政策的成敗影響政府效能與國民福祉，政府可望透過效法企業創新的模式，
讓組織內部進行提案建議，以創新而有效率的提案來改善政策失敗的風險。然而，
政策本身就不易制定，需綜合各種條件以及衡量其效益才能定奪。本節從三個面 向進行既有創新政策開發與評鑑文獻之檢討：一、提案制度的採用與其缺失；二、
了解傳統上公共政策的產生過程與限制；二、探討公共政策之評估與決策方式，
來說明傳統創意產生的瓶頸。
一、提案制度
提案制度在學術上被賦予不同的名稱，諸如「建議制度」、「提案建議制度」、
「改善建議制度」、「改善提案制度」等專名；英文名稱則有「Suggestion Program」、
「Suggestion Scheme」、「Employee Suggestion System」(ESS)、「Employee Suggestion Program」(ESP)、「Kaizen-Suggestion System」(陳必碩，1999)。從 英文名稱可知國外所採用的提案制度多以員工針對組織內部進行提案，目的在於 改善組織既有政策的不足。
每個人腦中均蘊藏著豐富的寶藏，提案制度提供機會，鼓勵員工對針對制度 或本身業務問題踴躍提出創造性改善方法。所謂改善提案制度，是員工對職責上 的問題，提出自己的方法去改善，經由上級單位規定的管道及審查基準加以評定，
在此過程中，員工會獲得與該建議貢獻度同等價值的獎酬（Polzin,1998）。藉由 此制度可望幫助企業開發員工腦力資源，激發潛能，提高服務品質。因此，改善 提案制度是一種合則兩利（對公司有益、對個人亦有益）的制度，同時也蘊含激 勵、溝通及創新等多種功能，提案制度藉全體員工的參與，提高員工合力經營的 意識，以制度化的創造思考訓練（余伯泉，1989）。Denz（1946）的研究發現，
員工改善提案制度塑造出公司上下團結一致的氣氛。Carnevale and Sharp（1993）
的實證研究結果顯示，員工改善提案制度中員工的參與率與企業成本的降減呈明
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顯的正相關。楊望遠(1999)也說明，提案制度已發展成為一項全球運用普及的管 理工具，大家一致肯定提案制度有助於企業體質的改善，且對於確立經營理念，
建立企業共識，達成全員管理的目標，具有關鍵性之成敗地位。
綜上所述，提案制度透過提供獎勵與酬金的方式，鼓勵員工提出對公司內部 具建設性的意見或構想，使員工在工作當中也能針對個人專業領域多加思考，激 發創新的精神。不論在政府或是企業，提案制度已成為普遍運用的管理工具，此 制度不僅成為上下職位之間交流及溝通之管道，讓長官與部屬更進一步了解彼此 間的想法，凝聚全體合作的意識，亦有助於開發新的政策，增加經濟效益與行政 效率。
提案制度最早發生於 1880 年，美國一家船舶製造公司即使用一名員工的建 議辦法改善內部生產效率問題（Seinwerth,1948），這應即是員工改善提案的雛形。
而第一個有記錄的由員工提案，進行公司內部制度改善的案例是 The National Cash Register Co.,（NCR）於 1894 年所創設（杜武志，1993），隨之許多美國 企業也起而仿效，例如柯達(Eastman Kodak)、博士倫(Bausch and Lomb)。1942 年，美國成立「全國提案制度協會」（The National Association of Suggestion Systems,NASS），經常提供有關改善提案活動的資訊給會員公司，提案制度開始 廣泛為美國企業所使用。美式提案制度隨後在 1945 年時，由日本產業內部訓練 促進會（Training Within Industries,TWI）與美國空軍傳進日本（Imai,1986）。
日本現行的提案制度是在 1951 年由豐田汽車依據美國福特汽車公司的提案建議 制度，以創意工夫制度開始進行員工改善提案（陳坤賞，1992）。然而豐田汽車 實施提案制度的前幾年成績並不理想，收件數量不如公司期待，主要是員工與上 級長官的溝通不良，理念不合，因此認為它是一種無法親近的制度，而部分員工 雖熱心提案，但質、量均差，此制度在實施的 15 年後才逐漸改善。
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表二-1 提案制度發展歷史
時間 事件
1880 Tale and Towne 公司採行一套建議辦法後，許多美國企業也起而仿 效。
1894 美國 The National Cash Register Co.(NCR)是第一個有記錄由員工提 案，進行公司內部制度改善的案例。
1942 美國成立「全國提案制度協會」（The National Association of Suggestion Systems，NASS）。
1945 二次大戰提案制度由美國傳進日本。
1951 日本豐田汽車依據美國福特汽車公司的提案建議制度，進行員工改善 提案。
1975 台灣經濟部已完全授權各國營企業推動改善提案制度。
資料來源：筆者自行整理
台灣引進提案制度提案的確切時間無詳細文獻可考，余伯泉(1989)曾表示
「早在民國 64 年經濟部既已完全授權各國營企業推動改善提案制度」，劉奕鐘 (2000)提及台灣提案活動引進已有二十多年歷史。根據兩位學者的推斷，我國提 案制度約莫在民國五十年代末期、六十年代初期便已逐漸發展成型，並受政府及 企業採用，流傳至今。
近年政府在提案制度的基礎下，紛紛推行公部門創新改革。台北市政府為鼓 勵所有市府員工針對執掌之業務勇於創新及精進，於 95 年 10 月及 96 年 5 月函 請各為民服務機關及其他一、二級機關皆應訂定內部創新提案制度實施計畫及加 強推動。各局處機關同仁依規定自行撰寫創新提案，經接獲初審合格通知於指定 期限內，彙整相關資料及簡報說明辦理複審，最終由相關科室主管以上人員與會 審查，成績達 80 分以上通過。通過之創新提案將由權責科室進行後續辦理，提 案者可獲頒獎勵7。透過此一推行方法，可善用各機關特色及資源發展其精緻服
7 根據「行政院各機關建立參與及建議制度實施要點」。考試院，2012/2/6。《行政院與所屬中央 及地方各機關建立參與及建議制度實施要點》。
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務等，其帶給民眾之改善效益及影響層面更為直接，更具實質意義。
儘管台北市政府推行此辦法立意良好，仍有以下幾點問題：第一，決策者由 各單位主管機關組成，以閉門會議的形式決定創意提案之初審結果，容易產生提 案遭受壟斷之疑慮；第二，缺乏員工資訊交流的空間，無法藉由相互討論激發出 更完整的創意政策，創意的效果有限。因此，如果能夠讓更多民眾主動參與政策 的制定與決策過程，將可以提供更豐富與更多元的資訊，幫助決策者突破政策盲 點。
Skeffington Committee (1969)談到，公民參與是民眾擔任和政策規劃者共 同分享政策與提案的角色，並同時作為決策者與被規劃者兩種身分，隱含彼此相 互合作的意義，可見透過民眾的參與能讓政策更完善，減少政策風險。鄭克強
（2009）提出創新公共服務和社會管理制度最重要的方式就是讓人民更廣泛地參 與，進一步完善決策機制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的 決策機制。在組織裡，領導者除了應先有其創意的理念，更應積極建置各種有助 於創新的環境，諸如成員共同參與決策，形塑無宰制溝通對話情境、激發成員創 新潛能的機會等，進而塑造創新、優越的組織文化（黃哲彬、黃湘婷，2005）
政府與企業運用提案制度的普及性高、效果佳，但在執行過程也容易忽略某 些細節，使得提案制度有其缺點：1、發展期長：企業首度採用提案制度時，需 要透過長時間的積累獲取員工認同，並非一時之間就收到大量的員工提案；2、
高層主管的參與率低：許多公司引進提案制度後，乾脆將營運工作交給部屬，造 成員工工作負擔，如此一來提案活動便無法熱烈展開；3、提案受理不迅速：甚 至提出幾個星期如同石沉大海，員工必然認為主管對於提案不具熱忱；4、延遲 評審：對於優良提案不予馬上評審，提案的採用與實施失去時效性，以致許多提 案失去原來應有的價值；5、心理反效果：唯恐提案會影響職位、收入(如效率提 高，會造成裁員)；6、延遲發放獎勵或獎金不高：降低提案者對提案制度的關心
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與熱忱(杜武志，1993:74-75)。因此必須消滅上述因素，才能順利推動提案制度。
二、公共政策的產生及其限制
國家與社會在發展時會面臨許多公共政策問題，這些複雜且繁多的問題須尋 求一套解決方案，因此公共政策的產生越來越重要，而解決問題的關鍵就是將公 共政策問題納入公共政策議程，並通過制定與執行等程序使問題得到解決和處理。
政策問題一但被提上政策議程，就進入分析研究並提出解決辦法的階段，此階段 稱為方案規劃(舒澤虎，2005)。朱志宏(1995)指出，方案規劃是針對公共政策問 題提出一套解決的行動方針，其目的主要是使應該解決、且能夠解決的問題，能 有效地被解決之。張金馬(1992)認為，方案規劃是為解決某個政策問題而提出一 系列可接受的方案或計畫，並進而制定出政策的過程。
丘昌泰(2004)針對政策的規劃提出以下四項原則：1、開放性，讓民眾參與 政策規劃過程，使政策更加周全，避免閉門造車、黑箱作業；2、前瞻性：政策 須具備對未來發展的藍圖，具備前瞻性的眼光，才能改變現狀；3、策略性：政 策須配合不同的人、事、時、地、物，在資源有限的情況下研議出可行性的政策 方案；4、權變性：政策規劃所面臨的環境多變，故應隨著環境變化採取不同的 規劃模式。
傳統的決策規劃方法包括政策幕僚、智庫（Think Tanks）、諮詢制度、決策 樹、德菲法(Delphi technique)及向大眾徵求建議 (鄭興弟，2011)。在傳統上政 策的規劃往往是由少數菁英所提出來，他們具有專業的知識以及專注投入政策規 畫的時間(謝明，2006)。即使這樣的政策產生方法有向大眾徵求建議，但是一般 成效並不理想，因為大眾並不確定他們的政策建議是否能受到決策者的重視，而
傳統的決策規劃方法包括政策幕僚、智庫（Think Tanks）、諮詢制度、決策 樹、德菲法(Delphi technique)及向大眾徵求建議 (鄭興弟，2011)。在傳統上政 策的規劃往往是由少數菁英所提出來，他們具有專業的知識以及專注投入政策規 畫的時間(謝明，2006)。即使這樣的政策產生方法有向大眾徵求建議，但是一般 成效並不理想，因為大眾並不確定他們的政策建議是否能受到決策者的重視，而