創意政策的開發與評鑑： 以高雄市政策創新發展為例 - 政大學術集成
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(2) 謝誌 寫下這一頁的時候，表示碩士生涯即將結束，過去奠定的學習基礎，也全都 濃縮在這一本碩士論文當中。回憶起求學時的順利與不順利，曾經感到沮喪、徬 徨，但卻從未後悔自己的選擇。我一直在期待這一刻的來臨，並非享受被碩士學 位所加冕的榮耀，而是藉此機會抱著最感恩、感激的心情，向每一位曾經給予我 幫助的人，致上最高的謝意。 這本論文的完成，首先必須感謝我的指導教授：童振源老師，老師為人謙和 友善、學識淵博，跟在老師身邊學習獲益匪淺，而在論文遭遇瓶頸時，老師適時 引導我寫作方向及提供資源，且除了學業指導之外，亦時時關心學生生活近況， 實為一位令人尊敬的師長。另外也感謝我的兩位口試委員：池秉聰老師與戴中擎 老師在兩次口試當中的指教評點，老師犧牲寶貴的時間鉅細靡遺地修正我的論文， 在收到寫滿給予學生寶貴建議的紙本，使學生的論文能更加完善且嚴謹，可知老 師對學生的用心。 在政大國發所的兩年結識了許多好友，這段情感將綿延下去。感謝所辦的佩 琦學姐和馬姐，在您們的守護之下學生們得以順利進行各項活動；感謝子超、意 辰、凱源等學長姐與我分享論文寫作上的技巧及經驗談；感謝曜禎學長在我面臨 求職及寫論文兩難之時，以過來人的身分幫我分析利弊；感謝辰州學長在最艱辛 難熬的寫作過程中，一路陪伴並給予支持；感謝研究所同班同學雅絨、季璇、建 維等人，願意隨時傾聽彼此的困境、焦慮並互相幫助；感謝親善團的好友為我的 生活增添許多歡笑；感謝國中到大學時期的好友：宜佳、佳馨、佳郁、薏如、哲 瑄、意臻、嘉倩、欣迪、怡伶、倚萱、王威能等人永遠都當我的後盾，歡樂與悲 傷都能跟你們分享。 最後要感謝我的家人，即使北上求學之後，對我的呵護與關心卻不曾減少， 尤其是我的母親，十幾年來辛苦地栽培我、給予我無限的支持，沒有她的付出就 I.
(3) 沒有今天的我。 完成人生規畫裡的最後一個學位，也即將踏入職場接受磨練，期許未來能將 在校所學發揮淋漓盡致，並保有現在一顆謙卑、務實的心，繼續在往後的路上努 力發光發熱、成為有能力的人，為母校及社會貢獻一己之力。. 楊婷安 謹誌 民國 104 年 7 月 28 日 于國立政治大學國家發展研究所. II.
(4) 摘要 公共服務的來臨，政府單位不斷用心發展更積極創新的作為以提升各項業務 服務品質，創新的政策對於政府效能與國民福祉的提升有非常重要的地位，然而 優質的政策並不容易提出，在創意開發的運用實例上，不乏國際大企業利用預測 市場的網路平台開發公司員工的集體智慧或匯聚眾人資訊協助企業進行決策，因 此本文欲以創意市場運用在高雄市政府開發創新政策，探究此機制是否有助於提 升市府的施政品質。 本研究內容主要根據政治大學童振源教授與高雄市政府合作之「高雄市發展 政策創新與評鑑計畫」，從旁觀察紀錄，事後以質性研究法與量化研究法，檢證 創意市場在政府部門的可行性，期能將創意市場機制應用在公部門體系，成為促 進政府創新改革重要方法之一。計畫透過提案階段、書審階段、初選階段、決選 階段，以虛擬貨幣的方式交易評鑑，判斷提案之優劣，選出最佳創新政策。 研究結果發現獲選之最佳創新政策提案在可行性、創新程度、預期效益、符 合市民需求、對高雄發展有利、建議市府採用等指標均獲得相當程度認同，值得 高雄市政府深入檢視與評估，進一步規劃相關的政策配套與執行方案。政策創新 市場提供基層同仁參與政策產生與決策的機會，營造一個可溝通、討論的平台， 使政策在眾人的互相激盪與琢磨之下，能夠更多元、更豐富。而未來有更健全的 配套措施與實施辦法後，期望能開放一般民眾加入政策的開發與評鑑，以增加市 民對市政議題的關注、參與及認同，提升高雄市政府在市民心中的認同感。. 關鍵字：創意市場、創新政策、政府創新、企業型政府. III.
(5) Abstract The coming of public service causes that the government agencies continuously develop more positive and innovative conducts by heart to improve service quality for various businesses. Innovative policy occupies an important place in the promotion of government effectiveness and national welfare. However, it’s not so easy to put forward a good quality policy. For living examples applied in creative development, there is no lack of large-sized international companies using collective intelligence of employees in network platform development companies engaged in market predicting, or collecting people’s information to assist company’s decision-making. Therefore, this article intends to use idea marketplace in Kaohsiung City Government to develop innovative policy and explore if this mechanism contributes to the improvement of city government’s administrative quality. The contents of this study mainly based on “Innovation and Assessment Program for Kaohsiung City’s Development Policies” under the cooperation between Professor Tung, Chen-Yuan of Chengchi University and Kaohsiung City Government, recording and watching from the sideline, using qualitative and quantitative research methods afterwards to verify the feasibility of idea marketplace in government sectors, which is expecting to apply the mechanism of idea marketplace in public sector system and become one of important ways to improve the government’s innovation and reform. The best innovative policy will be selected from this program through the stage of proposal, written review, primary selection and final selection to judge the strength and weakness of the proposal with the assessment of virtual currency trading. Research results found that the selected proposal for the best innovative policy in the feasibility, degree of innovation and predicted effectiveness complies with the IV.
(6) demand of the citizens and benefits to the development of Kaohsiung City. This study proposed the city government to adopt such indicators to obtain a considerable degree of identification, which is worth of Kaohsiung City Government’s deep review and evaluation for further planning of the relevant policy set and implementation scheme. Policy idea marketplace provides colleagues at the basic level with the opportunities to participate in policy generating and decision-making, building a platform for communication and discussion, and enabling the policy to be more multiple and plentiful under people’s mutual brainstorming and study. After more healthy supporting measures and implementation methods in the future, this study hopes to open the development and assessment of policy for general public so as to increase citizen’s concern about, participation in and identification of municipal issues and improve the acceptance of Kaohsiung City Government in citizen’s heart.. Key words: idea market, innovation policy, innovation government, entrepreneurial government. V.
(7) 目錄 壹、 緒論..........................................................1 第一節、研究動機與問題.........................................1 第二節、研究對象與研究方法.....................................5 第三節、研究架構...............................................9 貳、 文獻回顧.....................................................10 第一節、政府創新..............................................10 第二節、政策創新的困境........................................13 第三節、預測市場與創意市場....................................21 參、 高雄市政府發展政策創新與評鑑計畫之創意市場設計...............25 第一節、 創意市場平台開發前置規畫............................25 第二節、 創意市場平台開發設計與方法介紹......................34 肆、 高雄市政府發展政策創新與評鑑計畫之創意市場運作執行...........39 第一節、 創新政策評鑑市場提案階段與書審階段執行結果...........39 第二節、 創新政策評鑑市場初選階段執行結果.....................50 第三節、 創新政策評鑑市場決選階段執行結果.....................55 第四節、 最佳創新政策提案執行概況.............................59 伍、 高雄市政府發展政策創新與評鑑計畫之成效分析...................64 第一節、創新政策評鑑市場問卷發放狀況與成果....................64 第二節、參與者對活動的參與反應與評估..........................90 陸、 結論與建議...................................................97 第一節、 研究發現與結論.......................................97 第二節、 研究限制............................................100 第三節、 檢討與未來建議......................................101 參考文獻..........................................................103 VI.
(8) 附錄一、問卷內容...................................................108 附錄二、訪談大綱...................................................110 附錄三、訪談紀錄...................................................112. VII.
(9) 表目錄 表一-1. 研究架構表..................................................9. 表二-1. 提案制度發展歷史...........................................15. 表三-1. 第三場教育訓練課程場次安排.................................33. 表三-2. 高雄市發展政策創新與評鑑活動計畫時程表.....................36. 表四-1. 創新提案收件數量與百分比...................................41. 表四-2. 創新政策提案機關分佈表.....................................43. 表四-3 「A.促進觀光發展」創新政策提案一覽表.........................44 表四-4 「B.提升行政效率」創新政策提案一覽表.........................46 表四-5 「C.解決人口問題」創新政策提案一覽表.........................47 表四-6 「D.社區長照培力」創新政策提案一覽表.........................47 表四-7 「E.健全財政規畫」創新政策提案一覽表.........................48 表四-8 「F.維護城市安全」創新政策提案一覽表..........................48 表四-9 「G.其他」創新政策提案一覽表.................................49 表四-10 「A.促進觀光發展」提案進入決選排名一覽表.....................51 表四-11 「B.提升行政效率」提案進入決選排名一覽表.....................52 表四-12 「其他類」提案進入決選排名一覽表............................53 表四-13. 市場獲利清算圖............................................55. 表四-14 「A.促進觀光發展」提案決選清算結果..........................56 表四-15 「B.提升行政效率」提案決選清算結果..........................57 表四-16 「其他類」提案決選清算結果..................................58 表四-17 高雄市發展政策創新與評鑑活動決選 20 名提案參採情況..........60 表四-18 高雄市發展政策創新與評鑑活動具參考價值提案參採情況.........62 表五-1. 問卷填答者之年齡分佈.......................................64. 表五-2. 問卷填答者之性別分佈.......................................65 VIII.
(10) 表五-3. 參與動機與誘因分佈.........................................65. 表五-4. 參與活動時間分佈...........................................66. 表五-5. 最佳創新政策提案獎之 20 個提案同意程度......................67. 表五-6. 最佳創新政策提案獎之各類前 3 名提案同意程度.................68. 表五-7. 參與者對有助於刺激提出政策作答情形.........................68. 表五-8. 參與者對有助於激發更多元、更豐富的政策作答情形.............69. 表五-9. 參與者對有助於激發更創新的政策作答情形.....................69. 表五-10. 創新政策提案過程之同意程度平均分數........................70. 表五-11. 參與者對有助於評估政策因地制宜作答情形....................71. 表五-12. 參與者對有助於評估政策可行性作答情形......................71. 表五-13. 參與者對有助於評估政策創新程度作答情形....................72. 表五-14. 參與者對有助於評估政策效益作答情形........................72. 表五-15. 參與者對有助於評估政策優先性作答情形......................72. 表五-16. 創新政策評鑑過程之同意程度................................73. 表五-17. 參與者對強化政策之關注作答情形............................74. 表五-18. 參與者對強化政策之參與感作答情形..........................74. 表五-19. 參與者對強化政策之認同感作答情形..........................75. 表五-20. 「高雄市發展政策創新與評鑑活動」之整體同意程度............75. 表五-21. 活動提升市府認同感作答情形................................76. 表五-22. 活動提升對市府認同感認同程度..............................76. 表五-23. 參與者認為交易時間的安排是否充裕作答情形..................77. 表五-24. 參與者認為交易規則是否公平作答情形........................77. 表五-25. 參與者認為教育訓練對活動的操作幫助作答情形................77. 表五-26. 參與者對強化政策之參與感作答情形..........................78. 表五-27. 活動建議及想法............................................78. IX.
(11) 表五-28. 性別與活動常態化群組統計資料..............................81. 表五-29. 性別與活動常態化獨立樣本檢定..............................81. 表五-30. 前 3 名及前 20 名最佳創新提案成對樣本統計資料...............82. 表五-31. 前 3 名及前 20 名最佳創新提案成對樣本檢定...................83. 表五-32. 政策之關注、參與度、認同度與提升市府認同感模型摘要........87. 表五-33. 政策之關注、參與度、認同度與提升市府認同感變異數分析......88. 表五-34. 迴歸方程式係數檢定........................................88. 表五-35. 訪談概況一覽表............................................91. 表六-1. 創新政策評鑑各類前三名創新政策提案........................97. X.
(12) 圖目錄 圖三-1. 高雄市政府發展政策創新專案市場頁面.........................28. 圖三-2 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」專案網頁畫面................29 圖三-3 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」專案網頁討論留言............29 圖三-4 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」臉書社團專頁頁面............30 圖三-5. 活動線上註冊畫面...........................................33. 圖四-1. 七大政策議題提案分佈.......................................41. 圖五-1. 填答者年齡分佈圖...........................................64. 圖五-2. 參與時間分佈圖.............................................66. XI.
(13) 壹、緒論 第一節、研究動機與問題 在全球邁入知識經濟的時代，知識、學習及研發創新已逐漸成為主流價值與 核心，每個人、每個組織都需要有創新的思考能力，不論是政府、企業或團體組 織，因為存在源源不絕的創造能力，才能不斷地推陳出新，更具競爭力。公共服 務的來臨，政府單位不斷用心發展更積極創新的作為以提升各項業務服務品質， 讓領導人在執政期間有良好的市政成績、促進國家發展，並滿足目前社會各族群 的需求。政府的執政成績有賴於制定與執行正確的政策，在施政上，領導者的智 慧決定了政策的方向、願景與藍圖，然而能全面性、大規模、有效率地提出政策 並不容易，更遑論其中失敗的政策會對社會造成何種負面影響，因此政策的提供 者與決策者成為影響國家福祉非常重要的角色。 台灣位處國際貿易樞紐地位，政府競爭對象是全球其他國家政府，特別是中 國大陸、日本、韓國、新加坡等國家。政府效能的審核者不應侷限在台灣企業與 人民，尚包括全球跨國企業及員工，所以我國政府必須創新，才能在這激烈的競 爭中冒險取勝。而隨著資訊科技時代的來臨，競爭的核心已由傳統的「體力」競 賽轉為「腦力」競爭，在全球化的挑戰之下，政府部門的創新更顯急迫。 目前學術或實務界對於政府角色的要求，著重在政府應以企業為師，以顧客 為導向，效法民間企業的積極、效率及活力，尤其是創新與創業的精神。政府機 構對內應培養具有創意及彈性的組織文化，摒棄僵化的體制與守舊的心態，在行 政體系中發揮創新的精神，使成員勇於面對變遷與接受挑戰，持續自我充實與學 習，追求卓越與價值。 近年來台灣政府已經陸續推行幾項方案建立創新的服務機制，期能實現當前. 1.
(14) 國家發展的願景藍圖。具體措施列舉如下：政府績效平衡計分卡1、金斧獎2、公 務人員參與建議制度考核獎勵、行政院服務品質獎等（行政院研考會，2004a）。 以上所推行之政府革新措施貢獻斐然，負責任、高效能的做法也成為政府機關效 仿民間企業創新的重要觀念。行政院自 87 年度設置「行政院服務品質獎」 ，期能 激勵公務員勇於研發創新，進而帶動服務的改造與提升。各機關在推動創新政策 的內容更涵括五大面向：(1)提升服務形象；(2)便捷服務程序；(3)重視民情輿 論；(4)善用社會資源；(5)落實品質研發(行政院研考會，2004b)。根據上述五 項創新政策，目前政府已有幾項具體執行成果案例。 政府部門不斷推動行政改革，以求提升行政效率與為民服務的品質，唯有廣 納人民的建議，秉持突破現狀的精神與採用可行的政策，才能真正打造創新的組 織文化，實踐人民的真實需求。先進國家對於公共服務品質的精進甚為重視，其 共同點是藉由服務創新獎項，激勵政府各部門進行服務的改善。例如過去德國殘 障人士融入世界和就業工作的機會主要集中在較低層級上，該國試圖尋求新的方 式，設置長期的目標，提供適當和有吸引力的就業機會，透過政府公共服務機構 專業化的培訓，校、企業的合作，創建一個新型態的合作方式(行政院研考會， 2012:55)。 以政府的公共政策而言，創新的政策對於政府效能與國民福祉的提升有非常 重要的地位。但是，創新而有效率的政策是非常耗時費力的，或難以事先檢驗這 些政策的可行性。俗話說： 「錯誤的政策比貪汙更嚴重」 ，若是政策執行失敗，該 政策的影響既深且廣，不僅浪費國家資源，民眾更是深受其害。此外，即使有良. 1. 平衡計分卡是突破傳統侷限以財務性觀點衡量績效，而已財務、顧客、內部流程、學習與成長 等四大構面檢視組織，其兼顧財務與非財務觀點的平衡、長期策略與短期策略的平衡，將績效衡 量與策略連結，提升為策略管理系統。 2 經建會推動「法制再造」計畫，引用斧頭大刀闊斧切斷法規束縛以及行政流程枝節的象徵意義 設立金斧獎，以獎勵機制，取代傳統的管考方式，破除公務人員守舊的心態，鼓勵政府公務人員， 本著自動自發、相互合作之精神，比照民間企業成立「團結圈」方式組成「工作圈」 ，針對與人 民權利及義務相關不合時宜管制事項，「由外而內，由下而上」研議具體方案，進行法規鬆綁、 行政流程簡化或積極創新進行改革，以提升公家機關服務品質與效率。 2.
(15) 好的政策被提出，卻可能遭受官僚行為所壟斷或畏懼上位者的權利干預而作罷， 使之石沉大海。因此，如果能先透過預測的方式讓社會大眾提出有效政策，並提 供一個評鑑的平台讓所有人及時反映意見，則能防範未然，減少政策失敗風險。 目前國立政治大學預測市場研究中心3與未來事件交易股份有限公司合作成 立交易網站：未來事件交易所4。針對特定事件或社會科學相關議題進行預測， 透過專家與輿論看法的變動，以提供社會即時的預測結果。現今未來事件交易所 預測的議題包括財經、政治、社會、娛樂時尚、運動、科技、兩岸等，亦另外設 置專案市場進行特殊議題之預測，期望透過預測市場的機制，長期且持續性地收 集各種交易資料，整合千絲萬縷的資訊，以量化指標的方式呈現，藉以預測未來 的事件。 在創意開發的運用實例上，不乏國際大企業利用預測市場的網路平台開發公 司員工的集體智慧或匯聚眾人資訊協助企業進行決策，至少包括惠普（HP） 、雅 虎（Yahoo）、微軟 （Microsoft）、英特爾（Intel）、奇異（General Electric）、百 思買（Best Buy） 、 良策（Rite-Solution） 、西門子（Siemens）及谷歌（Google）。 這些大企業預測標的包括產品研發、銷售預測、財務狀況、行銷策略等公司重要 發展指標（LaComb et al., 2007; Spears et al., 2009; Lavoie, 2009; Soukhoroukova et al., 2012）。而國寶人壽企業也是台灣金融保險業者當中，使 用預測市場進行新產品與策略的開發和評鑑的公司，集體智慧的功用能幫助國家、 公司企業等單位了解目前的趨勢動態(杜映磊，2014)。 基於上述政策制定的風險，以及利用預測市場對創意開發實際運用的評估， 本文運用在預測市場的機制之下，以創意市場進行高雄市發展創新政策的開發與 評鑑。本研究參考國立政治大學童振源教授及東海大學戴中擎教授與高雄市政府 共同合作之「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」結案報告（童振源等人，2014）， 3 4. 政治大學預測市場研究中心，https://nccupm.wordpress.com/ 未來事件交易所，http://xfuture.org/ 3.
(16) 將創新政策的概念引進公部門，透過同仁之間的創意發想，讓高雄市政府的效率 與執政品質能大幅提升。而研究藉由兩個主要面向執行：一、邀請高雄市政府員 工貢獻集體智慧，提出對高雄市發展的創新政策建議；二、由所有的高雄市政府 員工擔任創意的決策者，準確評估高雄市發展創新政策的可行性與盲點，希望這 樣的評鑑結果未來可以做為高雄市政府施政參考。綜上所述，本文的研究問題有 以下 3 點： 1. 運用創意市場開發之創新政策，是否具有可行性、創新性、預期效益、有助 於強化高雄市之競爭力？ 2. 以創意市場做為評鑑機制，是否能充分評估創意政策對高雄市發展之盲點、 反映高雄市政府員工真實想法、政策優先性，並營造開放的討論環境？ 3. 相較於傳統政府決策過程，創意市場的運作方式是否強化高雄市政府員工關 注高雄市政議題、提升參與感以及對高雄市政府之認同感？. 4.
(17) 第二節、研究對象與研究方法 有別於過去政府機關採用內部自行提案方式徵求政策建議，為了瞭解公部門 對於政策的制定與評鑑方式是否能藉由創意市場的運作模式，提升市政的行政效 率，並激發同仁對於高雄市政府的認同感，本文透過個案的研究方式，以高雄市 政府為案例對象，參與者限定為高雄市政府所有同仁，採用創意市場機制進行創 新政策的開發與評鑑。研究內容主要根據政治大學童振源教授與高雄市政府合作 之「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」，筆者藉由擔任該計畫研究助理期間從旁 觀察紀錄，事後以質性研究方法訪問本次個案參與者的內心真實想法，分析實施 創意市場機制對政府機關或公務員的效益，再透過量化研究法，檢證創意市場在 政府部門的可行性，期能以社會科學的方式，將創意市場機制應用在公部門體系， 成為促進政府創新改革重要方法之一。 一、「高雄市發展創新政策與評鑑活動」創意市場的設定 高雄市政府全體員工約計有 12,000 人，皆是本研究邀請參與活動的主要對 象5。活動以高雄市政府研考會作為政府機關聯絡窗口，協助研究進行。本研究 之創意市場平台架設於未來事件交易所專案市場，將活動分成準備階段、執行階 段、分析及檢視研究成果階段三大階段，依照高雄市政府與政治大學互相溝通之 成果，擬定各階段之所需著手準備的內容與執行順序，其運作流程如下： （一）準備階段：與高雄市政府研考會商討活動的籌備事宜，取得高雄市政府支 持後，著手進行創意市場啟動前的前置作業。. 5. 1.. 確定創意市場的目標與議題. 2.. 選定參與創意市場交易的成員資格. 3.. 確認提案規則與內容限制. 4.. 架設活動專案網頁及參與者申請創意市場之帳號密碼線上表單. 根據研考會執行人員表示，公文發放範圍為高雄市政府所有機關、學校，而宣傳部分電子郵件 是，所有市府電子郵件帳號都會發送，所有宣傳管道的觸及面至少有員工總數一半以上。 5.
(18) 5.. 於未來事件交易所創立創新政策專案市場初選、決選平台. 6.. 設定參與者交易所擁有之智慧幣數量. 7.. 確立獎勵機制與交易誘因. 8.. 製作操作手冊. 9.. 設置活動臉書社團. 10. 安排交易平台教育訓練課程 （二）執行階段：創意市場需要提出創新政策，通過書審階段基本門檻之提案將 上線至創意市場供所有人評鑑，評鑑又分初選與決選兩階段， 1.. 創新政策提案階段. 2.. 將提案上線至專案網案瀏覽. 3.. 創新政策書審階段. 4.. 將提案上線至創意市場. 5.. 創新政策初選階段（創意股票 IPO）. 6.. 公布初選結果，選出前 60 名. 7.. 創新政策(創意股票上市). 8.. 創新政策決選階段，選出前 20 名. 9.. 公布決選結果. （三）分析及檢視研究成果階段：針對運用創意市場於政府部門徵求創新政策的 結果，進行效益分析與後續檢討。. 6. 1.. 對所有參與者進行線上問卷調查6. 2.. 分析問卷成果. 問卷內容請參考附錄一。 6.
(19) 二、量化研究法 「高雄市政府發展政策創新與評鑑」創意市場在活動結束後，針對所有參與 員工進行問卷調查，員工根據此創意市場的結果與活動過程中所獲得的資訊，於 問卷上作答並提供其他建議。問卷採用李克特量表分成五點尺度評分，筆者運用 統計軟體 SPSS，將問卷結果以數字、統計資料、百分比呈現調查的內容，除了 以敘述性統計判斷活動各項指標的信度，同時也檢定：(1)性別差異對活動成為 常態化的同意程度；(2)政策前三名在預期成效上比前二十名優質；(3)政策創新 與評鑑活動的關注度、參與度、認同度對提升市府認同感之關聯性，作為本研究 發現的重要參考依據，並與訪談內容相互比對，檢證「高雄市政府發展政策創新 與評鑑」創意市場的實際成果。 三、質性研究法 本研究是公部門首次試辦，以創意市場的方式讓公務員自主提出創新政策， 並讓所有高雄市政府基層員工都有機會參與政策決策過程，因此參與活動之員工 的反應及想法對本研究有相當大的參考價值。 深度訪談(In-depth Interview)是質性研究方法的一種，透過更深入的對談能 讓研究者能明白受訪者內心的真實想法，進而對受訪主題有更深入而紮實的了解。 深入訪談的對話性質讓研究者可以隨受訪者提供的答案，延伸到其他面向的問題， 其變換選擇詢問的題目又較一般問卷自由，能夠彌補問卷所遺漏的重點與受訪者 的心理感受，深化研究問題的回應。 本研究預計針對三個部份的對象進行訪談：一、全程未參與者；二、全程參 與者；三、研考會執行團隊。訪談全程未參與者可以提供筆者知悉為何不能參與 活動之原因，未來再次研究時可以進一步排除無法參與的因素，擴大參與率；訪 談全程參與者可以明白同仁在實際參與過程中，對於活動內容是否存在其他建議 並提供不足之處，做為未來改善之重要參考條件；除了參與者的意見之外，執行 7.
(20) 團隊的意見也非常寶貴、值得參考，研考會是活動過程中筆者與高雄市政府溝通 的重要媒介，該單位能提供市府在執行面的考量及見解，而非參與者個人的想法， 因此也納入訪談範圍。透過三種不同族群的意見表達，可以更全面性地瞭解活動 過程所有高雄市政府員工的真實想法與意見。 筆者在協助「高雄市發展創新政策與評鑑活動」創意市場時，掌握參與員工 的聯絡信箱，預計將從全程參與者中隨機抽取 2 名同仁，徵求他們同意進行深度 訪談；另外全程未參與和研考會執行團隊也各隨機徵求 2 位受訪者，這 4 位則由 研考會長官推薦。屆時本文將會以匿名的方式保護受訪者隱私的問題，以確保不 造成公務上之困擾。訪談題目設計分為三部分，請參考附錄二。. 8.
(21) 第三節、研究架構 創意政策的開發與評鑑： 以高雄市政策創新發展為例. 1. 匯聚眾人的智慧產生完善的創新政策，減少過去政策制 定的弊端。 2. 創新政策評鑑市場是否能提供市府員工發表政策的管 道，提升高雄市政府的市政發展。. 研究問題 1. 運用創意市場開發之創新政策，是否具有可行性、創新性、預期效益、有助於強化高 雄市之競爭力、符合高雄市市民之需求？ 2. 以創意市場做為評鑑機制，是否能充分評估創意政策對高雄市發展之盲點、反映高雄 市政府員工真實想法、政策優先性，並營造開放的討論環境？ 3. 相較於傳統政府決策過程，創意市場的決策方式是否強化高雄市政府員工關注高雄市 政議題、提升參與感以及對高雄市政府之認同感？. 文獻回顧 1. 政府創新 2. 政策執行的困境 3. 預測市場與創意市場. 質性研究法. 「高雄市政府發 展政策創新活動」 創意市場. 量化研究法. 1. 參與者對採用創意市場作為政府開發創新政策提案之各項指標同意程度。 2. 參與者對活動過程的反應與建議。 3. 探討創意市場對於提升高雄市政府認同感的相關因素。 結論與建議 9.
(22) 貳、文獻回顧 本研究主要目的在探究政府基於改革創新的立場之下，如何運用創新政策評 鑑市場匯集高雄市政府員工之智慧及資訊，激發並評鑑創新策略，提升高雄市政 建設品質及城競爭力。文獻回顧的部分將說明：一、公部門創新的必要性，政府 應突破舊有制度才能培養創新的環境；二、探討傳統上政策的開發與評鑑過程之 限制，導致創新的過程執行困難；三、回顧預測市場理論發展創意市場，並以相 關案例作為高雄市政府發展政策創新市場之參考依據。 第一節、 政府創新 創新、積極、明智、充滿效能的政府是我們所冀望於政府的特質，儘管過去 出現一些令人耳目一新的案例，但長遠之下的理想政府卻遙不可及。在行政上， 政府層級過多，以及不合時宜的法令綁手綁腳，以至於不能因應社會需求，雖然 政府內部改革工作不曾中斷，民眾仍未感受到政府效能之提升 。 Osborne 和 Gaebler（1993）在《Reinventing Government》書中探其深意， 重建政府的壓力來自於企業界變革及公共生活存在的三項特徵：(一)社會大眾對 公共服務需求的質與量大幅成長，但政府提供服務的模式卻不能滿足他們；(二) 資訊科技進步而使服務範圍擴大與多樣化，使政府服務成本提高，但相對地其效 率和效能卻不升反降；(三)人民普遍對官僚式政府運作不信任，使他們堅信政府 的經費運作是無效率的。 部分學者認為政府之所以沒效率，不是先天體質與企業有所差異，而是在於 政府內部欠缺某些機制，包括市場、競爭、激勵等，以至於「企業精神」無由而 生(林水波，1999)。因此各國政府逐漸師法企業，期望成為創新、有彈性、具前 瞻性觀點的政府，以回應各界對政府施政的期許。 創新（innovation）最初由經濟學家熊彼得（J. A. Schumpeter）在二十世 10.
(23) 紀初提出，熊彼得認為，經濟發展的原動力在於企業家精神（entrepreneurship）， 創新可以為企業帶來「創造性破壞」 （creative destruction） ，淘汰舊有的產物與制 度，將新的生產要素和生產條件納入生產體系，創造新的生產函數(根井雅弘著， 劉錦秀譯，2003)。在熊彼得這種強調創新的概念影響之下， 「公共企業家」被多 數政府行政及政策論定者定義為：在公共領域內，產生、設計及執行創意理念的 工作者（吳瓊思等，2005）。江岷欽、劉坤億(1999)認為創新是企業型政府的主 要功能，企業型官僚藉由創造性解構、風險承擔、與改善政府治理方式，提高公 共服務的績效與品質，並重視公民價值。Osborne 和 Gaebler（1993）曾提出企業 性政府（entrepreneurial government）的概念，企業性政府提倡分權參與式的管 理，政府著重市場機能運作的力量，而不是官僚體系。 在西方國家有不少針對「政府創新」的研究成果。Burkitt 和 Whyman (1994) 討論瑞典在公共行政部門如何進行創造性改革以便提升政府行政效率。 Dilulio(1994)研究如何恰當地鬆綁公共服務部門的戒律才能提高行政效率的途 徑。Bozeman 和 Straussman（1990）認為，創新的主要目的係在矯正組織過度僵 化，公部門組織應用創新尤其重要。Kruschke 和 Jackson(1992)指出，創新不僅 包含一項新政策的接納，也涵蓋在公共政策制定和執行過程中，某種程度的發明、 修正和創見。 創新就是與時俱進，政府創新透過探索行政的新方法、新模式以應變新環境 的變化和現實的挑戰。美國政治學家 Guy Peters(1996)較有系統地提出政府創新 的四種模式：第一種模式稱為「市場化政府」，即按照企業營運的方式實施政府 行政。傳統官僚制階層政府已不適應現代社會環境的變化，傳統政府應進行企業 化改造，此種模式認為要提高政府組織效率的最佳方法就是用建立在市場基礎上 的機制替代傳統的官僚機制。傳統的官僚機制缺乏充分的激勵機制，透過企業式 改造的政府具備了激勵機制和競爭機制，從而使的政府資源獲得最佳配置；第二 種模式稱為「參與式政府」，政府缺乏效率乃是因為自上而下的官僚階層制度使 11.
(24) 得組織成員沒有參與感，擴大參與程度讓大量有思想、有才華的下級公務員參與 決策過程，政府的績效表現會更好，自然會降低政策的機會成本；第三種模式稱 為「彈性化政府」，此模式強調面對環境的變遷快速，政府應具備靈活的應變能 力，以有效地回應社會的挑戰，並主張政府行政機關要有能力根據不斷變化的環 境制定相對應的政策，而不是用僵化、固定的方式回應新挑戰；第四種模式稱為 「解制式政府」(Deregulating the Public Sector)，被動化與僵化使公共部門潛在 的能力與創新思考能力被埋沒，創新的辦法即是解除這些繁文縟節的框架，使公 務人員能釋放果斷、敢於決策的能力，讓行政更具創新、效率和效能。 或許有人會質疑企業精神應用於公部門的適切性，因為公部門對外在環境或 需求變遷的反應較慢，不比私部門可能會直接遭到市場淘汰，當政府提供的服務 與政策執行不符民眾期待時，民意支持度將反映在政治選舉上(江岷欽，劉坤億， 1999)。因此如何透過發展創新策略，突破傳統政府的格局更顯重要。. 12.
(25) 第二節、 政策創新的困境 政策的成敗影響政府效能與國民福祉，政府可望透過效法企業創新的模式， 讓組織內部進行提案建議，以創新而有效率的提案來改善政策失敗的風險。然而， 政策本身就不易制定，需綜合各種條件以及衡量其效益才能定奪。本節從三個面 向進行既有創新政策開發與評鑑文獻之檢討：一、提案制度的採用與其缺失；二、 了解傳統上公共政策的產生過程與限制；二、探討公共政策之評估與決策方式， 來說明傳統創意產生的瓶頸。. 一、提案制度 提案制度在學術上被賦予不同的名稱，諸如「建議制度」 、 「提案建議制度」、 「改善建議制度」 、 「改善提案制度」等專名；英文名稱則有「Suggestion Program」 、 「Suggestion Scheme」、「Employee Suggestion System」(ESS)、「Employee Suggestion Program」(ESP)、「Kaizen-Suggestion System」(陳必碩，1999)。從 英文名稱可知國外所採用的提案制度多以員工針對組織內部進行提案，目的在於 改善組織既有政策的不足。 每個人腦中均蘊藏著豐富的寶藏，提案制度提供機會，鼓勵員工對針對制度 或本身業務問題踴躍提出創造性改善方法。所謂改善提案制度，是員工對職責上 的問題，提出自己的方法去改善，經由上級單位規定的管道及審查基準加以評定， 在此過程中，員工會獲得與該建議貢獻度同等價值的獎酬（Polzin,1998）。藉由 此制度可望幫助企業開發員工腦力資源，激發潛能，提高服務品質。因此，改善 提案制度是一種合則兩利（對公司有益、對個人亦有益）的制度，同時也蘊含激 勵、溝通及創新等多種功能，提案制度藉全體員工的參與，提高員工合力經營的 意識，以制度化的創造思考訓練（余伯泉，1989）。Denz（1946）的研究發現， 員工改善提案制度塑造出公司上下團結一致的氣氛。Carnevale and Sharp（1993） 的實證研究結果顯示，員工改善提案制度中員工的參與率與企業成本的降減呈明 13.
(26) 顯的正相關。楊望遠(1999)也說明，提案制度已發展成為一項全球運用普及的管 理工具，大家一致肯定提案制度有助於企業體質的改善，且對於確立經營理念， 建立企業共識，達成全員管理的目標，具有關鍵性之成敗地位。 綜上所述，提案制度透過提供獎勵與酬金的方式，鼓勵員工提出對公司內部 具建設性的意見或構想，使員工在工作當中也能針對個人專業領域多加思考，激 發創新的精神。不論在政府或是企業，提案制度已成為普遍運用的管理工具，此 制度不僅成為上下職位之間交流及溝通之管道，讓長官與部屬更進一步了解彼此 間的想法，凝聚全體合作的意識，亦有助於開發新的政策，增加經濟效益與行政 效率。 提案制度最早發生於 1880 年，美國一家船舶製造公司即使用一名員工的建 議辦法改善內部生產效率問題（Seinwerth,1948） ，這應即是員工改善提案的雛形。 而第一個有記錄的由員工提案，進行公司內部制度改善的案例是 The National Cash Register Co.,（NCR）於 1894 年所創設（杜武志，1993），隨之許多美國 企業也起而仿效，例如柯達(Eastman Kodak)、博士倫(Bausch and Lomb)。1942 年，美國成立「全國提案制度協會」（The National Association of Suggestion Systems,NASS） ，經常提供有關改善提案活動的資訊給會員公司，提案制度開始 廣泛為美國企業所使用。美式提案制度隨後在 1945 年時，由日本產業內部訓練 促進會（Training Within Industries,TWI）與美國空軍傳進日本（Imai,1986）。 日本現行的提案制度是在 1951 年由豐田汽車依據美國福特汽車公司的提案建議 制度，以創意工夫制度開始進行員工改善提案（陳坤賞，1992）。然而豐田汽車 實施提案制度的前幾年成績並不理想，收件數量不如公司期待，主要是員工與上 級長官的溝通不良，理念不合，因此認為它是一種無法親近的制度，而部分員工 雖熱心提案，但質、量均差，此制度在實施的 15 年後才逐漸改善。. 14.
(27) 表二-1. 提案制度發展歷史. 時間. 事件. 1880. Tale and Towne 公司採行一套建議辦法後，許多美國企業也起而仿 效。. 1894. 美國 The National Cash Register Co.(NCR)是第一個有記錄由員工提 案，進行公司內部制度改善的案例。. 1942. 美國成立「全國提案制度協會」 （The National Association of Suggestion Systems，NASS）。. 1945. 二次大戰提案制度由美國傳進日本。. 1951. 日本豐田汽車依據美國福特汽車公司的提案建議制度，進行員工改善 提案。. 1975. 台灣經濟部已完全授權各國營企業推動改善提案制度。. 資料來源：筆者自行整理. 台灣引進提案制度提案的確切時間無詳細文獻可考，余伯泉(1989)曾表示 「早在民國 64 年經濟部既已完全授權各國營企業推動改善提案制度」，劉奕鐘 (2000)提及台灣提案活動引進已有二十多年歷史。根據兩位學者的推斷，我國提 案制度約莫在民國五十年代末期、六十年代初期便已逐漸發展成型，並受政府及 企業採用，流傳至今。 近年政府在提案制度的基礎下，紛紛推行公部門創新改革。台北市政府為鼓 勵所有市府員工針對執掌之業務勇於創新及精進，於 95 年 10 月及 96 年 5 月函 請各為民服務機關及其他一、二級機關皆應訂定內部創新提案制度實施計畫及加 強推動。各局處機關同仁依規定自行撰寫創新提案，經接獲初審合格通知於指定 期限內，彙整相關資料及簡報說明辦理複審，最終由相關科室主管以上人員與會 審查，成績達 80 分以上通過。通過之創新提案將由權責科室進行後續辦理，提 案者可獲頒獎勵7。透過此一推行方法，可善用各機關特色及資源發展其精緻服. 7. 根據「行政院各機關建立參與及建議制度實施要點」 。考試院，2012/2/6。 《行政院與所屬中央 及地方各機關建立參與及建議制度實施要點》 。 15.
(28) 務等，其帶給民眾之改善效益及影響層面更為直接，更具實質意義。 儘管台北市政府推行此辦法立意良好，仍有以下幾點問題：第一，決策者由 各單位主管機關組成，以閉門會議的形式決定創意提案之初審結果，容易產生提 案遭受壟斷之疑慮；第二，缺乏員工資訊交流的空間，無法藉由相互討論激發出 更完整的創意政策，創意的效果有限。因此，如果能夠讓更多民眾主動參與政策 的制定與決策過程，將可以提供更豐富與更多元的資訊，幫助決策者突破政策盲 點。 Skeffington Committee (1969)談到，公民參與是民眾擔任和政策規劃者共 同分享政策與提案的角色，並同時作為決策者與被規劃者兩種身分，隱含彼此相 互合作的意義，可見透過民眾的參與能讓政策更完善，減少政策風險。鄭克強 （2009）提出創新公共服務和社會管理制度最重要的方式就是讓人民更廣泛地參 與，進一步完善決策機制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的 決策機制。在組織裡，領導者除了應先有其創意的理念，更應積極建置各種有助 於創新的環境，諸如成員共同參與決策，形塑無宰制溝通對話情境、激發成員創 新潛能的機會等，進而塑造創新、優越的組織文化（黃哲彬、黃湘婷，2005） 政府與企業運用提案制度的普及性高、效果佳，但在執行過程也容易忽略某 些細節，使得提案制度有其缺點：1、發展期長：企業首度採用提案制度時，需 要透過長時間的積累獲取員工認同，並非一時之間就收到大量的員工提案；2、 高層主管的參與率低：許多公司引進提案制度後，乾脆將營運工作交給部屬，造 成員工工作負擔，如此一來提案活動便無法熱烈展開；3、提案受理不迅速：甚 至提出幾個星期如同石沉大海，員工必然認為主管對於提案不具熱忱；4、延遲 評審：對於優良提案不予馬上評審，提案的採用與實施失去時效性，以致許多提 案失去原來應有的價值；5、心理反效果：唯恐提案會影響職位、收入(如效率提 高，會造成裁員)；6、延遲發放獎勵或獎金不高：降低提案者對提案制度的關心 16.
(29) 與熱忱(杜武志，1993:74-75)。因此必須消滅上述因素，才能順利推動提案制度。 二、公共政策的產生及其限制 國家與社會在發展時會面臨許多公共政策問題，這些複雜且繁多的問題須尋 求一套解決方案，因此公共政策的產生越來越重要，而解決問題的關鍵就是將公 共政策問題納入公共政策議程，並通過制定與執行等程序使問題得到解決和處理。 政策問題一但被提上政策議程，就進入分析研究並提出解決辦法的階段，此階段 稱為方案規劃(舒澤虎，2005)。朱志宏(1995)指出，方案規劃是針對公共政策問 題提出一套解決的行動方針，其目的主要是使應該解決、且能夠解決的問題，能 有效地被解決之。張金馬(1992)認為，方案規劃是為解決某個政策問題而提出一 系列可接受的方案或計畫，並進而制定出政策的過程。 丘昌泰(2004)針對政策的規劃提出以下四項原則：1、開放性，讓民眾參與 政策規劃過程，使政策更加周全，避免閉門造車、黑箱作業；2、前瞻性：政策 須具備對未來發展的藍圖，具備前瞻性的眼光，才能改變現狀；3、策略性：政 策須配合不同的人、事、時、地、物，在資源有限的情況下研議出可行性的政策 方案；4、權變性：政策規劃所面臨的環境多變，故應隨著環境變化採取不同的 規劃模式。 傳統的決策規劃方法包括政策幕僚、智庫（Think Tanks）、諮詢制度、決策 樹、德菲法(Delphi technique)及向大眾徵求建議 (鄭興弟，2011)。在傳統上政 策的規劃往往是由少數菁英所提出來，他們具有專業的知識以及專注投入政策規 畫的時間(謝明，2006)。即使這樣的政策產生方法有向大眾徵求建議，但是一般 成效並不理想，因為大眾並不確定他們的政策建議是否能受到決策者的重視，而 決策者也經常收到不完整或者非常零碎的政策建議，以至於不具有太大的政策參 考價值。 此外，這些方法還有以下幾點侷限：1、制定決策者跟政策的受體在理念上 17.
(30) 可能存在很大的落差(丘昌泰，2004)；2、政策制定者無法跟上社會變遷的速度， 導致政策的提出與社會現實脫節(張國慶，1997)；3、政府組織缺乏適當的專業 能力，提出妥善的公共政策(張國慶，1997)；4、公共政策的制定經常暗藏某些 政治利益的交易，或受到利益團體的影響，導致政策無法符合全民的利益(謝明， 2006)；5、政策的制定過程當中，參與政策提出者往往是少數，導致政策的創意 非常有限；6、要提出完整與創新的政策建議是非常不容易的事情。 政策制定的過程實際上牽涉範圍極為廣泛，除了政府官員、利益團體，亦有 其他力量主導政策的產生。人類的理性能力及認知障礙、各種合理判斷(reasoned judgment)間的衝突、企業在政策制定中扮演的核心角色、社會經濟因素與政治 不平等(political inequality)等四項因素相互交織加入政策制定的運作過程，使政 策制定更顯困惑與混亂(Charles and Edward,1993)。 三、公共政策評估與決策上的困難 公共政策的評估是政策決定前最重要的工作之一，用以審視政策在執行後是 否達到成或在某種程度上完成制定時所預定的目標，然而公共政策的問題非常複 雜，再加上制定者一些主觀因素，使政策的目標常常是難以明確的，原因可能是 多數政策有多重目標，有些目標之間卻存在矛盾。另外，人為介入政策評估也讓 政策的制定結果偏向決策者，而忽略了社會大眾的聲音。傳統推動政策的主要力 量，常被掌握權力的領導者藉由各種不同的來源，直接或間接地以壓力、理念投 射在政策制定過程中，以期政策符合自己所偏好的選項(陳恆鈞等譯，1998)。 謝明（2006）在《公共政策導論》一書提到決策者和執行者在政策活動中擔 任重要角色，但因身處其中，一定會受到各種因素的牽扯，例如：同儕壓力、固 有觀念、部門利益等，而導致政策制定的原意受到干擾，偏離選擇最優的政策方 案，甚至做出浪費政府資源與忽略民眾真實所需的決定。 公共政策的決策一般須要先確定政策的目標與價值，而這樣的目標與價值經 18.
(31) 常會受到資訊、專業及民眾的主觀判斷影響。 上述的方法存在以下幾個缺陷：1、忽略人民的感受，導致政策執行不易或 政策不受到民眾認同(余致力等，2008：56-58；張國慶，1997：212-213)；2、 對於未來趨勢的預測不容易精準(謝明，2006)；3、對於可行性的評估非常困難(謝 明，2006)；4、存在決策者與一般大眾價值的落差(丘昌泰，2004)；5、存在決 策者所需的政策資訊不完整、不均衡、不對稱(王佃利、曹現強，2003，179-182)； 6、對於政策偏好及目標的整合不一致(王佃利、曹現強，2003：73-83)；7、決 策者的智慧與理性有其限度(張國慶，1997)；8、溝通過程中容易受到上級長官 的主導，而無法提出客觀的評估意見(王佃利、曹現強，2003，35-37)。 丘昌泰(2004)特別提出公共政策需要民意的支持，他提出各種民眾參與的型 式，包括：社區組織、利益團體、公聽會、公民諮詢委員會、示威遊行、公民投 票。除了公民投票之外，其他的民眾參與型式都是間接的方式，無法真正反應大 多數的民意；而公民投票卻不是經常舉辦，無法成為民眾直接參與公共政策的重 要型式。余致力(2008)也強調政策必須要以民意為依歸，民眾參與的過程可以增 進公共政策決策的品質，並且提出各種民意表達探索之方法，但他認為政策與民 意之間經常存在不少落差，甚至不符合民意。 造成公共政策評估困難的原因很多，可能是政策上的執行面有問題、評估方 法有缺陷，或參與評估者、其他公共政策相關的人或組織的影響。過去有學者從 各角度提出政策評估的弊端，包括：(1)評估的規則並不支持政策決定；(2)評估 的時間、範圍、準確度不能與使用者一致；(3)評估的結論或發現極少與決策者 溝通；(4)政策評估不能及時提供足量的資訊；(5) 評估的注意力集中在沒有答 案的問題，使得決策結果沒有結論。以上問題顯示公共政策在評估過程中缺少多 方的溝通，使得政策結果沒有效率(張國慶，2002：212)。 根據上述的文獻，良善的公共政策需要有更多元的政策創新來源、更加強資 19.
(32) 訊的反饋，以及讓更多人民或利害相關者能充分參與討論及貢獻相關的資訊。然 而，既有的決策機制似乎無法有效地彙整眾人的智慧及資訊，導致政策缺乏創新 及容易造成政策的盲點。這些問題希望能夠透過本文的政策創新平台(創意市場) 提出可能解決的方法。. 20.
(33) 第三節、 預測市場與創意市場 公共政策要進行評估需要能夠精準地預測未來的趨勢，以及能夠有充分的數 據進行政策可行性的評估。然而，未來的趨勢非常難以準確預測，也沒有充分的 數據進行政策可行性的評估(陳振明，2006)，導致公共政策的評估及成效經常出 現很大的困難，甚至失敗。目前「預測市場」已經成為未來趨勢評估的新方法， 讓參與者買賣「未來事件合約」，參與者依據對價格走勢的判斷及事件發生結果 的預測進行買賣，合約的價格可以做為預測該事件是否發生或如何發生的預測的 參考。 創意(新產品、新服務、新政策)的產生取得不易，評鑑結果也難以進行。傳 統上，產生與評鑑創意的方法有很多方式，包括：腦力激盪、專家座談、徵求建 議、德爾菲方法（Delphi technique）、民意調查等等，然而這些傳統方法在執行 上都存在部分限制與不足。例如，以公司的新產品開發而言，新產品的創新對於 公司的營收與未來發展具有相當重要的地位，但是新產品開發仍然相當困難且昂 貴，失敗率經常超過 50％。因此，在新產品開發過程中些微的改善對企業的獲 利與競爭優勢都會有很大效果(Skiera and Spann 2004; Skiera and Spann 2011)。 根據過去的研究發現，影響創意的品質有三項因素：(1)多元的創意開發者 與大量產品創意 (Garfield et al.2001,Griffiths-Hemans and Grover 2006)；(2) 在競爭與動態環境中的集群體決策而不是個別決策或集中決策 (van Bruggen et al. 2002, Ozer 2005, Jansen et al. 2006)；(3)結合創意開發與評鑑的方法， 包括公開透明的創意競爭過程、合作創意開發與匿名評論以改善新創意 (Nunamaker et al. 1996; Toubia 2006)。而上述傳統方法無法滿足部份或全部 的以上條件，導致創意結果往往無法令人滿意。 在創意開發的過程當中，很多文獻強調大量成員參與的必要性，擴大領域與 多元背景的參與者將提高創意的品質(Nonaka and Takeuchi 1995)。Nunamaker et 21.
(34) al. (1996)的研究說明，使用集體創造力工具的人們可以開發更多與更好的創意。 Hender et al. (2001)認為，集體創造力工具提供以下優勢：（1）進行即時溝通 與避免強勢個人壟斷討論； （2）提供匿名以降低評鑑恐懼； （3）支持集體記憶， 以使參與者可以評估既有的創意及從這些創意再出發。 但是既有的集體創造力工具卻必須要求所有參與者同時參與，使得地理上分 散、時間不同的參與者無法參加。為了改善上述研究方法的限制，「創意預測市 場」（prediction market for creative ideas）或簡稱為「創意市場」（idea markets） 成為產生與評鑑創意的新研究方法，符合上述提升新產品創意品質的三項特質。 Ho and Chen (2007)強調，在開發與評鑑新創意與預測產品需求時，比起 調查或專家的方法，創意市場可以解決下列四項問題： 1、評鑑者預測準確的賞罰制度：參與者預測準確會得到補償； 2、評鑑者之間的相互溝通：交易者在交易過程將彼此學習，透過市場價格 資訊修正自身的預期，進而激盪出更好的預測； 3、透過資訊的累積選出最優質的創意：價格能反映正確資訊更大的比例， 移除重複與附屬的資訊； 4、創意取得的成本降低：創意市場可以很低的邊際成本容納很多參與者， 而且一旦創意市場系統建構後便可以持續使用。 「創意市場」為一套建立在「預測市場」之上，可開發創意及評鑑創意的公 開系統，由「創意徵求者」直接透過此平台向「創意提供者」徵求創意，在創意 透明可互相參考的情況之下，眾人再依據他人之創意，激盪出更多元的想法，使 創意越來越多。「創意提供者」在提供創意的過程中採匿名制度，使創意不會因 為輿論或上級壓力而受到限制，有利於開發更具有多元性、豐富性的創意，並確 保「創意提供者」本身的真實想法。而創意評鑑的「市場參與者」可以是創意徵 求者所決定的特定族群、機構內部成員或者是所有有興趣的社會大眾。 22.
(35) 雖然創意市場是建立在預測市場之上，但兩者之間仍有些差異。預測市場在 交易時間結束後，其事件結果為一個既定事實，例如：球隊是否贏球、菜價是否 飆漲，所以預測市場就是依據事件的結果做清算，計算出每一位交易者的賺賠。 但創意市場的事件結果是： 「創意被創意徵求者採用並且執行之成效」 ，然而創意 何時會被採用，或者執行後之效果如何無法馬上得知，造成事件的結果成為未知 數。因此，「創意市場」可能採取專家(決策者)的評鑑意見或內部交易「價格」 來評鑑創意的優劣。 至今已有不少美國的大企業利用預測市場開發公司員工的集體智慧，至少包 括惠普(HP)、雅虎(Yahoo)、微軟(Microsoft)、英特爾(Intel)、奇異(General Electric)及谷歌(Google)。這些大企業只開放給內部員工進行預測的內部預測市 場，預測標的包括產品研發、銷售預測、財務狀況、行銷策略等公司重要發展指 標。利用這套研究方法最積極的公司是奇異 (LaComb et al., 2007; Spears et al. 2009) 與美國良策(Rite-Solution)資訊科技公司(Lavoie, 2009)、德國西門子公 司(Siemens)(Soukhoroukova et al., 2007)。透過內部創意市場，他們成功地針 對公司的發展方向與新產品構想進行創意開發與評鑑。這幾項實驗都明確的表示， 創意市場非常有效地產生更多創意、更多人員參與、更優質的創意。 說明預測市場的準確性高於其他預測方法的文獻相當豐富，例如： Brüggelambert(2004:742-768)1990 年和 1998 年之間使用預測市場進行德國選舉 事件預測，透過選舉預測市場能夠在沒有民意調查的幫助下，以市場價格得知選 民的偏好；Servan-Schreiber et al.(2004:243-251) 為深入探究真實貨幣 (real-money)與虛擬貨幣(play-money)對預測市場結果影響的精準度，建立兩種 不同類型的線上美式足球賽預測市場相互比較，這兩種類型的市場皆表現顯著預 測的能力，特別的是，虛擬貨幣市場的結果並沒有差於真實貨幣市場，推測其結 果可能反映了兩個對立的力量：真實貨幣市場可以有效地激勵資訊發現，而虛擬 貨幣市場可以產生、集中更多的資訊；Wolfers and Zitzewitz (2004:107-126) 23.
(36) 說明預測市場提供分散、聚集資訊的功能，並認為預測市場除了資訊彙聚的功能 外，還能提供資訊發現（Information Discovery）的動機；預測市場的有效運行 提供了一種可能性，出於這種直覺的觀察，現實的預測市場上的交易者也的確恰 到好處地在公共資訊和私人資訊之間取得平衡（Leigh et al., 2003）。Berg et al. (2008:285-300) 針對美國選舉的預測市場資料進行的分析，發現市場的預測與 最終選舉投票結果相比，有顯著的可信度。 在「創意市場」的實證研究方面，文獻上目前有多項實驗成果。例如：針對 創造利潤、運用尖端科技、在 1-3 年內有成效、有助於公司的成長等目標，LaComb et al. (2007)在美國奇異公司內部進行創意市場實驗。他們發現，「創意市場」 比傳統方法能產生更多創意、更多參與者，而且利用市場評估創意可能比其他方 法要好。同時，這套新方法能提供即時的反饋、提高所有創意能見度、而且是建 構共識的有趣機制。奇異公司已經廣泛運用這項方法到技術與產品創意的開發與 評價，至今至少進行十次創意市場實驗。Spears et al. (2009)發表另外一項實 驗成果。根據他們對市場參與者的調查，創意市場評估創意的效能有好有壞，但 是在提出創意的品質方面皆相當正面。 根據以上等文獻檢閱，預測市場及預測市場表現可做為對未來趨勢判斷的重 要方法，有助於改善決策的品質，從而有效而即時地整合眾人的資訊與智慧，讓 我們更容易預測未來的世界。. 24.
(37) 參、高雄市政府發展政策創新與評鑑計畫之創意市場設計 第一節、創意市場平台開發前置規畫 103 年 2 月 10 日由研究團隊親自拜訪高雄市政府研考會商討活動的籌備事 宜。本次會議由研究團隊向研考會主任委員、組長以及其他相關成員報告計畫的 目的、運作模式、效益，同時舉證過去計畫實施成功的案例提供參考，並進行綜 合討論與提問。在討論過程中，高雄市政府提出幾點顧慮、問題與計畫修正建議 予研究團隊相互研議8： 1.. 以未來事件交易所作為評鑑政策之平台，是否能適當地選出最佳政策？ 未來系統能否配合本案修改程式，使市府同仁較好上手。. 2.. 在計畫執行期間，建議設立窗口提供詢問(協助調閱詳細的市府資訊)。. 3.. 市民的意見眾多且分歧，研考會質疑市民的提案是否過於簡易而不值得 執行，或是太繁複造成不易執行。因此不建議一開始執行計畫就開放市 民參與，若要推動本案，以市政府員工作為優先對象進行試驗。但在市 府的參與率上，擔心不易有全員參與的情況。. 4.. 目前網路上已經有許多高雄市市民討論政策的空間， （例如：ptt 高雄版、 臉書社團等等） ，鄉民的反應也相當熱烈9，甚至隱藏一些很有想法的人 才願意主動提供便民服務，因此有需要再創造一個類似的平台嗎？. 5.. 獎勵的提供內容需要與高雄市政府各部會協調，盡量不以利誘為出發點， 行政獎勵這部分會再與人事處溝通。. 6.. 多數同仁對未來事件交易所的操作及計畫案並未深入了解，未來希望能 以同仁進修上課的方式辦理講座，說明計劃緣由及參與辦法。. 7.. 如何確保計畫執行過程中完全匿名性，這部分的後端執行必須詳細設 計。. 8. 根據 103 年 2 月 10 日研究團隊前往高雄市政府進行第一次籌備會議之紀錄整理。 網路用語，網路上源起於台灣大學 BBS 的批踢踢實業坊（PTT）中「網友」之俗稱，後來此稱 呼亦被網友使用至其他 BBS 及網路論壇中，因取其「愛湊熱鬧」的意味，常被網友用以自嘲。 25 9.
(38) 會議過程中由研究團隊與高雄市政府進行溝通與協調，爭取到高雄市政府的 支持並確立活動之共識及執行方向，然而高雄市政府表示在行政作業上仍需要一 些時間配合，以便訂定政策議題、參與對象、獎勵辦法等等重要項目。因此，經 過半年的內部作業程序，高雄市發展創新政策與評鑑活動自 103 年 10 月 1 日正 式啟動，並請高雄市政府研究發展考核委員會協助市府內部宣傳推廣，以高雄市 政府公務員電子郵件或公文方式發放活動通知。 研究團隊則另行協助設立活動專案網頁、公告活動相關訊息，負責所有網頁 平台後端管理，以及製作活動手冊提供給所有參與者索取。在活動宣傳方面由研 究團隊及高雄市政府共同合作，在高雄市政府舉辦三次計劃訓練課程，向高雄市 政府同仁說明計畫概念、活動流程，現場示範如何於創新政策評鑑市場平台進行 申購與交易。以下將逐一說明計畫籌備內容： 一、確立參與成員 活動執行前，由高雄市政府研考會決定「高雄市發展政策創新與評鑑活動」 為一封閉型的市場，僅限高雄市政府所屬員工參加，包括高雄市愛樂文化藝術基 金會、駁二藝術特區員工亦可參加。高雄市政府各單位員工根據自身所處部門業 務之專業知識與能力，判斷創新政策提案的可行程度或認同程度，透過虛擬貨幣 (智慧幣)參與市場交易。 二、獎勵辦法 為鼓勵更多高雄市政府員工參與創新政策評鑑市場的提案與評選，本活動由高雄 市政府提供多項獎品以及行政獎勵給參與者，獎項與獲獎資格如下： 1.鼓勵創新政策提案獎： (1)通過書審者，行政獎勵嘉獎 1 次。 (2)墾丁夏都住宿券 1 張。（提案號隨機抽出一名）. 26.
(39) 2.最佳創新政策提案獎(合計 20 名)10： (1)促進高雄市觀光發展類 6 名 (2)提升行政效率類 6 名 (3)其他類共 8 名 3.最佳交易績效獎：10 名 (1)第一名：墾丁夏都住宿券 1 張。 (2)第二名：高雄特產水果酒 3 瓶。 (3)第三名：高雄特產水果酒 2 瓶。 (4)第四名～第十名：玉荷苞啤酒禮盒 1 組。 (5)前十名：均加行政獎勵嘉獎 1 次。 4.鼓勵交易獎（參加初、決選交易及完成問卷填寫者）： (1)隨機抽出 100 名，贈送一卡通 1 張(含 100 元儲值點數)。 (2)隨機抽出墾丁夏都住宿券 1 張。 三、架設活動評鑑平台與專案網頁 1.架設創新政策評鑑市場 本次創新政策評鑑市場於未來事件交易所（http://xfuture.org/）設立，名稱 為「高雄市政府發展政策創新市場」，所有評鑑活動的初選、決選皆在此平台進 行，參與者必須先向研究團隊申請註冊，才能順利登入進行創新政策評鑑。（見 圖三-1）. 10. A 類第 1-3 名、B 類第 1-3 名、其他類第 1-4 名得獎者，贈送住宿券(康橋飯店，市價約 3,000 元)；A 類第 4-6 名、B 類第 4-6 名、其他類第 5-8 名得獎者，贈送遊港套票(市價約 2,000 元)等禮 品，並全數頒發獎狀一紙。 27.
(40) 圖三-1. 高雄市政府發展政策創新專案市場頁面. 資料來源：未來事件交易所. 2.製作活動專案網頁 針對「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」，研究團隊設立活動專案網頁11， 網頁上會隨著時程表同步進行活動公告，隨時更新發布最新訊息。另外，本次活 動所有聯絡人資訊、獎勵辦法、活動時程、交易狀況、交易市場快速連結等等資 訊，同樣可以在專案網頁做查詢。通過書面審查之創新政策提案，由研究團隊依 照議題分類上線至專案網頁，員工可自行前往專案網頁觀看提案內容，並在提案 下方留言處發表個人想法進行意見交流。(見圖三-2、圖三-3). 11. 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」活動專案網頁，https://betterkh.wordpress.com/。 28.
(41) 圖三-2. 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」專案網頁畫面. 資料來源：活動專案網頁. 圖三-3. 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」專案網頁討論留言. 資料來源：活動專案網頁 29.
(42) 3.設置臉書粉絲專頁 研究團隊設立臉書社團擴大網路宣傳12，此為一封閉社團，欲加入者須經由 管理員認證，僅允許高雄市政府員工加入，管理員會發布活動訊息於社團塗鴉牆 上，提供參與者討論交流的空間。但此方式成效不彰，僅有 10 人加入社團，沒 有達到預期中的推廣效果，原因為高雄市政府對網路安全進行管制，員工無法使 用公務電腦加入社群網站，且機關管制流量，必須利用下班之後時間才能參與活 動。（見圖三-4）. 圖三-4. 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」臉書社團專頁頁面. 資料來源：活動臉書社團. 4.建立線上提案、帳號密碼申請之網頁 對高雄市政有想法、願意提供創新政策的員工，可前往研究團隊所設立之網 站(http://goo.gl/cFI0lF)進行線上提案。在提案期間，高雄市政府員工 24 小時皆可 以至「高雄市發展政策創新與評鑑活動提案及帳號、密碼申請」頁面線上填寫提 案，提案內容須包含：提案名稱、摘要、詳細內容(執行方式、預期可能成效、 經費來源及財務規劃、可能的風險及限制，300 字至 400 字)，参與人員可提出多 12. 高雄市發展政策創新與評鑑計畫臉書社團，https://www.facebook.com/groups/betterkh/。 30.
(43) 項提案，提案一經提出不得刪改，除須符合提案限制條件外，亦不得違反法律規 範與善良風俗。 活動過程中不提案、僅參與創新政策提案評選的高雄市府同仁，亦由本註冊 網站申請帳號與密碼，輸入個人基本資料確認無誤後，研究團隊將於三日內寄發 一組專屬帳號密碼至申請時所填寫之公務信箱，參與者便可憑此帳號密碼進行 「高雄市發展政策創新與評鑑活動」之初選與決選，此次活動總共發放 964 組帳 號。（見圖三-5）. 圖三-5. 活動線上註冊畫面. 資料來源： 「高雄市發展政策創新與評鑑計畫」google 線上註冊表單. 四、活動宣傳與推廣 1. 高雄市政府內部宣導 高雄市政府研考會統一函發公文予高雄市各機關學校，鼓勵高雄市府員工踴 躍參與。此外，利用高雄市政府電子郵件系統發布本活動相關進度及訊息（一週 31.
(44) 約 2 次），提高同仁關注及參與度。 2. 研究團隊宣導 研究團隊計畫助理彙整員工註冊之公務信箱，於每個重要時程的起始日或結 束日寄發電子郵件提醒參與者，或公告任何注意事項於專案網頁時，也會藉由信 箱通知市府員工，並不定時寄信告知員工目前專案市場提案與交易狀況，激勵員 工踴躍參與。 3. 安排三次課程訓練 創新政策評鑑市場平台的操作流程對於初次使用的參與者而言較陌生，因此 本計畫正式執行前，另外安排三場教育課程訓練，分別於 103 年 6 月 16 日、9 月 25 日及 11 月 21 日辦理，向高雄市政府員工講解舉辦活動的目的、創新政策 評鑑市場的概念、如何參與活動、操作下單進行交易買賣的方法。 第 1 場訓練課程於 103 年 6 月 16 日(一)在高雄市政府公務人力發展中心舉 辦，為讓員工加深計畫流程的操作方式與印象，課程一開始研究團隊發放創新政 策提案表單，讓在場的員工提案(字數約 100 以內)，提案完成後進行投票排序， 簡報完畢後，由研究團隊公布票數最高的創新政策提案，頒發獎勵給得獎者。透 過簡易模擬活動的過程， 增加員工對活動的興趣與認識。 第 2 場教育訓練課程於 103 年 9 月 25 日(四)上午 9:00-11:00 舉辦，地點為鳳 山行政中心一樓多媒體視聽室。本次課程分為兩場次(一場次約 1 小時)，主要目 的為活動正式開始之前，再一次對員工進行活動宣導以及講解創新政策提案的線 上撰寫、遞交方式，或是欲參與的員工，如何線上註冊以獲取參與活動的資格。 第 3 場教育訓練課程於 103 年 11 月 21 日(五)下午 2:00-5:00 舉辦(每場 40 分， 共三場，詳細辦理情形請參考表三-1，地點為鳳山行政中心一樓多媒體視聽室。 因活動進入評鑑階段，部分員工已實際進入創新政策評鑑市場進行創新政策提案 32.
(45) 的交易，本次課程主要目的為大部分的高雄市政府員工對初選、決選階段的操作 比較有疑慮，因此選擇在評選開始之後舉辦第三場講習，讓對活動有問題的員工 可以參加本場次的教學，並與研究團隊進行面對面的諮詢。 表三-1. 第三場教育訓練課程場次安排. 場次 第一場 (14:00-14:40) 第二場 (15:00-15:40) 第三場. 參與對象 一級局處及公所及所屬機關(不含 戶政地政衛生所及學校) 戶政所、地政所、衛生所 各級學校. (16:00-16:40) 4. 活動手冊 研究團隊製作活動手冊於教育訓練課程發放，提供同仁做參考。活動手冊的 內容包括如何進行線上提案、登入專案市場、初選階段與決選階段的評選方法， 同時也附上畫面截圖提供同仁實際操作時進行比對。若無領取活動手冊，亦可由 專案網頁的「活動資料下載」專區自行下載。. 33.
(46) 第二節、創意市場平台開發設計與方法介紹 本研究之創意市場平台的運作流程擬分成四階段：提案階段、書審階段、初 選階段、複選階段。每一階段皆依照規定時程進行，明訂各階段所需準備的工作 事項及活動規則，參與者遵循指示即可完成創新提案的提交、評鑑及後續的評估 問卷。 一、創新政策評鑑市場平台設計 活動初選與決選階段都是在未來事件交易所專案市場進行，每個階段都會由 高雄市政府研考會與研究團隊發放活動通知提醒同仁參與。初選階段為創新政策 提案申購(類似加權投票)，總申購口數達到各議題前 20 名之提案，將進入決選 階段。決選階段為創新政策提案評鑑階段，以價格作為評鑑創新政策優劣之依據， 參與的員工自行運用手上的資金，在創新政策評鑑市場中自行規劃、分配投資創 新政策提案，參與者可藉由創新政策評鑑市場交易後的價格變動情形，得到更多 的資訊，再重新思考與評估優良的創新政策提案。 在初選階段，市場以「申購」方式進行創新政策提案的篩選，類似投資未上 市股票的概念，為一種篩選創新政策的方式，參與者可用十分優惠、便宜的價格， 購買未來後勢看好、大有可為的標的物件。創新政策評鑑市場平台上，參與者可 以點選某一創新政策提案頁面的「申購」按鈕來操作，申購每單位的數量稱為一 口，每口價格固定，參與者可以申購多個不同創新政策提案，並自行決定申購數 量，申購數量越多，則代表對此提案的信心越高。創新政策評鑑市場頁面上會即 時更新申購結果，為避免有心人士特地炒作某幾項提案，研究團隊設定頁面上僅 顯示當日的申購總量，並不會顯示截至目前為止的申購總量，以確保初選的公平 性。 創新政策每口價格設定為 35 元。每位交易者所擁有的初始虛擬貨幣皆為 42 萬，可根據其偏好及預算，自由規劃投資組合，申購多個不同創新政策，並且可 34.
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