第四章 結果與討論
第一節 政策視窗： 1999 年國民教育法修訂第 4 條
壹、 第一階段（1987-1999）：非學校型態實驗教育的拓荒期
思想醞釀對非學校型態實驗教育政策合法化是重要的，從1987 年到 1998 年，
經過解嚴、解除黨禁與報禁後，台灣政治或社會各面向都在發展新的一套政府與 民間的互動關係。當時教育改革也是熱門的議題，社會上萌發一股新的教育理念。
1987 年國家教育權的優勢地位受兩股力量挑戰，其一是台灣經濟迅速自由化，
不可避免的國際化衝擊，各領域對自由化的倡議，當時最重要的議題是亞太營運 中心，與教育相關的議題則是人才的培育；而國家內部的力量是延續在野政治團 體及民間社會與國家的對壘立場，民間教育改革的推動次第展開，挑戰了國家教 育權的正當性，催化教育自由化及民主化腳步。
1993 年 11 月由民進黨立委顏錦福及翁金珠委員首次提案《教育基本法》草 案進入立法院一讀，1994 年 5 月進入委員會。顏錦福倡議教育基本法的三大精 神：教育福利國、教育民主化以及教育社區化，福利國精神是指教育與學習是國 民權利，國家負擔教育事業的責任與義務；民主化精神是將教育決策權的開放與
51
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
6月
52 學法修正、1994 年師資培育法修正、1995 年教師訂定（周祝瑛，2003），都貫徹 權力鬆綁的核心價值；第二股力量1994 年在郭為藩任教育部部長時第 7 次教育 會議決議從而在官方之外設立教改會，結合民間力量，是教育史上的創舉，居間
53
擔負官方與民間社會的改革共識，研議教育改革方向，行政院長連戰邀請李遠哲 擔任任務性組織教育改革審議委員會召集人，期望借助李遠哲聲望凝聚各界對教 育改革的共識，教改會於1997 年提出教改總諮議報告書讓行政院參考後自動解 散；最後一種是體制外的教育實驗與嘗試，如另類學校的成立，分頭進行教育現 代化改革。早在1984 年宜蘭興辦假日森林小學就有具體行動，受當時熱門的《夏 山學校》理念影響，陳清枝先生以特殊的教育理念興學，反對當時教育的不合理，
爾後人本教育基金會創辦的森林小學、李雅卿女士創辦的種籽學苑也都嘗試了國 家教育之外的另一種可能。
貳、 問題流
在國家義務教育未硬性規定的學前教育階段，反而提供了較多教育選擇的空 間。1976 年張純淑女士師專畢業後，在執教過程中反思教師與教育的價值，並心 疼當時教育體制對學生的壓迫，決心找一條不同的路，在宜蘭創辦慈心托兒所，
在不斷嘗試的過程中也將教育視為社會改造運動的一步，參與1988 年 410 教改
「幼兒教育白皮書」的制訂（張益勤、陳雅慧，2015），因緣際會下他在德國認 識了華德福教育深受感動，1995 年在台灣協辦「世界幼教趨勢與台灣本土經驗」
研討會，1996 年便將慈心托兒所轉型華德福幼兒園；同年林玉珠女士也選擇在 台中設立娃德福幼兒園，在台中實踐華德福教育理念。
華德福教育擁有一套自己的教育哲學與教學方法，若要貫徹華德福教育理念，
整個教學內容設計至少會到高中階段（范熾文，2004），慈心華德幼兒園1999 年 教師團隊與家長研議延伸至小學（宜蘭縣立慈心華德福教育實驗高級中等學校，
2017），必然挑戰台灣當時義務教育的框架，當時雖已經開始進行教育改革，教 育選擇權的思想逐漸擴散，但另類學校或理念學校在台灣仍於法不合，森林小學 甚至面臨訴訟（史英，2015），讓另類教育興學者正視政策合法化的重要性。
另一方面，個人「自學」的概念已存在，1944 年訂定的《強迫入學條例》就
54
有規定學齡兒童因疾病、肢體殘廢經醫生證明不堪入學，方得准其緩學或免學；
另一種可以選擇瀟灑跳脫這個制度控制的，他們或擁有外國國籍或某專業領域或 企業接班人。而排除此這些例外仍有學生無法滿足於當時的教育制度，選擇改變 現況，便利用「自學」這個已存在的概念，挑戰國家教育權。
1997 年台北市幾位家長向當時台北市民進黨籍市長陳水扁以及教育局長郭 生玉提出陳情，陳情書指出對當前教育制度的不信任，希望能執行家長親權，將 教育選擇權歸還給國民。在法律不完備下，北市率先依據 1997 年「教育改革總 諮議報告書」精神，並依當時《直轄市自治法》第 11 條以行政職權開放在家教 育，訂定《台北市國民小學學童申請在家自學教育試辦要點》，將在家教育的範 圍從以往免除義務教育之身心障礙學童放寬到有需求的學生及家長都可以提出 申請。
參、 政策流
當時規範國民教育階段的主要法律為國民教育法，1979 年立法時第 4 條「國 民教育，以由政府辦理為原則。」是國家教育權的展現，與前述的教育改革趨勢 衝突，但針對體制外學校的相關法條在立法院多次協商未果，直到1998 年 10 月 才終於決議建請行政院研處體制外學校之立法與制度設計，保障學生受教權益。
該年立法院教育委員會由台中縣民進黨廖永來立委聯署20 位立委針對第 4 條提 出修正，指出國民教育法由政府辦理為原則，明顯限制私人興學自由，與憲法第 11 條保障私人興學自由精神相悖，國民教育之權限屬地方政府權限非地方政府 內部一個教育局，要求權力鬆綁教育民主化，教育應配合社區與文化環境發展，
而非以行政區域規範。教育部經討論後改為「國民教育，以由政府辦理為原則，
並勵私人興辦」，並提出地方政府得以「公辦民營」之方式協助私人興學（立法 院，1998）。
教育部提出公辦民營的想法也不是突然蹦出的點子，如前所提及體制內的教
55
育改革分頭進行，1996 年教育部國民教育司便委託受訪者 S 教授以法律的觀點 研究國民教育公辦民營的可行性，受訪者S 學者以憲法、行政法以及教育法專長 著名，公辦民營本就是教育部正在醞釀的想法，邀請學者進行相關研究，國民教 育法修正正是提出這想法的好時機。
而與實驗教育最相關的第4 條第 4 項「為保障學生學習權，國民教育階段得 辦理非學校型態之實驗教育，其辦法，由直轄市或縣（市）政府定之。」使非學 校型態實驗教育成為法律專有名詞，可追溯到最初1998 年 1 月，由曾擔任新竹 縣議員的國民黨籍立委林政則，依據新竹縣雅歌實驗學校理事長孫德珍及黃仁封 總幹事的建議，所提出的國民教育法第4 條修正條文加列：
保障學生學習權之原則下，允許非學校型態之私教育型式（含在家 教育、私塾、講堂、實驗計畫）存在，其辦法由直轄市或縣（市）政府 定之。私教育受教育者請求國家適時鑑定後認可其學力，其辦法由教育 部定之。（立法院公報第87 卷 29 期院會議錄，頁 443）
在付委審查時並無此條文，待立法院二讀法逐條審查，當時教育委員會召委 陳永興對此次國民教育法修法精神說明時才提出：「在保障學生學習權的原則下，
也允許部分學校型態：如在家教育、講堂、實驗計畫、私塾等教育形式存在。當 然其前提是必須請求國家進行學歷的鑑定，再由教育部訂定相關辦法。」，最後 經過政黨協商過程具體化成為法條。
不論是「公辦民營」或「非學校型態實驗教育」成為法律專有名詞都符合 Kingdon 認為政策是持續性的，政策原湯中漂浮的思想，唯有符合某種價值或標 準，才會被採納使用。天下無新鮮事，但何時會成為具體化政策需要時機，因國 民教育法當時修正以鼓勵私人興學要求權力下放為主要精神，使原本公辦民營和 非學校型態的概念有機會成為政策。
肆、 政治流
此階段政治力最明顯之處在於原本在委員會審議時並無第4 項，是後來政黨
56
協商才加入的，當時協商是立法院的黑盒子，不會有任何畫面或會議記錄，以文 獻查詢僅得知協商主持人為民進黨籍立委范巽綠立委，最後的決議放入第4 項。
胡文棟（2006）指出當時委員如果對法案有意見，只要「認養」該法案，擔任黨 團協商代表，便容易操作該法案。從立法院議會紀錄以及審查紀錄，針對「非學 校型態實驗教育」入法是由林政則委員接受新竹縣選民雅歌實驗學校孫德珍的請 託，要求保留院會審查時的發言權，影響之後教育委員會總召陳永興在說明修法 意旨時要求納入非學校型態實驗教育的保障，在政黨協商時由范巽綠立委成功協 商將非學校型態實驗教育立法，這三位關鍵性的委員皆為民進黨籍。
教育政策合法化最主要的戰場立法院，從立法院文獻對照歷屆立委席次可發 現1989 年以前中國國民黨在立法院占絕對多數，當時最大在野黨席次不超過 25 席，但1992 年開始最大在野黨民黨席次翻倍至 51 席次，雖然國民黨仍占多數，
但可推測出，國民黨統治已逐步鬆動，而民進黨吸納更多支持，到第 4 屆 1998 年立法院員額數調整至225 席，國民黨在人數上仍是多數，但立院的組成已悄悄 改變，泛藍陣營的分裂與新興小黨出現，立法院內民進黨的立法能量相較以往提 高。
1994 年陳水扁贏得台北市長選舉後，民進黨勢力取得優勢位置，以反國民 黨權威統治為思維架構多面向的改革，是當時許多社會運動共同的特徵（魏玓，
2009），在環保、農民及勞工都有大小不斷的社團運動，教育方面也不例外，1990 年野百合學運民間知識分子影響力大增除了「澄社」、「台灣教授協會」等知識分
2009），在環保、農民及勞工都有大小不斷的社團運動，教育方面也不例外，1990 年野百合學運民間知識分子影響力大增除了「澄社」、「台灣教授協會」等知識分