非學校型態實驗教育政策合法化歷程之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：陳佩英博士. 非學校型態實驗教育政策合法化歷程之研究 The study of the policy legitimation of Non-schoolBased Experimental Education in Taiwan.. 研究生：楊皓如撰. 中華民國一○六年八月 i.

(2) 摘要本研究藉由非學校型態實驗教育政策合法化過程的重新描述，理解該政策的背景脈絡，分析政策參與者的行為與影響力，細究議題問題的形成、政策草擬以至於議程設定等過程，詮釋決策環境與各因素互動關係，作為未來教育政策推動立法的參考。就所蒐集非學校型態實驗教育政策合法化過程有關文獻加以分析，並選擇具代表性政策參與者進行半結構性訪談。經綜合討論及分析結果獲致以下結論：非學校型態實驗教育政策和法化歷程歷經三個政策視窗開啟：1999 年與 2010 年《國民教育法》第 4 條修正以及 2014 年《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》，利用多元途徑理論架構分析各階段問題流、政策流及政治流發現在非三條流域很難完全獨立是彼此互相交融影響的，而每一個政策視窗的開啟都成為下一個階段的政策環境。問題未必需「社會大眾」矚目，「關鍵人物」對問題的識別更有意義及影響性。進入立法院的政策版本差異性不大與非學校型態實驗教育政策的特質有關，由於影響的政策標的人口小，且利益分配不明顯，政策的爭議與衝突相對降低，以教育專業進行溝通說服。而各階段政治流的情形則與台灣代議制度發展有關，隨民主化程度越來越高，在進入立法院之前的共識凝聚更為重要。政策倡議者的行動受時代氛圍與制度環境的影響，倡議者基於某種需求和信念行動；倡議者具備專業能力、積極的態度並在同領域持續耕耘有助於擴大影響力；政策倡議者之間的關係時而合作時而分離；每個階段有類似的政策倡議方式，例如：事前擬定政策草案、結合議題及使用媒體。政策背後意識形態的轉變是從國家教育權到國民教育權，而政策目的與價值則從國家人才培育到更重視發展個人自主學習。. 關鍵字：政策合法化、非學校型態實驗教育、實驗教育、多元途徑理論 ii.

(3) Abstract This research is to discuss the legitimation background， the legislative process and participants （advocate）of Non-School-Based Experimental Education in Taiwan ， explore factors that influence of the legitimation process, and to offer some suggestions for educational policy makers and advocates of education Act. Related literature is collected and analyzed and the author also interviews policy participants who attended the legislation of Non-School-Based Experimental Education. The results are concluded as follows： There are three policy windows between 1987-2014： 1999 and 2010 amendment of Primary and Junior High School Act, and 2014 Enforcement Act for Non-schoolBased Experimental Education across Education Levels below Senior High School. In the problem stream, the critical people's awareness to the concerned issues is more important than that of the public. The development of political stream is related to system of representation in Taiwan. In the political stream, because the number of the people involved decreases and the difference of the benefit distribution is not significant, there are less arguments about educational policies, and most of the problems can be solved with educational profession. The legalization models of various stages are different, but the policy participants have a similar advocating strategy: drafting act, convening people, looking for resources and acting with the trend at the time.. keywords：policy legitimation，policy-making，educational policy，Multiple Streams Frameworks. iii.

(4) 目次第一章. 緒論 ...................................................................................................... 8. 第一節問題意識研究動機 ...................................................................................... 8 第二節研究目的與待答問題 ................................................................................ 10 第三節名詞解釋 .................................................................................................... 10 第二章. 文獻探討 ..............................................................................................13. 第一節非學校型態實驗教育 ................................................................................ 13 第二節教育政策合法化 ........................................................................................ 29 第三章. 研究設計與方法 ...................................................................................43. 第一節研究方法 .................................................................................................... 43 第二節研究資料與受訪者 .................................................................................... 45 第三節研究倫理 .................................................................................................... 48 第四章. 結果與討論 ..........................................................................................50. 第一節政策視窗：1999 年國民教育法修訂第 4 條 ........................................... 50 第二節政策視窗：2010 年修訂國民教育法第 4 條 ........................................... 58 第三節政策視窗：高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例 .... 75 第四節政策倡議者、政策推介行動與影響力 .................................................... 89 第五節問題識別與價值轉變 ................................................................................ 96 第五章. 結論與建議 ........................................................................................ 100. 參考文獻 ........................................................................................................... 103 附錄一：研究資料保密切結書.......................................................................... 108 附錄二：受訪同意書 ........................................................................................ 109 iv.

(5) 附錄三：訪談大綱 ............................................................................................ 110. v.

(6) 圖次圖 1 92-104 學年度參與非學校型態實驗教育人次統計圖 .................................... 8 圖 2 KINGDON 多元途徑模式示意圖 ......................................................................... 34 圖 3 KINGDON 多元途徑模式之政策流示意圖 ......................................................... 36 圖 4 非學校型態實驗教育政策發展圖 ................................................................... 51 圖 5 非學校型態實驗教育萌芽期（1987-1999）示意圖 ..................................... 59 圖 6 非學校型態實驗教育類型演變圖 ................................................................... 61 圖 7 非學校型態實驗教育萌芽期（2000-2010）示意圖 ..................................... 73 圖 8 非學校型態實驗教育發展期（2011-2014）示意圖 ..................................... 88 圖 9 非學型態政策倡議者關聯圖 ........................................................................... 90. vi.

(7) 表次表 1 非學校型態實驗教育相關法規 ....................................................................... 25 表 2 104 學年度第 1 學期非學校型態實驗教育人數 ............................................ 27 表 3 相關立法院關係文書列表 ............................................................................... 45 表 4 相關立法院公報列表 ....................................................................................... 46 表 5 受訪者編碼表 ................................................................................................... 46 表 6 主題編碼表 ....................................................................................................... 47 表 7 不同階段問題識別與論述 ............................................................................... 97. vii.

(8) 第一章. 緒論. 第一節問題意識研究動機 Illich（1971）認為教育是讓所有想學習的人在任何時間都可以找到教育資源；讓所有有能力的人，都可以傳授他們的知識給那些想學的人；鼓勵所有想對社會大眾提出問題的人都有機會表現他們的意見。學校未必真的能發生學習，而學習也不見得只能在學校進行（黃武雄，2013）。教育部（2016）統計高中以下非學校型態實驗教育（包括個人、團體、機構）學生人數：104 學年度，國小有 2，408 人，較 100 學年 937 人，成長 1.6 倍，國中從 636 人增至 857 人，高級中等學校申請核准由 78 人次增至 195 人次，雖占總學生人數不多，但增速快，與教育部 92 學年度統計國中小僅 392 人，十年間快速成長為 10 倍（圖 1）。 4000 3500 3000. 994. 2500 人 2000 次 1500 1000 500 0. 圖 1. 567. 817. 機構 956. 545 524 681 457 328 359 496 499 352 359 122 30 154 394 16 59 1309 1262 1510 8 18 1074 940 7 38 654 735 749 784 868 385 403 596. 團體個人. 92-104 學年度參與非學校型態實驗教育人次統計圖. 資料來源：教育部（2016）105 年教育統計；立法院（2014），立法院公報，103（69），117 頁，研究者作者繪製。. 8.

(9) 觀察非學校型態實驗教育政策變革過程，藉由不斷提高法定位階，賦予明確法源依據，從地方職權命令、中央行政命令，直至 103 年通過實驗教育三法，將實驗教育提升至國會保留位階。政策形成與立法回應社會與國情對教育的需求改變，實驗教育發展隨著社會變遷日趨蓬勃，立法亦趨完善。非學校型態實驗實驗教育政策合法化過程從下而上，從地方到全國，從零星的個案到普遍性法制化，成功推動的過程引起研究者深究動機。回顧非學校型態實驗教育相關文獻，大部分是以實驗教育個案研究教育理念、課程、教學和教師專業自主，或討論家長選擇權和創新經營。在政策合法化與立法文獻可分借鏡國外經驗以及檢討台灣法制現況兩類，就法案內容、立法精神評析，但對如何推行實驗教育政策合法化過程，尤其如何在爭取實驗教育三法結構合法化中保障教育自主性研究闕如，引發我想以實驗教育三法的政策合法化過程作為研究方向。合法化過程反映政府透過實驗教育相關立法提供指導性與宣示性的政策執行方向，驅使其精神落實實務面，但教育權從國家控制轉移至開放民間參與的兩難，以致合法化過程中轉型的必然產生壓力，從 1999 年台北市試辦至完成《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》間隔近 15 年，漫長的政策合法化歷程，是逐漸鬆動軟化立法環境，一步一步地提高法律位階。其中政策合法化歷程中的阻力與推力為何？社會對體制外教育的認知與價值判斷的轉變為何？各方利益團體著眼的角度不同，只見樹不見林？在實驗教育法立法過程中各個政策參與者角色的認知、態度和參與時如何影響政策產出？有哪些行為？而在其中的衝突與共識又是如何克服與形成？希望對此過程重新描述與探究，了解該項政策合法化歷程的背景脈絡，以及參與者的行為與影響力使實驗教育政策正式議程的各種阻力、助力與關鍵點，分析法案建置歷程模式，作為未來教育政策推動立法的參考。. 9.

(10) 第二節研究目的與待答問題壹、非學校型態實驗教育政策合法化過程中，政策參與者的作為與影響力。貳、爬梳非學校型態實驗教育政策合法化過程中，議程設定的時間與決策環境互動之間的複雜性。參、探討非學校型態實驗教育政策合法化過程，隨時間遞移與政策環境變遷，從而引起政策問題的論述與價值的轉變。. 第三節名詞解釋. 壹、非學校型態實驗教育指學校教育以外，非以營利為目的，採用實驗課程，以培養德、智、體、群、美五育均衡發展之健全國民為目的所辦理之教育。依據 2014 年 11 月 19 日公布《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》第 3 條及第 4 條規定：一、個人實驗教育：指為國民教育適齡學生個人，在家庭或其他場所實施之實驗教育。二、團體實驗教育：指為 3 人以上至多 30 人之國民教育適齡學生，於共同時間及場所實施之實驗教育。三、機構實驗教育：指由非營利法人設立，以實驗課程為主要目的，在學校以外固定場所實施之實驗教育。每班學生人數不得超過 25 人，國民教育階段學生總人數不得超過 250 人，高級中等教育階段學生總人數不得超過 125 人，且生師比不得高於十比一。貳、政策合法化（Policy Legitimation）教育政策完成規劃後需經合法化階段取得政策執行之基礎，方案經有權核准 10.

(11) 的機關、團體及個人審議核准，完成法定程序的過程即教育政策合法化。為求教育政策能順利合法化，除方案可行性，並應理解教育政策參與者的意向，鬆動合法化過程中的阻力，取得立法環境優勢，把握適當時機。. 11.

(12)

(13) 第二章. 文獻探討. 第一節非學校型態實驗教育. 壹、非學校型態實驗教育之意涵. 一、教育實驗與實驗教育科學上為了要闡明某種現象或驗證某種假設而進行的人為操作，藉由反覆試驗，觀察其變化，稱為「實驗」（實驗，2017）。而教育廣義是指泛指一切傳遞人類文明成果的社會實踐活動，促使個體社會化和社會個性化；而狹義的教育則指制度化教育，通常在特定地點由教師對學生進行有目的的教學，傳授一系列事先規劃的課程。教育實驗試圖闡明某種教育現象或檢證某種教育假設進行的人為操作，雖研究對象是個殊性高且自主性高的人，且實驗情境無法精密控制，結論也不一定能反覆驗證或推論，但教育的嘗試與調整是必要的，因不同世代人類文明的重點不同，針對社會、環境以及人類需求調整教學目的、方式與內容，提高教育品質，增加選擇教育方式與內容的機會，進一步保障學生學習權益。相對於大規模主流的政府主導之體制教育可稱為「非傳統教育（ nontraditional education）」、「體制外的教育」、「開放教育」、「另類教育」（alternative education）或「教育的另一種選擇」。在大英百科全書（Britannica）中定義為有別於常規學校（conventional schools）提供的學習方式，重點在於教學方法、課程及活動設計皆有別於傳統標準化而提供替代選項（alternative），不但在學校硬體結構、時間安排與教學模式上提供不同選擇另闢蹊徑，承認學生的個人學習風格及與生俱來的創造力，與標準化學校互補，也與主流教育形成良性競爭的對照 13.

(14) 組。教育有核心精神但沒有特定的教法適合所有人，不僅在主流體制教育內需不斷反思將實驗精神融入，在主流之外的實驗教育往往是更徹底、更寬廣、更多元的實驗有重要的存在價值因為「教育實驗」是進步的必要條件（馮朝霖，2001）。實驗帶有理念假設轉化為實踐驗證的特性，符合 Dewey 認為「教育是哲學的實驗室，而哲學是教育的一般性理論」，實驗學校與任何一個實驗室相同，目的在於展示、測驗、檢證和批判各種理論與陳述，並提升對教育事實與特殊原理的發現和掌握。 1997 年「未來學校」國際研討會中，與會學者專家不約而同提出教育翻轉的概念，由學生主導學習的觀點。雖將體制外學校稱為「另類教育」，然在理念上另類教育反而是真實實踐當代教育哲學。薛雅慈（2011）指出另類教育反而較體制教育更能實踐進步主義、人本主義、建構主義甚至批判教育學的教育精神。另類教育將學生從隱而不顯的規訓中解放，提供更自由的學習機會；藉由真實學習理解世界，而非以套裝課程、進度及教科書限縮知識的可能性。因此另類還能稱為另類嗎？以另類教育指稱體制外學校容易掉入主流/另類、異/同以及主流/小眾的傳統二元對立邏輯，便侷限了教育的可能，也與 21 世紀世界「多元、創新」等核心價值悖離（馮朝霖，2007）。黃武雄（2013）認為學校是協助學生學到「與世界真正的連結」，必須做到「打開經驗世界，發展抽象能力」並在教學中「留白」，讓學生彈性建構，因此具有這種功能的學習系統，無論是學校或非學校都是好的教育系統。實驗教育與教育實驗在法規上的區別實益，全國法規資料庫紀載最早關於「教育實驗」的法規命令是民國 39 年發布之《教育部指定中等學校及小學進行教育實驗辦法》，其立法目的係為改進中等學校及小學各項設施，提高教育效率指定公私立中等學校及小學進行教育實驗，以教育主管機關主導教育實驗，包括：指定辦理、核定計畫、輔導、評鑑及經費補助，中間經兩次修法至民國 92 年廢 14.

(15) 止。另一個以「教育實驗」為名之法規是民國 93 年根據《職業學校法》與《高級中學法》訂定之《高級中等學校教育實驗辦法》，但目前次三法皆廢除，已無使用「教育實驗」為名稱的法規。但實驗教育在法規內容使用普遍，現行法規中與教育實驗相關的最上位法規是民國 88 年訂定之《教育基本法》，其中第 13 條規定：「政府及民間得視需要進行教育實驗，並應加強教育研究及評鑑工作，以提昇教育品質，促進教育發展。」此條文提供政府及民間進行各類型教育實驗的依據，教育實驗室提高教育品質的手段與途徑，且開放由民間進行教育實驗。「教育實驗」的概念相對抽象，泛指各類型教育實驗包括特殊教育理念非學校型態實驗教育及學校型態實驗教育、實驗學校、學校辦理部分實驗教育、個別事項的實驗教育（周志宏、陳佩英、薛曉華，2000），而「實驗教育」概念相對精確，更適合特定教育實驗的指稱，如《非學校型態機構實驗教育評鑑辦法》、《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》、《高級中等學校辦理實驗教育辦法》、《教育部指定國立學校辦理學校型態實驗教育辦法》等。二、非學校型態實驗教育之意涵而本研究的研究主題「非學校型態實驗教育」首見於 1999 年修正《國民教育法》第 4 條第 4 項：「為保障學生學期權，國民教育階段得辦理非學校型態之實驗教育，其辦法由直轄市或縣（市）政府定之。」《國民教育法施行細則》進一步界定非學校型態實驗教育係指學校教育之外，以實驗課程為主要目的，不在固定校區或其他地方所實施之教育。黃崇銘（2012）指出非學校型態實驗教育之立法文字為朝野協商之結論，立法文件未能了解其立法理由或特定意義。回溯至 1997 年林政則委員等 18 人提的《國民教育法》修正案中增訂第 4 條，允許非學校型態之私教育型式（包含在家教育、私塾、講堂、實驗計畫）存在，是引用「新竹縣概念中心實驗計畫促進會」 15.

(16) 孫德珍理事長陳情內容，期待藉由允許國民教育階段之實驗學校及非學校型態之私教育型式落實教改總諮議報告書承諾民間興學與辦學權力鬆綁。故非學校型態實驗教育的概念出現在法律文字之前，包括有別於學校型態，基於不同教育哲學與理念、課程、教學方式、人數與規模所辦理不同之不同的教育型式。 2014 年通過《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》規範，提高法位階至國會保留。明示立法目的為落實教育基本法第 8 條第 3 項及第 13 條規定，為保障學生學習權及家長教育選擇權，提供學校型態以外之其他教育方式及內容。保障具有國民小學、國民中學或高級中等學校入學資格者，得依本條例規定參與實驗教育，且不受強迫入學條例之規範。第 4 條依辦理方式又可分為「個人」、30 人以下的「團體實驗教育」及由非營利法人辦理國民教育階段學生人數不超過 250 人或高級中等教育接但學生不超過 125 人的「機構實驗教育」三種類型。除對人數及場地有所規範，在教材、課程、教學、評量及教師標準等面向亦積極保障參與非學校型態實驗教育學生受教品質，更針對自學生同等學力建立與審議評鑑提供法源。貳、非學校型態實驗教育哲學及國外經驗. 一、非學校型態實驗教育哲學與思潮相較於目前的教育制度，非學校型態等不同的實驗教育反而更能表現體現理想的教育樣貌（薛雅慈，2011），以下簡述非學校型態實驗教育相關的哲學與思想（伍振鷟主編，2008；譚光鼎、王麗雲，2006；黃乃熒，2007）：（一）自然主義盧梭是自然主義主要倡議者，強調人皆生而有善之本質，是自由、具同情心及憐憫心的，而學習是本能，教育應順乎自然，使人成為自然人，因為自然創造者皆善，雖然每個人生理不平等，但文明更會加重不平等，且使這樣的不 16.

(17) 平等合法化，因此消極教育排斥過早提供知識，以兒童為本位之哥白尼式革命，打破機構教育僵化形式，「天性、自然及事物」是教育的三位教師，學童從生活試誤中學習，保持其天然本性。（二）人本主義戰後對人性的反省與追求，強調人的重要性與價值，且對當時主智教育的反動，心理學第三勢力「人本主義心理學」（Humanistic Psychology）逐漸醞釀而成，以馬斯洛（Maslow）及羅杰斯（Roger）等人為代表，主張教育應依照學生需求，發展個人潛能與本質，達成自我實現之目標，課程以學生為中心，教師給與無條件的積極關注。（三）存在主義對工業革命後人「異化」、「物化」的反思以及對二戰後理性的反抗，存在主義各學者發展的背景不同，內容分歧，缺乏系統，但同樣表現了人的孤立與疏離，對人類被動被「拋擲」於世界的反動，以「主體選擇」來表現自我存在，填充自我本質，存在是一個反拋擲的過程。存在主義有正負面的延伸，若積極看待，人是獨一無二的存在，在有限的生命中自我選擇表現存在價值，尊崇人性、自由意志及直覺。而追求知識，並非要解釋世界，是追求自我存在的意義。（四）建構主義建構主義可分為個人建構和社會建構兩種，相同處在於個體主動、主觀地建構；並與脈絡相依，與環境相互作用；有發展階段性。以 Piaget 為主的個人建構論，以基模、同化及調適等概念細致的描述的兒童認知發展及主動建構知識的歷程，藉由不同的刺激和反應的聯結，架構出個體認知系統。而 Vygotsky 的社會認知發展論，則進一步強調教師、有能力同儕及社會與個體互動是建構知識的必要條件。教育意義表現在自願出席、個別化學習及真實的學習。（五）進步主義（progressivism）反省當時歐洲主智教育，嚴格且死板的教學，承續自然主義對人性自然的 17.

(18) 尊重，並深受現代科學，尤其生物科學和達爾文進化論（Doctrin of Evolution）影響，強調「改變」和「適應」，對教育提出折衷立論，認為教育非盧梭式的「任其生長」也非主智主義的「揠苗助長」，生長本身即教育目的，追求的是「個體經驗持續重組連續改變的歷程」，知識是變動的，基於學生生活經驗與社會互動發展而成。人與社會互動亦是進步主義所關注的，「民主教育理論」反思當時經濟起飛，工業化快速發展，政治及社會追求民主，教育亦應以民主為核心，培養能直接進入社會的健全公民，是故，生活及教育，學校及社會，學生要從做中學習。是 20 世紀美國主流教育哲學思想之一，提出完整的立論和著作，對世界諸多國家的教育產生重大的影響。（六）批判教育學 Illich（1971）根據提出「去學校化」（De-schooling）主張，個人依賴制度定義自我，但追求的是不切實際的文憑非能力。參與強迫課程的學校教育對學習並沒有多大幫助，義務教育是壓迫的學習環境，無法符合個人獨立、創造與自發的本性。教育應提供學習個體足夠的資源，支持其隨時隨地有機會學習；讓分享知識的人找到對應想學習的人；而提供爭議性議題的人都能給予公開辯論與表達意見的機會。（七）後結構主義後結構主義以「延異」（deferance）指符號產生不同意義的無限擴張，描述時間空間轉變所形成不同詮釋的情形。後結構主義鬆動、崩解主流與另類二元對立之結構，把「去異求同」的潛在邏輯論述解構，重新理解「差異性」。差異可作為「實踐公平」的起點，但這樣的差異只是邁向一致化的過程；差異也應該是個體經探索、變化而生成的特質，差異形成生命存有之姿態，是生命力的展現（黃乃熒、鄭金興，2005）。後結構主義中差異邏輯的實踐，可克服另類教育自我窄化與邊陲化的危機，擁抱差異、肯定差異並創造差異距離，另 18.

(19) 類教育則能積極自我定位，擺脫被動地存在。上述哲學思想為基礎可勾勒出非學校型態實驗教育的信仰輪廓，教育以學生為主，尊重學生的主體性，學習發生的地方即學校，無論是學生、教師、家長、社區甚至是社會都可以是利害關係人，每個學習的參與者經由互動創造並建構生長成滿足需求的教育（王炎川，2008；林淑芬，2008；吳清山，2003；馮朝霖， 2001）。二、非學校型態實驗教育的特色可歸納為：（一）多元彈性，反對權威學習空間及組織結構都更有彈性，反對既定的權威，而重視互動中的影響力。學校組織關係是開放性參與的結構（open-participatory structure），自學模式甚至打破傳統學校組成，個人、社區或團體，利用可及資源發展成適合的模式。師生關係倫理相較於學校降低了教師權威形象，與學生建立對話溝通關係（Dialogical-communicative relationship），課程內容、教學方法甚至評量方式都讓學習者參與討論，學習時間不以鐘聲分割，而是依照學習需求安排。（二）專業自主與學習自主因對學習的定義是建構的、是實用的、是個性化的，基於主動建構性取向（Active-constructive orientation）的學習理論，另類教育的特色是尊重學習主體（Respect for the person），馮朝霖（2007）指出教育是以學習者為中心（Learnercentered）行程教育主體洞識，學生負起更多教育的責任與權利。另一方面，為提供學生自主學習環境，教師相對受到無形的理念約束己身行為（劉若凡， 2013），教師專業自主表現在以建構鷹架、設計問題情境給予無條件積極關注和支持，協助學生學習。最後，在學校營運上亦相對於傳統學校在人事與經費較為自主。. 19.

(20) 三、國外非學校型態實驗教育發展經驗黃崇銘（2012）比較台灣與其他 6 國自由學校及自學者與義務教育之關係，其中美國、英國、法國是被義務教育所承認的，日本、德國及韓國則未被承認。以下介紹美國以及日本，選擇此二國介紹是因為美國實驗教育開放較久相對盛行的國家；日本的規範與台灣類似，承認設籍於正規學校的自學生，且提供「畢業程度認定測驗」作為升學標準：（一）美國盧冠錚（2015）認為美國自學教育可追溯至殖民時期為清教徒子女設計的宗教學習，獨立建國後為因應大量移民潮及外來文化建立公立學校，清教徒擔心不同宗教與種族影響其既有勢力，希望透過系統性公立學校建立相同信念。依美國憲法修正第 10 條，教育事務歸屬各州權限，1852 年美國北部麻薩諸塞州（Massachusetts）制定美國第一個強迫入學法案。南北戰爭後清教徒喪失對於公立學校教育之主導權，人民對學校教育的接受度日漸提高，學校教育取得教育主流後與自學人數互為消長。美國在家自學法制化過程經歷五個階段，第一階段從 1960 開始學者對學校教育提出批判與質疑為「爭論期」；隨著實際參與自學者增加，國家及家長兩方教育權爭訟案件增加，挑戰強迫入學法案，教育機關必須回應的壓力也提高，此時期為「對立期」；第三階段「合作期」1980 年法院開始轉向肯定父母教育權，教育行政機關選擇與家長合作不僅省下訴訟費用，藉由合作過程確保學生受教權；第四階段「結合期」隨參與者增加，互相連結成組織與團體，也透過網際網路、刊物或訴訟案件曝光讓大眾越來越理解自學，並能影響政策發展及促成法律案件勝訴；最後一階段是「區別期」是成員逐漸在教育哲學、群體差異中自我區隔分類（吳璧如，1998；楊巧玲，2000）。目前美國各州皆以不同法制賦予自學者合法地位，但對於規範過於寬鬆者，如紐澤西州規定給予 20.

(21) 6 歲至 16 歲自學孩童「等同於公立學校所提供之其他教育」（equivalent instruction elsewhere than at school），但並未進一步規定等同標準等（盧冠錚， 2015）。（二）日本日本民間於 1990 年興起一陣另類學校風潮，是因當時學生基於心理、情緒、身體或社會因素所造成的「不登校」（truancy）也就是拒學問題嚴重，王美玲（2014）整理日本文部科學省資料，指出日本全國中小學生不登校比率在 2001 年甚至高達達百分之三十。2015 年日本文部科學省統計不上學的小. 學與初中生共有約 12.6 萬人。主因多出於教師管教不當、校園暴力與霸凌，雖日本政府規劃學校外設置指導教室作為因應對策，但家長更相信民間自由結社成團體提倡新的教育理念。因此文部省明文規定體制外教育為臨時性的教育「民間設施」，規範其經營準則，並認同學生在民間出、缺勤紀錄可視為原設籍學校之紀錄。雖著拒學問題被大眾理解，另類教育也蓬勃發展，發展出有別於一般學校的教育理念、課程、教學與教材，但因定位於「民間設施」，礙於法令限制無法獲得經費補助，學生在學籍、學費各方面都不受保障。雖試圖藉《特定非營利活動促進法》轉型於非營利組織或 2003 年乘政府推動教育特區（special educational zone）申請教育特區，如：東京八王子市成立的高尾山學園，專門招收拒學學生的學校，特區內學生雖解決學籍問題，仍有經費不穩定，成員流動率高等問題。《學校教育法》第 18 條免除義務教育的條件仍以體弱多病、發展不全為主因，日本跨黨派議員聯盟正考慮將義務教育擴大範圍，希望能保障多元教育機會以及重視家長選擇權，2016 年 12 月日本參院全體會議表決通過《確保多樣的教育機會法》。. 21.

(22) 三、小結非學校型態教育的發展與各國當下面臨的社會問題有極大相關，美國的殖民時期開始自學教育是宗教動機，而後期移民潮造成美國文化、種族及宗教的多元，各州依需求自訂非學校型態教育規範。目前未承認非學校型態教育的德國，因其義務教育歷史久遠，且體制內教育規劃縝密而多元，德國多數認為維持體制內教育有助於保障孩童受教權，尤其近年來面對大量移民更需要一致性的教育協助其融入社會。日本體制外教育發展，也是為了回應當代日本「不登校」學童眾多，高壓的學校教育以及霸凌事件頻傳，是非學校型態教育任務性教育形式。回顧美國及日本發展歷程，當參與非學校型態教育人數提高，組織結社是必然發展的過程，利用團體力量，透過媒體工具宣揚理念都能對教育行政部門產生回應的壓力，德國另類教育是被政府承認，但國家主義為主流的德國並不接受在家自學，因此也藉由團體試圖打開在家自學之路。教育選擇權開放並兼顧國家保障學生受教權益，利用修法調整適合於當時國情需求，其中包括對宗教、信仰、種族及文化的多元尊重，保障非學校型態教育者的權益，而利用法律積極介入更有宣示國家教育理念與哲學之功能。參、台灣非學校型態實驗教育的發展. 一、理論基礎：教育選擇權轉移台灣從日治時期到國民政府治台以國家角度設置學校，強調義務與普及的教育，培養高素質的國民以及符合社會經濟需求的勞動人力。但父母依國家規定「習慣」將子女送到學校就學時，學校教育取代教育成了無法破解的迷思（鄭玉卿， 2002）。 1979 年制定國民教育法中第 4 條明示「國民教育以政府辦理為原則」，非學 22.

(23) 校型態實驗教育並無可依據的法源。1982 年修正公布《強迫實施條例》控制台灣學生 12 歲以前的教育選擇權。學生被動接受政府提供之教育理念及品質，加上儒家士大夫精神以及教育政策引導下，升學競爭、聯考壓力以及重視文憑的社會風氣，窄化了教育目標與內容，考試領導教學，使學童學習壓力與日俱增。義務教育雖達成齊頭式的平等，但難以兼顧個別差異提供差異化教學的實質均等。 1987 年 7 月政治解嚴如同水中漣漪，效應擴散至社會、經濟以及教育等層面。政治經歷開放黨禁、報禁以及總統直選、政黨輪替等政治變動，從 1980 年代後期一直綿延至整個 1990 年代是台灣社會運動的黃金十年，是公民社會飛步向前的年代（吳介民、范雲、顧爾德主編，2014：11），還權於民的風潮下，人民重新思考權力的分配並爭取權利，要求教育改革的聲浪四起。 1988 年成立的人本教育基金會，強調自己為「第一個呼應國家教育正常化的團體」，投入反體罰、能力分班以及考試引導教學等扭曲的校園文化之改造（吳介民、顧爾德、范雲主編，2014）。不再依賴政治刊物傳播新教育思潮，人本教育基金會於 1989 年 4 月試刊人本教育札記，負起教育啟蒙工作，引進歐美教育思潮，闡述對當代教育體制的抗議，振臂疾呼扭轉家長對升學與讀書的不正確觀念，宣揚教育的終極目標是人，讓孩子成為他自己（人本教育基金會，1989），逐漸匯集輿論與群眾，1994 年 4 月 10 日，集結數萬人上街頭，逼迫當局正視教育問題，訴求從結構性改造教育，進行教育權力的重分配，從根本變革（蘇永明、方永泉，2008）。 1995 年政府提出「教育改革總諮議報告書」提出鬆綁教育、帶好每一個小孩、暢通升學管道、提升教育品質以及建立終生教育概念回應民意，在爾後十年台灣教育生態中發酵。1999 年「國民教育法」第 4 條明訂國民教育除政府主導之學校教育，鼓勵私人興學，保障學生學習權及家長選擇權。同年公布的「教育基本法」第 8 條規定：「國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。」 23.

(24) 台灣教育選擇權，責任下放至家長及學生，政府則負有多樣化教育選擇之任務，除原有維持公立學校系統，亦鼓勵私人興學，並監督其辦學品質，提供透明選擇資訊（周志宏，2011）。教育選擇權的轉移從國家到國民；制度上從原先的「中央集權」走向「地方分權」，在制度、教學、師資、教材及課程等各面向都更為多元自由。二、特殊教育之在家自學到理念教育的非學校型態實驗教育以在家自行教育為例，《強迫入學條例》1982 年修正時，第 13 條明定：「智能不足、體能殘障、性格或行為異常之適齡國民，由學校實施特殊教育，亦得由父母或監護人向當地強迫入學委員會申請同意後，送請特殊教育機構施教，或在家自行教育。其在家自行教育者，得由該學區之學校派員輔導。」在家自行教育原在台灣法條上的意義是特殊教育者因智能、肢體與性格異常者在家中接受的教育，但經時空轉變，目前在家自行教育被視為學習型態的一種選擇，2002 年配合修正《強迫入學條例》第 13 條，已不再列舉「在家自行教育」。實驗教育和特殊教育皆為滿足個別性生理心理需求而發展，然特殊教育較可因病理劃分，設置專門學校提供協助；而實驗教育的範圍則更廣泛，選擇實驗教育的原因可分為：消極對學校教育不信任，如：美國校園槍械問題、對公立學校教育品質的懷疑；或積極的實踐教育理念或配合家庭生活，如：宗教教養方式、特殊的教育理念等。台灣以台北市在家教育訪視報告統計因宗教因素而申請在家教育者占多數（楊巧玲，2000），目前除滿足生理需求之特殊學校及滿足宗教需求之宗教教育，不同型態的另類教育興起，多元的教育需求被發現，相對於主流體制教育哲學與理念相應而起，教育權力鬆綁，家長教育選擇意識形成，馮朝霖（2001）指出大部分替代性學校與 1970 年代家長對教育參育的自發性有關，並非被動的不滿足於學校體制，而是有更積極的教育理念要實踐，也可以稱為理念教育（ideal 24.

(25) education）。三、非學校型態實驗教育相關法規沿革唐光華（2016）認為台灣自學教育發展可分為 1990 年至 2010 為第一波教育改革思潮與運動，除承接西方實驗教育理念與宗教教育經驗，亦或受中國傳統私塾影響。解嚴後旋即成立的人本教育基金會，廣為宣揚人本教育哲學，對抗當時教育的「不正常」以及 1988 年陳清枝老師引進英國的夏山學校的民主學校理念，於宜蘭創辦森林實驗小學，因理念而形成的體制外教育出現具體例子。王雅惠（2006）及吳清山（2003）皆對實驗教育區分發展階段，兩者皆視 1999 年制定《教育基本法》以及《國民教育法》修訂為重要分水嶺。以實驗教育法制發展歷程也相似，黃崇銘（2012）分為法制醞釀期、法制萌芽期、法制確立期以及法制擴充期。前兩期是以附屬學校以及實驗學校為規範主體，在萌芽期除教育部指定學校進行教育實驗，發動者更加入師範院校以及高級中學本身，可針對需求進行實驗教育；而非學校型態實驗教育相關法規出現在，1999 年《教育基本法》成為教育自由化訴求的基石，進一步討論非學校型態實驗教育相關規範。表 1. 非學校型態實驗教育相關法規. 時間. 法規命令及內容. 備註. 1999.2.13 修. 國民教育法第 4 條第 4 項：. 地方得自訂法規命. 「為保障學生學習權，國民教育階段得辦理非學校型態. 令. 之實驗教育，其辦法，由直轄市或縣（市）政府定之。」 1999.6.23. 教育基本法第 13 條：. 實驗教育取得法源. 「政府及民間得視需要進行教育實驗，並應加強教育研究及評鑑工作，以提昇教育品質，促進教育發展。」 1999.7.29 修. 國民教育法施行細則第 6 條：. 100.11.7 刪除該條. 「本法第四條第四項所稱非學校型態之實驗教育，指學校教育以外，以實驗課程為主要目的、不在固定校區或以其他方式所實施之教育。直轄市、縣（市）政府依本法第四條第四項訂定非學校型態之實驗教育辦法時，應邀請家長、教師、學校行 25.

(26) 政人員代表、教育學者專家及其他相關人士參與。」 2000.07.17. 彰化縣政府國民教育階段非學校型態之實驗教育辦法. 2000.08.29. 宜蘭縣國民教育階段非學校型態實驗教育實施辦法. 2016.11.02 修正. 2000.11.01. 台北市非學校型態實驗教育實施辦法. 2012.04.09 廢止. 2000.11.22. 宜蘭縣政府獎助辦理國民教育階段非學校型態實驗教育實施要點. 2000.12.15. 臺中縣非學校型態之國民教育實驗教育實施辦法. 2012.05.22 廢止. 2001.12.24. 臺中市非學校型態實驗教育實施辦法. 2012.05.22 廢止. 2003.01.08. 台東縣非學校型態實驗教育實施辦法. 2003.01.13. 屏東縣非學校型態實驗教育實施辦法. 2015.08.11 廢止. 2003.03.07. 臺中縣非學校型態之國民教育實驗教育審核輔導及訪. 2010.12.25 廢止. 視實施要點 2003.10.09. 新竹縣非學校型態實驗教育實施辦法. 2004.05.11. 臺中縣非學校型態實驗教育審查小組設置要點. 2010.12.25 廢止. 2008.05.02. 自學進修學力鑑定考試辦法. 高中學力鑑定考試參加年齡下修至 18. 修. 歲 2009.04.07. 苗栗縣非學校型態實驗教育實施辦法. 2009.05.11. 花蓮縣非學校型態實驗教育實施辦法. 2009.07.16. 澎湖縣國民教育階段非學校型態實驗教育實施辦法. 2010.01.7 修. 國民教育法第 4 條第 4 項：. 2012.06.13 廢止. 「為保障學生學習權及家長教育選擇權，國民教育階段得辦理非學校型態實驗教育，其實驗內容、期程、範圍、申請條件與程序及其他相關事項之準則，由教育部會商直轄市、縣（市）政府後定之。」 2011.02.18. 新北市非學校型態實驗教育實施辦法. 2011.11.16 廢止. 2011.06.27. 國民教育階段辦理非學校型態實驗教育準則. 中央法規命令. 2011.07.13. 高級中等教育階段辦理非學校型態實驗教育辦法. 中央法規命令/ 高中自學合法化. 2011.08.24. 新北市政府非學校型態實驗教育教學資源及設備基準. 2013.01.24. 入學大學同等學力認定標準第 2 條第 1 項第 14 款. 修 2013.06.27. 高級中等教育法第 13 條：「為保障學生學習權及家長教育選擇權，高級中等教育 26. 2011.11.19 廢止.

(27) 階段得以個人、團體及機構方式辦理非學校型態之實驗教育；其申請條件、程序、學生受教資格、課程、學籍管理、學習評量、畢業條件、訪視輔導、收費、政府補助及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」 2013.12.31. 入學高級中等學校同等學力認定標準. 2014.01.09. 自學進修高級中等教育學力鑑定考試辦法. 高中階段另訂. 2014.11.19. 高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例. 中央法律位階. 2015.01.19. 新北市高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育補充規定. 2015.02.24. 台北市國民教育階段辦理非學校型態實驗教育補充規定. 2015.03.30. 臺中市高級中等以下教育階段辦理非學校型態實驗教育補充規定. 2015.08.21. 屏東縣高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育補充規定. 2016.01.07. 宜蘭縣高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育補充規定. 資料來源：盧冠錚（2015）；全國法規資料庫、各縣市政府法規網頁。. 四、台灣非學校型態實驗教育現況. 教育部（2016）教育統計 104 學年度第 1 學期申請高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育共有 3460 人（表 2），人數分布以國小最多，國中次之，高中最少，而個人實驗教育佔多數，團體及機構實驗教育相對少。表 2. 104 學年度第 1 學期非學校型態實驗教育人數. 非學校型態實驗教育之類型. 國小. 國中. 高級中等學校. 個人實驗教育. 990. 337. 183. 團體實驗教育. 655. 295. 6. 機構實驗教育. 763. 225. 6. 合計. 2408. 857. 195. 資料來源：教育部（2016），中華民國教育統計（105 年版） 27.

(28) 張瀞文（2015）整理至 105 年 8 月 28 日，各縣市實驗教育單位（排除在家自學）總覽表，全台除嘉義市、屏東縣、金門縣、澎湖縣及連江縣未有實驗教育單位，其餘縣市共 71 個實驗教育單位，學制涵蓋幼兒園到高中，類型分類為「團體自學」33 個、「機構自學」15 個、「公辦民營」5 個、「公辦公營」17 個、「私立實驗學校」1 個。. 28.

(29) 第二節教育政策合法化. 壹、教育政策合法化意涵 C.O. Jones（1977）指出在政治系統中，「合法化」可分為兩個層次，一是政治取得統治正當性的過程（legitimacy），就是取得統治成員對該統治系統的支持，通常有一套明確而一致的運作規則，且擁有普遍的價值共識，無論被統治或統治者皆信任此規則與價值（R. Lowenthal，1976）。余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩（2008）認為公共政策價值的適當程度、決策過程的程序正義，以及執行的有效程度，都會影響政策合法化的正當性。我國學者吳定（2009）認為可藉由提高政策績效或「灌輸」價值來取得政治合法性，前者藉由實質政策結果說服系統成員繼續支持此政治系統，後者則以信念、價值或意識形態等灌輸維持統治行為的合法性與正當性。合法性的另一個層次是「政策」取得法定地位的過程（legitimation）是公私部門決策最大的差異所在，只有公部門政策產生強制力，影響人民權益（余致力等，2008）。政策合法性存於法治國家，指指政府機關針對公共議題規劃對應方案，依法規定提經有權核准之機關、團體或個人。例如：立法機關、決策委員會或行政首長等，加以核准並完成法定程序的歷程。因公共議題有重要層次之分，決策層級亦不同，部分政策合法化於行政機關便能完成，以法學之「重要性理論」（Wesentlichkeitstheorie）及「層級化法律保留原則」理解，何種事項應以法律直接規範或得委由命令規定，應視其規範對象、內容或法益及限制之輕重，有相對應的規範密度（司法院，1997），例如涉及人名生命、財產或自由之限制為重要權利之剝奪，應由法律明定；而僅屬於技術性、細節性之事項的規範，對權利限制相對小，得由主管機關發布命令規範。雖行政部門依法定職權所為之委任立法亦屬廣義的合法化行為，依法仍應送 29.

(30) 立法機構備查，通過民意機關之政策方能作為行政行為正當性基礎（紀俊臣，1984；楊國賜，1997）。政策合法化是公共政策過程論中，政治性最強的一個環節，而合法化的主要場域─國會，是高度政治性的場域（余致力等，2008）。Rosenbloom （1998）行政與立法無法斷然區分，民主體制將決策正當性賦予民意機關，但民意機關之代表性更甚於專業性，因此對議題有相對專業與資訊的行政機關在政策合法化過程中亦扮演重要角色。民主國家雖多數決的原則（majority rule）為其基本精神，政策合法化牽涉到大眾事務，對於政策利害關係人產生成本與利益的重分配問題，程序正義（procedural justice）不能忽略。代議士民主制度係隱含審議民主之概念，民主法治國中公共政策的作成是在權力分享的架構下，透過互賴行動產生，這是一種集體選擇（collective choice）的過程，要避免多數決不當濫用，形式主義的吸納過程，即非經由討論產生視角融合，形成共識，容易產生政策僵局。宜藉由民意立法機關與行政專業官僚在不同立場的政策辯論，經審慎理性考量產出最佳決策使公共利益具體化（Lascher，1996；劉姵吟、黃東益，2001）。對於政策合法化的過程有兩種研究型態：階段論與反階段論，前者認為政策形成的過程可以階段劃分，具有順序性，過程是可以預測的，因此政治因素可被控制，政策形成過程即理性的過程（丘昌泰，2008）。隨行政典範的轉移發展出不同的模式：一、「理性決策模式」認為在備選方案中可找尋最優最好的解答，目標與手段的連結是直線思考，符應科學管理時期對系統邏輯的認知；二、「滿意決策模式」修正理性模式，考慮「人」的因素，因為人是有限思考，因己身背景而有偏好，決策仰賴當時的「滿意度」，要求目標與手段的連結在可接受的範圍；三、「漸進決策模式」是由耶魯大學教授 Lindblom（1958）主張，決策是立基於前一個決策上，僅能漸進、少量、邊緣性及小幅度的調整，考量「決 30.

(31) 策環境」中種種因素，例如：歷史、社會組織與經濟狀況，重視事物變化的能量積累。階段論未能處理階段間因果關係，現實世界中政策形成的階段往往重疊或跳躍，對政策形成抱持「控制」與「變異」直線邏輯思維，是以「封閉系統」的基礎假設，而反階段論者則以「開放系統」作為推論，歸納以往政策決定會發現突如其來的重大議題往往使公共政策決策急轉彎，或某個議程突然成為關注焦點。政策發展的階段與次序性是難以預料的，實際的公共政策運作常常是在各階段中「反覆」、「跳躍」，反階段論者可補充階段論者無法解釋的連貫性，較著名的反階段論者有：「政策網絡」（Rhodes，1990）、「倡導聯盟」（Advocacy Coalition Framework）（Sabatier，1999）、「政策視窗」（Kingdon，2003）等（引自郭耀昌， 2008）。一、政策網路發源於美國 1950 年代，立基於組織社會學與多元主義，之後廣為流傳於歐洲，Rhodes（1990）政策網絡由於資源依賴關係而聯繫在一起，是個人、組織或者許多組織群的聯盟都可視為網絡中的成員。英國政策網路研究強調利益集團和政府部門關係；荷蘭學者認為政策網路包括公共部門、半公共部門及私有部門；德國視政策網路是第三種社會結構形式與國家治理模式。二、倡導聯盟行動者因共享一組信念系統（belief system）而聚成聯盟，運用策略影響政府運作，一旦新的倡導聯盟在競爭中取得主導地位掌握資源，改變系統的核心信念，它們倡導的政策方案就成為公共政策，發生政策變遷。倡導聯盟對於分析利害關係人的互動上有精闢的論述（張硯凱，2010），可描述政策行動者採取手段以及政策產出和反饋來修正信念並重新分配資源以觀察政策轉化。 31.

(32) 三、多元途徑模式此模式亦建立在政策網路的概念基礎之上，1984 年 Kingdon 就以「機會窗」（window of opportunity）和 1995 年出版” Agendas， Alternatives， and Public Policies”書中提出多元途徑模式（Multiple Stream Model）是描述政策議程形成和政策過程的重要框架之一。教育政策在問題、解決方案與參與者和機會也類似同垃圾桶模式（江芳盛， 1998），教育的行為與結果往往難以看出因果關係，符合垃圾桶模式中目標模糊且達成目標的方法不清楚的特性，參與教育政策制定者亦流動不定，決策機會亦隨內外部情況積累難以定論。翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌（1999）指出我國議程設定上確實呈現漸進主義的特質，因政治環境不確定，激進的政策產出可能引起標的團體反彈，考量成本往往利用過往政策進行微調修正。符合 Kingdon 的多元途徑理論的基礎假設，爰此引用作為研究架構。以 Kingdon 多元途徑模式的問題流、政治流及政策流為架構，討論非學校型態實驗教育政策合法化過程，描繪三條溪流個別樣貌以及開啟機會之窗的情形。貳、 Kingdon 多元途徑模式 Cohen、March 以及 Olson（1972）提出垃圾桶決策模式，認為決策是組織性的無秩序，包括以下三種特質（郭耀昌，2008；魯炳炎，2009）：目標模糊以及偏好難以界定（problematic preferences）、成員對決策過程未盡理解，因此手段與目標之間關係不明確（unclear technology）、決策流程中參與者更替流動的參與者（fluid participation），決策好比是將「問題」、「解決方案」、「參與者」及「決策機會」一片片紙片混和投入垃圾桶中，一旦時機成熟，例如：社會矚目的政策議題，決策者從中隨機抽出拼湊出結果，試圖透過「設定議程」解決。理性決策模式認為決策者是主動涉入問題，而在垃圾桶決策模式中，問題的出現造成決策者 32.

(33) 被動反應；理性決策者相信問題界定清楚，且具有能力發展備選方案，最終能獲得最大化效用，然垃圾桶決策模式認為決策並非可以直線理性的預測，而是隨機的組合，決策是有問題的偏好與技術的不確定性，而參與者是流動不定的，投入的備選方案也未必詳盡具體，沒有最完美的選案，僅有是當時機下可接受的方案。 Kingdon 根據垃圾桶模式提出議程設定過程是「鬆散的觀念組合」而非「理性的統合結構」（丘昌泰，2008：143；丁煌、方興譯，2004），認為議程是政府官員及其與政策相關人員在一定時間所關注的問題編目順序，研究美國的健康醫療和交通運輸政策形成，修正 Cohen、March 和 Olsen 提出的垃圾桶模式（garbage can model），提出多元流程模式（Multiple Stream Model）來詮釋政策議程與備選方案形成的歷程。他指出要理解政策形成的迷宮，首先討論「思想（idea）何”時”來？」雨果說：「比起強大的軍隊，更重要的是時代已經到來的思想」。思想的力量是強大的，但 Kingdon 認為天下無新鮮事，許多思想都已存在環境中，思想的形成通常不是無中生有，且來源多向不會被壟斷，認識思想的變化不在乎他從何而來，而是什麼使其成長和發展。Kingdon 以一個傳神的比喻形容：「思想是一顆種子，我們勿須問種子從何而來，但要問何以使土壤肥沃，適合種子發芽生長」（P77）。政策立法環境可視為政策思想具體化的培養土，Kingdon 以「政治流」、「政策流」和「問題流」進一步描述思想轉變與政策形成的過程（圖 2）。. 33.

(34) 政策倡議者/政策倡議者：政策參與者立場、作為與軟化過程問題流：焦點事件、問題識別政策流：政策原湯、起源、變異與重組. 政策視窗. 政治流：共識的建立、討價還價的妥協過程。圖 2. Kingdon 多元途徑模式示意圖. 資料來源：研究者繪製. Kingdon 將參與者分為政府內參與者及政府外參與者，前著包含：總統、總統旁辦事人員（例如：參謀、助理及顧問）、政治任命官、文官以及國會；後者包括：利益團體、學者、研究人員及諮詢人員（指非研究員但有實質專長或政治敏銳度者）、媒體以及公共輿論。分析各角色的動機、限制、影響力和影響方式，例如：總統對政策議程具有否決權、對政務官有任命權、對行政組織有命令權，受歡迎的總統更可以使用魅力影響公眾；媒體可充當溝通角色，也常與其他參與者結合，議員利用媒體表現，媒體也累積閱聽者增加影響力，在某領域形成權威。但無論是那個角色即使將囑意的備選方案提上議程或排除不喜愛的備選方案，仍無法完全保證或預測最後是否能完成政策合法化與執行，只因政策流程多元，參與者只是其中的一環，還是要綜觀政策流、政治流及問題流。一、問題流真實世界的問題如何被界定？問題是一直存在的，被注意的時機？誰在關注問題？問題存在的情況？問題如何被建構、被識別？這都是問題流討論的主題。我們可以從長期以來監控的指標和警訊是問題識別的方式之一，例如：失業率、 34.

(35) 景氣燈號、中輟率等；研究結果也是識別問題的方式之一；而特定的「焦點事件」也會加強關注作用，更能分析發生前後的民意表達，如何影響到議程的設定和政策替選方案抉擇，往往我們以為問題解決了，但問題總在新的政策舉措中產生。二、政策流從「價值」、「概念」到「政策細節與技術」是漫長的建構過程，對政策有所知並提出可能解決方案的參與者有許多，但選擇時專業政策人員考量更多公益標準，如何在多個政策漂浮的「政策原湯」（policy primeval soup）中經過評選後倖存，是有特定的政策特性，第一個就是「價值可接受性」。例如：美國的民族文化喜愛自由強調小政府，重視私人部門的效率；瑞典的福利國家民族性則是截然不同的，不同國情在政策選擇時便有不同的價值偏好。漂浮於原湯上的會經過磨練、改造與組合，逐漸形成「思想路徑」也間接限縮了「備選方案」種類。是討論政策建議產生、被討論、重新設計以及受到重視的過程。政策原湯是指一開始可能從有許多思想和政策概念，經過不斷的篩選與競合，隨著時間和政策流改變，不同的政策概念藉由說服、傳播或妥協出更多人可接受的共識，逐漸出現共識，漸漸地這個思想變得流行，一種新的思想需要時間「軟化」，政策倡議者投入資源使它們期待的政策概念，成為可以回應問題的備選方案，變更容易進入「議程」。政策共同體是指對同一個主題與領域熟悉，互相了解對方立場的一群人，可能分裂獨立運作，也可能結盟，形成共同視野和思想方式。. 35.

(36) C. 圖 3. Kingdon 多元途徑模式之政策流示意圖. 資料來源：研究者繪製. 三、政治流政治流是指受政治力改變的政策環境， Kingdon 以衝浪形容政治流的狀態，每個政策倡議者必須觀察海浪走向，並抓對時機站上浪頭。判斷溪流中各種力量的平衡，這些力量包括：傳統文化價值全國氛圍（national mood）、選舉的反應、政府人事更替、壓力團體競爭、利益團體、政黨治理的意識形態以及官員的傾向等（Kingdon，2003：146-149）。無論如何多元途徑的最終目標便是建立能回應問題的共識，但若政策流是討論如何以說服和論述來取勝，政治流則是以討價還價的方式建立共識，每個政策參與者的政治實力都無法估算，在交手過程中妥協。政治流的走向是將衝突轉化為共識，共識有時並不理性，大部分是「實力」的平衡狀態。若政策流是強調說服與溝通，政治流則討論討價還價的過程（p.200）。例如：其中有許多有趣的策略，例如：Kingdon 研究中有位國會辦事員指出「務必要表達明顯而強硬的立場，因為如此一來才能藉由妥協換取資源」故意提出可向的政策逼政策相關人表態，但一味頑固的堅持己見，又會付出昂貴的代價。政策共同體未必完全投入其政策論述，此時的政策論是是工具性的非實質的。一旦某個問題浮現，對他有興趣的 36.

(37) 人或組織便會跳進來，只因為怕被拋棄在利益外（丁煌、方興譯，2004）。四、機會之窗以 Kingdon 觀點認為三流獨立發展，但當水到渠成，三流「匯集」時（coupling），則政策視窗（policy windows）開啟（Kingdon，2003：165），形成政策行動。進入政府議程需要受到關注，但進入決策議程則要取得立法、機關或有關部門審查的機會。而機會之窗關閉的因素包括：（一）問題已經被處理了、（二）並未爭取到關注、（三）危機或焦點試驗退燒、（四）人事異動、（五）無可回應且可行的方案。 Kingdon 多元途徑模式以台灣立法實例舉例，台中市長胡志強夫人劭曉玲女士於 2006 年發生重大車禍險些喪命，此為政策合法化過程中的焦點事件，因胡志強是有名的政治人物，媒體爭相報導引發大眾輿論，雖「小客車後座乘客繫安全帶」法案早已經程序委員會審查通過，但遲未排入交通委員會議程，因此次車禍，引起大眾對此行車安全問題關注，交通委員會呼應民意提案變更議程，立法參與者眾志成城快速地通過早已有備選方案的「汽車後座強制繫安全帶」政策，修訂了交通管理處罰條例。參、政策參與者及政策推介. 一、政策參與者政策合法化的參與者，綜合學者研究（王俊權，1989；吳定，2009；謝卓君， 2000；顏國樑，2003）影響教育政策的參與者有：行政機關、利益團體、政黨、議會、學者、研究員及諮詢人員、大眾傳播媒體、利害關係人。但參與者在過程中「漂進漂出」，因為每位參與者的時間、精力、任期、專長以及關心主題以及涉入程度皆不同。 37.

(38) 不論是問題建構（framing）或政策選擇皆會受到政策倡議者擁有的資源和地位，以及策略的運用對政策相關人對問題建構與政策選擇的認知有影響，政策倡議者藉由技巧賦予政策議題意義（Dearing & Rogers, 1996：63-64）。Kingdon 歸納政策倡議者的特性有兩點：其一，因專長、政治關係或談判技巧而擁有論述能力；其二，具有堅忍不拔的韌性，例如：投入成本做報告、闡明論述、起草議案、出席會議以及建立關係。沒有一位政策倡議者可壟斷議程設定，因系統中相連的環節太多，互動中可能提升或抵消，所以無法完全斷定其實力（Kingdon，2003）。但政策倡議者期待特定備選方案出線以保障利益，政策溪流的多元，立法途徑自由其實反而可以促進創造，結構的紊亂以及目標模糊反成為政策倡議者的優勢。（一）利益團體乃是指具有共同態度、訴求之團體，以行動施加壓力，使訴求得以伸張，故利益團體也可以稱為壓力團體」（吳定，2009）。利益團體政治理論以多元理論為基礎，因社會民眾有不同偏好，為實現偏好組成團體影響政治運作。顏國樑（2003）研究我國地方教育政策立法過程相關因素，以「機關」最大，其次是「立法機關」，大部分的地方政府機關已架設相關教育法規網站，開放資訊於民，最常以「公文書」作為溝通媒介，使教育行政人員了解中央或地方法規；而利益團體影響立法最常採用「陳情請願」。（二）常任文官常任文官是教育法規或教育政策的執行者，往往也是政策提案或決策者，法條是文官執行公務所依憑。對教育政策合法化的參與除提供執行面的經驗及教育專業，且能利用公務資源進行政策理念行銷。（三）立法代議士 Kingdon 的研究中訪談者多斷定國會議員對政策影響是重要的，雖有利 38.

(39) 益集團、選民和政黨的壓力，因立法代議士擁有政策合法化的合法權力，但與其他政策參與者相比在議程的選擇與備選方案的提案是有較大的影響力。且立法代議士具有混和的信息，此訊息混和了政治因素、學界研究、壓力團體的取向、官僚體系的與選民抱怨。另外立法委員及其助理、教育委員會委員及召集人、程序委員會處理立法程序與庶務工作，亦對政策合法化有一定的參與與影響力。（四）學者及研究員顏國樑（2003）指出學術團體或專家學者對教育政策立法過程影響的途徑包括：委託草擬教育法案、以專家權表達意見等。（五）政黨及政務官政黨代表部分民意，若為執政黨則主導國家社會發展，對政策合法化過程積極參與，未政黨利益利用選舉及議會運作阻礙或支持政策合法化（楊桂杰，1999）。政務官由指機關首長對政策合法化參與，除授權行政規則可由首長決行，面對立法院質詢時對政策遊說與辯護極為關鍵。（六）政策利害關係人及社會大眾政策標的人口為直接受政策影響者，利害關係人則間接受教育政策影響，顏國樑（2003）指出利用陳情請願、遊行、參加研討會、公聽會、投書及傳播媒體等，能促使合意的方案合法化，且阻礙不利的方案。. 二、政策推介 J. E. Anderson（2000）指出政策制定過程是一系列的行為模式，包括問題形成與議題設定（Problem formation and agenda setting）、政策規劃（policy formation）、政策採納（policy adoption）、政策執行（policy implementation）以及政策評估（policy evaluation）類似 Dewey「how we think？」過程，從問題界定開始，規 39.

(40) 劃相對應的解決方案。William N. Dunn（1994：17）政策分析始於「問題建構」，指對問題成因、價值假定以及可發生的衝突點綜合分析，作為新政策選擇的先備知識；在各種政策版本間進行「政策預測」，也就是比較各版本採用或不採用後，未來狀態的發展預測；第三階段便是「政策推介」（policy recommendation）或稱「政策推薦」、「政策倡議」，指對決策者提供：政策選擇標準、成本與利益比較，政策風險及不確定程度、說明政策外溢效果、甚至執行政策之行政責任，提供決策者方案資訊轉化成政策行動資訊，並提高決策信心。然公共政策以解決公共問題為軸心，決策者與執行者不一定是同一群人，民主國家立法機關通常扮演「政策採納」的主體，行政機關則扮演「政策推介」的角色。政策推介有以下幾種特性（Dunn，1994）：（一）可行性（actionable）：政策推介之重心為將政策方案資訊轉化為可行動的資訊，須明確指之改進現況、解決問題的行動計劃。（二）可預期性（prospective）：是未來取向的，不僅就現況評估，更需說明行動後的風險，需承擔的政策外溢效果。（三）價值承載（value laden）：政策推介是針對問題之具體建議，必然無價值中立，不須分析決策之價值考量，提供方案選擇之標準，難以迴避價值判斷。（四）複雜性（ethically complex）：接續前一特性，既然政策必然承載價值，但在環境中有多元價值不可能完全整合，價值判斷必然面臨複雜性。但政策合法化並無一定的次序與規則，角色也是流動的，除行政官員、立法委員、利益團體或公民都可能成為政策推介的主體。討論政策「為何被採納」、「何時被採納」較「由誰採納」更為有意義。Kingdon 以「軟化」（softening-up the ground）來形容這樣的過程，政策合法是水到渠成的，議程如何被採納、政策如何被推介，並非拿著政策大聲宣傳，重要的是鬆動環節中的每一個阻力，使政策合法化的過程順利。. 40.

(41) 三、議程設定及教育政策方案選擇民主政治中政策合法化體現了民主及法制精神，是政策執行的基礎，使各種政策方案獲得合法地位，具有權威及約束性的過程。Charles O. Jones 政策合法化意指政策在一個大多數成員表現支持的政治系統內取得認可地位，意即政治系統正當且具代表性，則政策通過政治系統獲得合法；當系統結構、機關、人員或方式等有瑕疵，政策的正當性亦受質疑，政治系統合法性是政策合法化的基礎。 Easton（1965）政治系統模型中，現在民主政治之代議政治、政黨政治視為政策決策之「守門者」之一，各方利益團體提出之政治要求，透過立法過程轉換為政策決策及行動，其中「議程設定」更是從輸入到決策過程之津要，透過阻擋和放行的權力，間接影響公共政策形成。國外學者 Baumgartner 和 Jones（1993： 43）及提出「議程設定」精簡定義：「政策問題和替代方案得到或失去社會大眾和社會菁英矚目的過程」（引自魯炳炎，2009）。國內學者吳定（2004：113）則定義為「一個政府機關決定是否將某一個公共問題予以接納並排入議程處理的過程」這兩個定義呈現了議程設定的主體可能為「政府機關」、「社會大眾」或「菁英」等，而議程設定則是各種倡議者讓議程被矚目、接納、處理的過程。而「媒體」可使政策議題成為輿論矚目的焦點，對議題闡述可影響大眾對該項議題的認知，「媒體」是政策倡議者影響議題設定的重要工具。 Cobb 和 Elder（1983：85-86）將議程分為「系統議程」（systemic agenda）以及「政府議程」（government agenda），前者指被行政被政治社群成員所意識到的一般性議題；後者則是指決策者關切的重要議題，並且付諸政策行動。決策若依據理性的程度，可分為「廣博理性模型」、「滿意決策模型」、「漸進主義模型」「綜合掃描模型」、「最佳規範模型」；完全理性並不符合事實，在決策過程中，成員心理、組織情境、資訊、成本和多元價值等都使人僅具備有限理性 41.

(42) Simon（1977）。僅能對備選方案追求滿意決策。而決策過程是動態且變動的， Lindblom 延續 Simon 理性決策認為政策制定如摸石子過河，在政策形成和效應中依據情境判斷做下一步決定，是微幅且漸進的建構方案。而在民主國家，人民參與公共事務日益深廣，Lasswell 則強調公共決策的民主參與，強調社會互動以及共識形成。. 42.

(43) 第三章. 研究設計與方法. 本章旨在說明研究設計與實施步驟，分別為研究方法、研究參與者、研究步驟、資料整理與分析以及研究倫理五部分。本研究之目的在描繪實驗教育政策合法化歷程，呈現實驗教育三法形成的歷史背景、社會脈絡，詮釋政策參與者的問題意識，並深入理解政策參與者之行為與影響力，以及政策形成中衝突及妥協的政治互動。因此採質性研究途徑，利用內容分析及文本分析法，分析不同版本立法草案、提案，以及立法院院會會議資料，作為研究探勘基礎。並透過半結構式訪談，了解政策利害關係人在政策合法化過程中面對的政策問題，形成政策，運用資源與權力關係，使政策進入議程，推動立法。. 第一節研究方法. 壹、內容分析法內容分析法則對資料，例如：確立特定概念（concept）分析文件中存在和其出現的次數，再分析文件中概念（concept）與概念（concept）之間的關係（張芬芬，2010）。最大的優點在時間與費用上經濟實惠，只要能夠接觸或獲得研究資料，且便與編碼即可進行內容分析法，且同時分析大量的文件資料。但其適用的資料少，除了計量單位的設定需要嚴謹的文獻佐證，否則很容易支解了資料卻未獲得有意義的結論。是故游美惠（2000）認為內容分析可提供系統性化的資料作為討論基礎，但宜配合文本分析與論述分析方法，掌握脈絡增加研究說服力。本研究以內容分析法分析所採集相關報章雜誌、新聞媒體、學術出版品，並利用關鍵字搜尋網路相關論述，描繪社會大眾及政策利害關係人對實驗教育政策 43.

(44) 之問題意識與問題建構的樣貌，呈現實驗教育政策合法化歷程問題流，並以不同版本的立法提案與草案進一步呈現政策流。文本分析是理解其間部分如何被拼湊組成，詮釋則是將某些知識、價值應用在其中（游美惠，2000）。以各種不同的理論思想去解讀結果，但語言和和符號是製造與再現的過程，是建構的、流轉的，文本受社會情境、讀者期待或歷史因素影影而產出，詮釋也同樣受約束，雖然複雜但總能反映出某個時代的意識形態或精神（唐維敏譯，1996：177）。然而理念（ideas）的形成與運作絕不會和權力的制度與關係脫離開係（游美惠，2000）文本的必須放置在特定的環境解讀，與當時的社會情況做連結，重構文本的意義。文本分析法針對一種社會製成品，利用科學客觀系統性的歸納的量化分析，但容易忘記我們需爬出文本關照脈絡。除對文本內部語言符號解析，更要注意文本之間的關係，具體而詳盡地描述素材，觀察其部份之間是如何拼湊，並進行多重互為文本的分析，增加其研究的說服力（唐維敏譯，1996）。貳、半結構式及開放式訪談想將焦點聚焦於非學校型態實驗教育政策合法化歷程，針對合法化直接相關的成員以半結構的方式訪談，事前擬定訪談問題大綱，有主題性的，在訪談的過程中問題隨時形成或增刪，提問也依受訪者的回覆為主，承接受訪者的回覆隨時調整問題。另外邀請合法化歷程間接相關的成員進行開放性的放談，協助研究者理解當時政策立法的環境條件、社會的氛圍以及他們的觀察。. 44.