教育政策合法化

壹、 教育政策合法化意涵

C.O. Jones（1977）指出在政治系統中，「合法化」可分為兩個層次，一是政 治取得統治正當性的過程（legitimacy），就是取得統治成員對該統治系統的支持，

通常有一套明確而一致的運作規則，且擁有普遍的價值共識，無論被統治或統治 者皆信任此規則與價值（R. Lowenthal，1976）。余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱 瑩（2008）認為公共政策價值的適當程度、決策過程的程序正義，以及執行的有 效程度，都會影響政策合法化的正當性。我國學者吳定（2009）認為可藉由提高 政策績效或「灌輸」價值來取得政治合法性，前者藉由實質政策結果說服系統成 員繼續支持此政治系統，後者則以信念、價值或意識形態等灌輸維持統治行為的 合法性與正當性。

合法性的另一個層次是「政策」取得法定地位的過程（legitimation）是公私 部門決策最大的差異所在，只有公部門政策產生強制力，影響人民權益（余致力 等，2008）。政策合法性存於法治國家，指指政府機關針對公共議題規劃對應方 案，依法規定提經有權核准之機關、團體或個人。例如：立法機關、決策委員會 或行政首長等，加以核准並完成法定程序的歷程。

因公共議題有重要層次之分，決策層級亦不同，部分政策合法化於行政機關 便能完成，以法學之「重要性理論」（Wesentlichkeitstheorie）及「層級化法律保 留原則」理解，何種事項應以法律直接規範或得委由命令規定，應視其規範對象、

內容或法益及限制之輕重，有相對應的規範密度（司法院，1997），例如涉及人 名生命、財產或自由之限制為重要權利之剝奪，應由法律明定；而僅屬於技術性、

細節性之事項的規範，對權利限制相對小，得由主管機關發布命令規範。

雖行政部門依法定職權所為之委任立法亦屬廣義的合法化行為，依法仍應送

30

立法機構備查，通過民意機關之政策方能作為行政行為正當性基礎（紀俊臣，1984；

楊國賜，1997）。政策合法化是公共政策過程論中，政治性最強的一個環節，而 合法化的主要場域─國會，是高度政治性的場域（余致力等，2008）。Rosenbloom

（1998）行政與立法無法斷然區分，民主體制將決策正當性賦予民意機關，但民 意機關之代表性更甚於專業性，因此對議題有相對專業與資訊的行政機關在政策 合法化過程中亦扮演重要角色。

民主國家雖多數決的原則（majority rule）為其基本精神，政策合法化牽涉到 大眾事務，對於政策利害關係人產生成本與利益的重分配問題，程序正義

（procedural justice）不能忽略。代議士民主制度係隱含審議民主之概念，民主法 治國中公共政策的作成是在權力分享的架構下，透過互賴行動產生，這是一種集 體選擇（collective choice）的過程，要避免多數決不當濫用，形式主義的吸納過 程，即非經由討論產生視角融合，形成共識，容易產生政策僵局。宜藉由民意立 法機關與行政專業官僚在不同立場的政策辯論，經審慎理性考量產出最佳決策使 公共利益具體化（Lascher，1996；劉姵吟、黃東益，2001）。

對於政策合法化的過程有兩種研究型態：階段論與反階段論，前者認為政策 形成的過程可以階段劃分，具有順序性，過程是可以預測的，因此政治因素可被 控制，政策形成過程即理性的過程（丘昌泰，2008）。隨行政典範的轉移發展出 不同的模式：

一、「理性決策模式」認為在備選方案中可找尋最優最好的解答，目標與手段 的連結是直線思考，符應科學管理時期對系統邏輯的認知；

二、「滿意決策模式」修正理性模式，考慮「人」的因素，因為人是有限思考，

因己身背景而有偏好，決策仰賴當時的「滿意度」，要求目標與手段的連 結在可接受的範圍；

三、「漸進決策模式」是由耶魯大學教授Lindblom（1958）主張，決策是立基 於前一個決策上，僅能漸進、少量、邊緣性及小幅度的調整，考量「決

31

策環境」中種種因素，例如：歷史、社會組織與經濟狀況，重視事物變 化的能量積累。

階段論未能處理階段間因果關係，現實世界中政策形成的階段往往重疊或跳 躍，對政策形成抱持「控制」與「變異」直線邏輯思維，是以「封閉系統」的基 礎假設，而反階段論者則以「開放系統」作為推論，歸納以往政策決定會發現突 如其來的重大議題往往使公共政策決策急轉彎，或某個議程突然成為關注焦點。

政策發展的階段與次序性是難以預料的，實際的公共政策運作常常是在各階段中

「反覆」、「跳躍」，反階段論者可補充階段論者無法解釋的連貫性，較著名的反 階段論者有：「政策網絡」（Rhodes，1990）、「倡導聯盟」（Advocacy Coalition Framework） （Sabatier，1999）、「政策視窗」（Kingdon，2003）等（引自郭耀昌，

2008）。

一、政策網路

發源於美國1950 年代，立基於組織社會學與多元主義，之後廣為流傳於歐 洲，Rhodes（1990） 政策網絡由於資源依賴關係而聯繫在一起，是個人、組織 或者許多組織群的聯盟都可視為網絡中的成員。英國政策網路研究強調利益集團 和政府部門關係；荷蘭學者認為政策網路包括公共部門、半公共部門及私有部門；

德國視政策網路是第三種社會結構形式與國家治理模式。

二、倡導聯盟

行動者因共享一組信念系統（belief system）而聚成聯盟，運用策略影響政府 運作，一旦新的倡導聯盟在競爭中取得主導地位掌握資源，改變系統的核心信念，

它們倡導的政策方案就成為公共政策，發生政策變遷。倡導聯盟對於分析利害關 係人的互動上有精闢的論述（張硯凱，2010），可描述政策行動者採取手段以及 政策產出和反饋來修正信念並重新分配資源以觀察政策轉化。

32

三、多元途徑模式

此模式亦建立在政策網路的概念基礎之上，1984 年 Kingdon 就以「機會窗」

（window of opportunity）和 1995 年出版” Agendas， Alternatives， and Public Policies”書中提出多元途徑模式（Multiple Stream Model）是描述政策議程形成和 政策過程的重要框架之一。

教育政策在問題、解決方案與參與者和機會也類似同垃圾桶模式（江芳盛，

1998），教育的行為與結果往往難以看出因果關係，符合垃圾桶模式中目標模糊 且達成目標的方法不清楚的特性，參與教育政策制定者亦流動不定，決策機會亦 隨內外部情況積累難以定論。翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌（1999）指出我 國議程設定上確實呈現漸進主義的特質，因政治環境不確定，激進的政策產出可 能引起標的團體反彈，考量成本往往利用過往政策進行微調修正。符合Kingdon 的多元途徑理論的基礎假設，爰此引用作為研究架構。以Kingdon 多元途徑模式 的問題流、政治流及政策流為架構，討論非學校型態實驗教育政策合法化過程，

描繪三條溪流個別樣貌以及開啟機會之窗的情形。

貳、

Kingdon 多元途徑模式

Cohen、March 以及 Olson（1972）提出垃圾桶決策模式，認為決策是組織性 的無秩序，包括以下三種特質（郭耀昌，2008；魯炳炎，2009）：目標模糊以及 偏好難以界定（problematic preferences）、成員對決策過程未盡理解，因此手段與 目標之間關係不明確（unclear technology）、決策流程中參與者更替流動的參與者

（fluid participation），決策好比是將「問題」、「解決方案」、「參與者」及「決策 機會」一片片紙片混和投入垃圾桶中，一旦時機成熟，例如：社會矚目的政策議 題，決策者從中隨機抽出拼湊出結果，試圖透過「設定議程」解決。理性決策模 式認為決策者是主動涉入問題，而在垃圾桶決策模式中，問題的出現造成決策者

33

被動反應；理性決策者相信問題界定清楚，且具有能力發展備選方案，最終能獲 得最大化效用，然垃圾桶決策模式認為決策並非可以直線理性的預測，而是隨機 的組合，決策是有問題的偏好與技術的不確定性，而參與者是流動不定的，投入 的備選方案也未必詳盡具體，沒有最完美的選案，僅有是當時機下可接受的方案。

Kingdon 根據垃圾桶模式提出議程設定過程是「鬆散的觀念組合」而非「理 性的統合結構」（丘昌泰，2008：143；丁煌、方興譯，2004），認為議程是政府 官員及其與政策相關人員在一定時間所關注的問題編目順序，研究美國的健康醫 療和交通運輸政策形成，修正Cohen、March 和 Olsen 提出的垃圾桶模式（garbage can model），提出多元流程模式（Multiple Stream Model）來詮釋政策議程與備選 方案形成的歷程。

他指出要理解政策形成的迷宮，首先討論「思想（idea）何”時”來？」雨果 說：「比起強大的軍隊，更重要的是時代已經到來的思想」。思想的力量是強大的，

但Kingdon 認為天下無新鮮事，許多思想都已存在環境中，思想的形成通常不是 無中生有，且來源多向不會被壟斷，認識思想的變化不在乎他從何而來，而是什 麼使其成長和發展。Kingdon 以一個傳神的比喻形容：「思想是一顆種子，我們勿 須問種子從何而來，但要問何以使土壤肥沃，適合種子發芽生長」（P77）。政策 立法環境可視為政策思想具體化的培養土，Kingdon 以「政治流」、「政策流」和

「問題流」進一步描述思想轉變與政策形成的過程（圖2）。

34 圖 2 Kingdon 多元途徑模式示意圖

資料來源：研究者繪製

Kingdon 將參與者分為政府內參與者及政府外參與者，前著包含：總統、總 統旁辦事人員（例如：參謀、助理及顧問）、政治任命官、文官以及國會；後者 包括：利益團體、學者、研究人員及諮詢人員（指非研究員但有實質專長或政治 敏銳度者）、媒體以及公共輿論。分析各角色的動機、限制、影響力和影響方式，

例如：總統對政策議程具有否決權、對政務官有任命權、對行政組織有命令權，

受歡迎的總統更可以使用魅力影響公眾；媒體可充當溝通角色，也常與其他參與

受歡迎的總統更可以使用魅力影響公眾；媒體可充當溝通角色，也常與其他參與