教育政策及政策決策之概念

第二章 文獻探討

本章主要由教育政策及政策決策之概念、教育政策研究之意涵與現況，以及 研究應用模式及其影響因素分析等三面向，作一初步整理與分析，以作為本研究 之立論基礎，並用以形塑研究架構。

第一節 教育政策及政策決策之概念

要談及委託研究應用如何影響教育決策，本研究認為有必要先行檢視教育政 策的意涵，以理解教育政策的本質，再行針對教育決策的過程進行分析，以了解 決策之類型，實非理性模式，而是具動態性之互動特性，教育研究係關乎教育政 策及決策內其中一個影響因素，據以提供本研究進一步探討研究應用的脈絡。

壹、教育政策的意涵

一、教育政策的意義

有關教育政策之意義，通常被認為是由許多決定教育系統型態與功能的國家 及地方法規與方案所組成（Bates, Lewis, & Pickard, 2011），另外張芳全（1999）

與吳政達（2002）兩者亦相類似地對教育政策這一名詞說明如後：（一）教育政 策是公共政策的一環，是由政府機關所制定的，其目的在解決教育問題；（二）

教育政策是政府作為或不作為的活動；（三）教育政策的推動旨在使受教主體可 以滿足教育的需求；（四）教育政策必須考量其所產生的結果及其對公眾的影響；

（五）教育政策的最終旨意在達成教育目標。

但是，上述觀點下的教育政策是一種為達特定意圖的政策表述。這樣的觀點，

係將教育政策視為是一種法令性質的文本，較為靜態。另一種觀點，則是將教育 政策視為是一種動態過程。例如，Trowler（2003）將教育政策以過程的觀點描 述初期中的動態性，如下：

（一）通常，政策制訂者和實施政策人員對於什麼是政策的重要議題或問題，以

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及關於什麼是所欲的目標，往往有著不同的想法與衝突存在。

（二）政策的詮釋，是一種不斷進行的動態過程：政策宣稱是取決於不同立場者 對它的詮釋，形成一種多元詮釋的可能性。

（三）實際上的政策的實踐，是極端複雜的。簡單的政策實踐描述並無法捕捉其 中的複雜性與多面向性，政策實施的結果總是與原先政策設計者所想像的 不一樣。

Ball（1944）認為政策不是一種客觀存在的事物（things），而是一種社會建 構的過程與結果，他認為政策是一種文本（policy as text），也是一種論述（policy as discourse）。若作為一種文本，Ball 認為，政策文本本身不一定是清晰、封閉 或是完整的。它常是不同階段、不斷讓步的產物，是各種影響力和議程重新「組 裝」後的產物（cannibalized products）。因此，他把討論的焦點擺在不同讀者

（readers），在不同脈絡（context）下對政策的各自解讀與回應。而若當政策為 一種論述，他關心的是政策如何透過真理（truth）和知識（knowledge）的生產

（production）來行使其權力。是關於什麼可以被說、可以被思考，同時也是關 於誰可以說、何時可說、在哪裡可說，以及附帶什麼權威（authority）。Ball（1994）

主張，教育政策總是代表著不同議程與影響力相互妥協下的產物。

綜合以上學者觀點，可得知教育政策之定義大致為：教育政策係由政府機關 經過不斷互動、折衝甚至妥協之下所制定，其為結合計畫、方案及法規之複合型 式，且具備動態複雜特性，另政府機關決定不作為（維持原狀）亦為政策樣態之 一，其目的係為解決教育問題、妥協各方觀點或達成預設目標。

二、教育政策的本質

Trowler（2003, p97-98）在分析教育政策的概念時，曾以政策的編碼與解碼 來描繪政策決策與詮釋的複雜本質（見圖2.1）。主要以編碼過程說明政策形成時，

業已納入不同的議程、不同觀點的詮釋、利益與釋與脈絡條件制約的限制下，政

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理性模式所強調的重要主導因素。再者，政策形成的編碼過程中，來自不同利益 團體的意圖與議程彼此之間的競爭性，將主導著政策文本的形成，因此，研究要 能在此過程中勝出，重要的可能不是研究本身的品質問題，而可能是其他更具政 治脈絡影響力的因素。

基於上述，故教育研究並不必然會影響教育政策，也不必然會導致教育的改 進，誠如國內學者王麗雲曾引述 Rule（1978，轉引自王麗雲，2006，p.123）所 述，即教育研究不是唯一影響教育政策制定的因素，有時甚至無足輕重。係因教 育政策具有下列五種特性：第一，有時涉及利害關係人或團體間之利益與權力衝 突；第二，有時則涉及價值判斷，無關是非對錯；第三，各界對於教育政策問題 之認定有所歧異無法達成共識；第四，教育政策具有高度複雜性；第五，政策決 策權有其模糊及灰色地帶（王麗雲，2006）。

貳、政策決策的意涵－以教育政策決策面向觀之

一、教育政策決策的意義

因應本研究意旨，爰本段將政策決策之焦點置於教育決策之意涵探討，俾利 充分聚焦。

國內學者謝文全（2007：p.90）曾就看似相似的「教育決定」與「教育決策」

進行區分，「決定」的內容較為廣泛，大如國家教育政策，小如各校教務問題，

鉅細靡遺，皆在教育行政決定的範圍之內；相對的，「決策」涉及的內容範圍較 小，僅限於政府機關對於政策的制訂，往往是屬於全國性、整體性及決策性的決 定。由此看來，「決定」實則包括了「決策」，而「決策」僅僅是「決定」的一種。

另外黃乃熒（2001）認為教育決策是權力關係互動下的產物，包含決策和非決策 之活動型態，且攸關教育品質。謝美慧（2000）則認為教育決策是政治、經濟和 價值觀權衡之下的過程，以解決教育問題。

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此外，吳清基（1999）曾經延伸 Stanley（1981）對於教育決策的觀點：「教 育行政決策具有藝術特性，因為作決策者本身常需利用不同的科學工具和直覺工 具，以達成此一行政藝術」，他認為教育決策本身具有複雜的特性，一方面需要 運用客觀的科學技術，另一方面又需要有決策人員本身的價值判斷，才能有效達 成教育決策的目標。而且教育決策，強調數學量化表示的科學化決策方法技術，

乃勢必然的發展趨勢。

這樣的觀點，同時肯定科學化研究對於政策決策的重要性，又同時肯定決策 者的主觀價值判斷。試圖平衡理性證據以及價值取捨在教育政策決策中的重心，

以不致淪為工具理性的桎梏中。然而，在方法上僅取法於數字量化資料的觀點，

則主要係受行為主義和邏輯實證主義的影響，重視事實和價值的區分，強調應用 數理研究工具所從事的實證研究，作為行政決策的另一部分依據。這種認為數字 量化科學研究才是好證據的觀點，也受到許多的批判，本研究將於後續章節中進 行討論分析。

就上述對於教育決策定義之討論，大致上提供一個有關教育決策意義的輪廓，

其意義歸納為：教育決策的施為層級為政府機關，具有公權力的特性；教育決策 涉及政府的作為與不作為；教育決策具有問題解決導向的意圖，具有實用淑世的 特性；教育決策對公眾產生深遠影響的力量，具有廣大的影響範圍；教育決策旨 在實現教育目標，具有道德性的義務。對於這些意義內涵的理解，使本研究理解 教育決策的本質，而這些教育決策的本質，同樣也可能對於教育研究如何幫助教 育決策者制訂與實踐教育政策的活動，產生影響。

二、教育政策決策的模式

秦夢群（2000）根據根據 Estler（1988，轉引自秦夢群，2000：p.555-562）

列舉四種教育決策類型：

（一）理性式決策：解決已有明確目標與標準程序的議題，並依照法定程序做出

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決定。這些程序主要包含：確認問題、定義問題、制訂與評估策略、選擇 最佳策略、執行與評鑑。

（二）參與式決策：解決必須共同參與形成共識的議題。所遵循的目標與程序由 參與者共同決定。

（三）政治式決策：解決具有高度爭議性的議題。採用之方式為邀請各利益團體 進行談判，經折衝後做出各方雖不滿意但可以接受的決策。

（四）無政府式決策：解決目標模糊與缺乏準則、但卻必須當機立斷的議題。

再者，國內學者謝文全（2007）曾細分教育行政決定為八種模式，雖然其討 論的是決定、而非決策，然依其觀點，教育決策係屬教育決定之一種。本研究認 為其所分類的教育決定模式，仍值得作為決策模式之參考：

（一）理性模式：認為問題是可以明確界定的，並可以找到問題的所有可能方案。

而所有方案均可依其價值、優缺點、重要性等，排出優先順序，決策者必 會選擇列為最優先的方案。

（二）滿意模式：此模式主張人不可能達到完全的理性選擇，而僅能意圖做到理 性，受到環境條件與個人能力的限制，僅能做到有限的理性（bounded rationality），只能提出滿意的決策。

（三）漸進模式：認為決策是透過參與決定者的社會互動來做成的。在互動的過 程中必會顧慮到現實的狀況，而現實的發展是漸進的，且參與者也會相互 調適與妥協彼此的觀點，結果通常僅能漸進微調，自然難能達到完全理性 的境界。

（四）政治模式：認為決策是一種利益爭奪的過程，參與者彼此勾心鬥角，難以 依據理性、科學、客觀的方式做出決策。易言之，決策主要是透過與利益 團體的協商而做出。

（五）直覺模式：此模式認為在時間緊迫、相關資訊不易即時取得時，決策者就 需依靠直覺來做決策。而直覺是由知識積累與經驗磨練而產生的一種潛意

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識過程。

（六）垃圾桶模式：本模式指出，當政策決策情境具有高度的不確定性、目標模 糊、方法不明確、參與者流動性大、呈現出看似有組織卻實是無組織的狀

（六）垃圾桶模式：本模式指出，當政策決策情境具有高度的不確定性、目標模 糊、方法不明確、參與者流動性大、呈現出看似有組織卻實是無組織的狀