教育政策執行之意涵及其影響因素

在探討教育政策執行之意涵前，宜先將「政策」和「教育政策」的定義、內 容釐清，以期對教育政策執行之相關概念有深入的了解，並進一步探究政策執行 之影響因素。

壹、教育政策的意涵

一、政策的定義

中外學者對於「政策」一詞的看法各有不同，茲將各家定義臚列如下，並做 出歸納。

Anderson（1975）認為政策是個人或群體在處理問題或關切事項時，所採取 具目的性的行動。

Dye（1972）認為政策是政府選擇作為或不作為的行動。

吳定（2005）認為公共政策是政府機關為了解決某一項公共問題或滿足某一 項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。

曹俊漢（1990）認為政策應該包含三個要素，一是一個政治單元的目標、目 的與承諾；二是實現或達成這些目標所選擇的方法；三是方法選用後所產生的效 果。

張芳全（1999）認為政策是政府部門在解決公共問題，所進行作為或不作為 的活動。

14

綜合學者意見與研究者的看法，歸納出政策的定義為「政府機關為解決公共 問題，或尋求大眾福祉，選擇作為或不作為，以及如何作為的相關活動。」

二、教育政策的定義

教育的目的在教人成人，透過學校知識、技能的學習，使個體能自我實現，

並達成社會、經濟、文化與政治目的。教育政策雖然是公共政策的一環，但教育 組織是一種服務性、養護性的組織，與一般的行政組織不同。有關教育政策的定 義茲列舉各家說法如下：

吳政達（2008）認為教育政策是指政府機關為解決某項教育政策問題或滿 足某項公眾的教育需求，決定作為及如何作為的教育政策行動，以及該政策行動 所產生的結果及對公眾的影響。

瞿立鶴（1992）認為教育政策是教育行政當局針對當前社會需求和學生願望 所形成的問題及未來發展趨勢。其依據目前國家教育宗旨及法令規章，確定方針 並規劃方案，經由合法的立法或行政命令之程序，公佈實施，以作為行政部門或 教育機構執行之準則。

張芳全（1999）認為教育政策是在教育的情境中，受教主體或社會大眾對教 育體制運作的不滿，或教育體制無法提供各項教育服務，因而讓受教育主體或社 會大眾感到困擾、不安，或者教育運作與教育目標和價值有相對性差距時，政府 及其他社會團體所必須進行作為或不作為的活動，以解決問題，達到教育目標的 歷程。

由上所述可知，教育政策與公共政策的定義差異不大，唯教育政策是在教育 的情境中產生與運作，且最終目的在達成教育目標。綜合各家說法，研究者認為 教育政策係「教育行政機關為解決當前教育問題、滿足社會大眾對教育的需求，

或提供教育前瞻性發展，選擇作為或不作為的相關活動，其目的在達成國家的教 育目標。」

15

三、教育政策的特性

依照前述對教育政策下的定義，可以分析教育政策具有下列幾個特性（張芳 全，1999；謝文全，2003）：

（一）服務性

教育政策的制定，有別於一般利益團體以營利為目的，而是以服務社會大眾 為目的。教育政策旨在解決教育問題、滿足社會需求、提供教育前瞻性發展，總 而言之，是為大眾謀取福祉，因此具備服務性的特質。

（二）人本性

擬定教育政策的考量因素為「人」，任何教育政策都是為了提升人的能力、

品格，或是解決人的問題而制定的。如學生、教師、教育行政人員，乃至社會大 眾，都是教育政策關心的重點，也是教育議題產生的原由。

（三）公共性

教育政策屬於公共政策的一環，其影響的範圍多半廣大，且程度深遠，因此 受到社會大眾的高度關注，具有公共性的特質。

（四）複雜性

教育問題的向度廣泛，因此擬定教育政策需考量的因素相當多元，而執行教 育政策時需面臨的情境也很多樣，這都是教育政策具備複雜性的原因。

（五）導向性

教育政策旨在達成教育目標。在規劃教育政策時，目標的確立能指引相關人 員努力的方向，因此教育政策具備導向性。

貳、教育政策執行的意涵

教育政策在歷經合法化程序後，即進入執行的階段。執行過程是教育政策推 動能否成功的關鍵，因此了解教育政策執行的意涵顯得相當重要。

16

一、教育政策執行的定義

有關教育政策執行的定義，專家學者眾說紛紜，大致可從行動觀、組織觀和 互動觀三種觀點做分析，茲將三者做一概述，再歸納出研究者的看法。

（一）行動觀

Van Horn 和 Van Meter 認為政策執行是「公私個人或團體為了達成政策訂立 的目標，而採取的各項活動」，這些活動包括將政策轉換為可行的作為，和完成 政策預期變革而持續做的努力（引自林水波、張世賢，2006）。Jones 認為政策執 行包含的各項活動中，最重要的三個活動為解釋、組織和應用。解釋指的是政策 執行機關將政策轉化為可了解和接受的指令；組織係實現政策目標所設立的執行 單位和執行方法；應用指的是由執行機關提供例行性的服務，和支付所需的經費

（引自顏國樑，1997b）。由行動觀學者對教育政策執行所做的解釋，可知教育政 策執行是政策執行人員為達政策目標所採取的各項活動。此種觀點忽略政策執行 過程的動態性，也忽視目的和手段間的交互影響。從行動觀來看教育政策執行，

其抱持著政策執行人員只要採取行動，則政策自然可以順利執行的觀點。

（二）組織觀

政策最後是由機關組織負責執行，組織內部的作業安排、工作分配，組織成 員的能力和意願都是政策能否有效執行的重要因素。因此，很多專家學者從組織 的角度析論教育政策的執行。但組織現象錯綜複雜，目前尚未有一完備的組織理 論足以解釋教育政策執行的概念。國外學者 Elmore 依據組織模式分析政策執行 的看法相當受到重視，茲說明如下（顏國樑，1997b；林水波、張世賢，2006）：

1. 系統管理模式（systems management model）

組織是價值極大化的單位，行事以爭取績效、達成目標為導向。組織結 構依層級節制的原則，由上層管理人員負責決策事宜，並負起監督、考核執 行內容之責。另外，組織以公平合理的方式依序分配任務內容與績效標準給 各個單位，且明確指陳所欲完成的目標。在執行的過程中，組織內部必須順

17

應外在環境改變而加以調適，因此系統管理模式下的政策執行是一動態歷 程。

2. 科層體制過程模式（bureaucratic process model）

科層體制過程模式強調組織行政裁量權和例規的角色。行政裁量權指的 是組織握有決定個別成員工作內容和行事準則的權利；例規指的則是組織遵 循的一套標準作業程序。政策執行被視為組織運用行政裁量權和例規來控制 成員，以達成組織目標的過程。

3. 組織發展模式（organizational development model）

將組織視為發展個人自主性、培養參與感和引發隸屬感的機關。組織為 順利完成目標，必須滿足成員心理和社會的需求。此模式主張政策執行的重 點是凝聚成員共識，透過溝通、參與，讓成員有做決定的機會，且在工作上 獨立自主，彼此互信互助，形成對政策的認同感，將政策執行視為自身必須 達成的目標。

4. 衝突協商模式（conflict and bargaining model）

組織常因爭奪有限的權力與稀少的資源而產生衝突。而組織設立規範的 目的在協調和商議這些衝突，使衝突雙方調適彼此的行為，維繫協商過程中 達成的協議，讓權力和資源得以分配，以順利完成組織目標。在衝突協商模 式下，政策執行被視為政策參與者獲得問題或衝突解決的協商過程。

（三）互動觀

McLaughlin 認為政策執行是執行組織與受影響者在目標或手段間相互調適 的過程，此種調適的過程並非是靜止不動的狀態，而是高度變動的歷程。（引自 顏國樑，1997b）由此可知，政策執行是一持續變動的歷程，政策執行者、影響 標的對象，甚至是其他外在因素都可能成為政策執行的變數，而這些變數會為政 策成敗帶來影響。因此，在政策執行的過程中，必須持續檢視、評估內部或外界 的反應，據以做為政策修正和調整的參考。視環境需求不斷調適的政策，其執行

18

才能徹底落實，並達成所欲的目標，獲得預期的效益。

綜觀國內外專家學者的看法，自行動觀定義政策執行的學者有柯三吉。柯三 吉主張「政策執行乃是某項政策、法規或方案付諸實施的各項活動。」（引自李 武昆，2008）強調政策執行是由欲達成政策目標的各項活動所組成，也就是政策 執行人員採取的行動，為政策能否確切執行的關鍵。

從組織觀點解釋教育政策執行的學者為林水波、張世賢（2006），兩人認為

「政策執行可謂為一種動態的過程，在這個過程中，負責執行的機關與人員組合 各種必要的要素，採取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理 可行的例規，培塑目標共識與激勵士氣，應用議商化解衝突，冀以成就某特殊政 策的目標。」定義中可發現其強調執行機關與人員，也就是組織的重要性。所認 為的教育政策執行既具備系統管理模式重視組織分配權責、管理監督的角色；也 擁有科層體制過程模式強調組織裁量權與例規的特色；同時重視組織發展模式對 凝聚共識、激勵士氣的要求，以及衝突協商模式強調政策執行為解決衝突的過程。

「政策執行可謂為一種動態的過程，在這個過程中，負責執行的機關與人員組合 各種必要的要素，採取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理 可行的例規，培塑目標共識與激勵士氣，應用議商化解衝突，冀以成就某特殊政 策的目標。」定義中可發現其強調執行機關與人員，也就是組織的重要性。所認 為的教育政策執行既具備系統管理模式重視組織分配權責、管理監督的角色；也 擁有科層體制過程模式強調組織裁量權與例規的特色；同時重視組織發展模式對 凝聚共識、激勵士氣的要求，以及衝突協商模式強調政策執行為解決衝突的過程。