第二章 文獻探討
第二節 數位時代下的新型態治理模式
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管理方式，會使得解決方案隨著參與的組織與程序越來越多而亦加複雜，且在處 理問題的過程中不同組織會展現出本位主義思考下的解決方法，使得解決方案的 產出需要大量時間與成本。
在傳統公共行政受到大力批評後，1980 年代歐美各國吹起一股 NPM 風潮，
目的即是盼望利用私部門成功的管理手段與競爭機制作為手段、將公民視為顧 客、重視提升公共服務的效率來改善傳統公共行政中的一些缺點。然而，NPM 學派雖然自 1980 年代成為政府再造的顯學，但是其後許多學者認為其主張向私 部門學習的方式並不適合處理棘手問題。其中 Dunleavy 等人指出面對 ICTs 日新 月異的高度發展，NPM 似乎開始面臨束手無策的窘境，「數位時代治理」的時代 已悄悄來臨。其不僅強調政府應數位化外部服務與內部管理，亦應透過 ICTs 的 優點使政府能夠即時回應民眾需求、重新創造靈活有彈性的政府，並利用數位科 技賦權公民能夠做更多的事情。
然而，誠如 de Vries（2010）所闡釋的 NPM 並不會如此容易斷然劃下句點，
其原因在於 NPM 的改革方案已經涉入到許多政府體系，儼然已成為另一種典範 而制約後續制度發展的路徑，我們無法將 NPM 完全摒棄，仍需要透過其他新的 治理觀念與政策工具來予以解決。本文認為雖然近年來 ICTs 的快速發展對於我 國的治理系統帶來許多衝擊與挑戰，諸如數位機會（Digital Divide）、數位安全
（Digital Security）、個人隱私（Individual Privacy）等問題皆有待政府解決。但 本文認為 ICTs 亦為現今的治理系統帶來革新的技術與利基，若我們能夠趨向更 為彈性的管理手段、建立新的領導思維、以及重新設計組織結構，且在重新建構 新型態的組織架構與管理流程時思考變革能否與組織過往提供的功能與服務共 存，公共治理系統將越具彈性與適應性的處理棘手問題，數位時代下的新型態治 理模式將焉然而生。而對此種新型態治理模式進行探討亦符合 Peters（2017）的 主張，我們面對棘手問題或當代其他複雜問題時，能夠除了辨別問題難以處理的 特徵外，亦應思考政策制定者及專家如何定義問題、制定解決方案、以及如何連 結問題與解決方案。
第二節 數位時代下的新型態治理模式
在公共問題日趨複雜、ICTs 發展瞬息萬變、公民需求改變、內部組織面臨
數位變革壓力的情況下，公部門因為過去三十年來新公共管理學派盛行，諸多服 務與功能皆委外由私人企業或非營利組織提供，使得政府本身的治理能力不斷限 縮，似乎面臨捉襟見肘的窘境。眾多學者指出政府面臨如此巨大挑戰需要思考進
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一步的解決方案，其中特別是與 ICTs 有關的方面（Gil-Garcia, Zhang & Puron-Cid, 2016；Janssen & van der Voort, 2016；Mergel, 2016；Tassabehji, Hackney & Popovič, 2016）。對此，目前除了與外部協力者建立動態合作關係作外（Ojo & Mellouli, 2016），近年來 Janssen 與 van der Voort（2016）亦呼籲應用適應治理的概念於公 部門，期盼公部門除了能夠穩定地提供日常的公共服務外，亦能適應外部環境的 劇烈變化。另外，亦有一些學者從軟體開發領域引進敏捷概念於公部門，期盼透 過學習私營部門的敏捷方法來革新公部門傳統的瀑布開發流程，使政府能夠重新 思考流程、方案管理及軟體開發方法（Mergel, 2018；Mergel, Gong & Bertot, 2018）。本研究認為適應及敏捷治理（Adaptive & Agile Governance）開啟了數位 時代下新型態治理模式的濫觴。本節從介紹適應治理的概念與策略作為開始，接 著根據適應治理的類型切入敏捷治理的討論，最後對數位治理、適應治理、及敏 捷治理關係進行整理。
壹、 適應治理
過去對於生態環境的研究通常將人類與自然系統分開討論，後來逐漸強調社 會與生態系統共同演育與相互影響的特性，整合兩者而非僅聚焦於單一自然系統 的社會社會生態理論（Social-Ecological Systems, SESs）成為環境治理的焦點，
其有助於我們在面臨環境變遷或自然災害衝擊時，能夠瞭解不同社會文化脈絡下 的社會脆弱的程度與調適方法12。由此我們不僅可以將環境治理視為社會與生態 之間的聯結，也可以視為影響社會生態系統的機制（Chaffin, Gosnell & Cosens, 2014）。而鑑於全球環境變化的高度不確定性，傳統集權的治理體系已無法提供 有效的解決方案，尤其在面對跨越多個轄區的大規模生態系統時更難以處理與協 調。因此，有論者指出我們需要能夠靈活應對 SESs 問題的新治理方法，適應治 理於是成為 SESs 中管理不確定性與複雜問題的解方（Dietzet al., 2003）。由此可 知適應治理起源於社會生態系統的研究，其核心概念為適應迅速變遷的環境。而 適應治理初始被建立為管理高度複雜且充滿不確定性的環境問題（如跨域污染、
熱帶森林砍伐、氣候變遷等）之方法，近年來則開始應用於社會生態系統以外的 領域，包含災難救助、公共衛生、國際貿易、政治科學、以及法律等，我們可以 依據不同專業與脈絡的需求應用到各個研究領域，如此雖然促成適應治理概念的 普及，但也導致缺乏對其的共同定義（Wang, Medaglia & Zheng, 2018）。
12 資料來源：台灣大百科全書（2018），2018 年 9 月 30 日，取自：
http://nrch.culture.tw/twpedia.aspx?id=100671。
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（Bruijn & Heuvelhof, 2008）。其中組織內外部利害關係人皆須包含。
動員利害關係人 並尋求合作
辨識出利益關係人後需要動員他們一起協作，引入「新玩家」除了可以 幫助獲得新穎的見解，其聯盟也許擁有解決問題所需的能力和資源，或 者已具備有用的解決方案（Bruijn & Heuvelhof, 2008）。
公私協力策略 作為先前策略的闡述，公私部門皆可參與但應注意彼此目標的差異和需
要的變化（Klievink, Bharosa & Tan, 2016; Klievink & Janssen, 2014）。
組織自我 該策略涉及組織與其他團隊及行動者利用各自的知識體系和經驗來形
塑共同的理解和政策（Folke et al., 2005）。
分解複雜性
將復雜的挑戰分解成可以解決之較小、馴化的問題（Sutherland et al., 2011）。在敏捷軟體開發中，sprints
（衝刺）會產生與後續步驟有關的產出與決策。
保持選項開放 當要決策時，如果一旦決定便不能改變，那就盡可能晚點定奪，以便有
選擇、改變方向的餘地（Dym & Little, 2009）。
彈性的基礎設施 提供靈活且適應性強的基礎設施，可以隨著時間推移便利地朝各種方向
移轉（Janssen, Chun & Gil-Garcia, 2009）。
縮短決策時間
資料來源：Janssen & Van Der Voort (2016).
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適應環境變革時的原則，但其強調藉由充分利用組織內外部能力提早發現外部環 境變化以即時採取適當行動處理問題，使得數位政府脈絡下的適應治理概念具有 以下四個特徵：「由下而上的分權式決策制定」、「流動內外部組織能力」、「擴大 參與」、及「持續調整以回應不確定性」（Wang, Medaglia & Zheng, 2018）。而 Janssen 與 van der Voort（2016）認為雖然目前還不存在可以主導或涵括整體的策略，但 提出表 3 的策略作為適應治理應用在公部門的例子。
近年來亦有一些關於適應治理的實證研究出現。例如 Hong 及 Lee（2018a）
比較了美國 47 個城市對共享經濟的監管政策後發現，既得利益者較容易透過遊 說的方式影響政策制定，使得普遍情況下政府通常偏向保護市場的既得利益者，
而非優先考量公民利益。但若城市的政治環境愈競爭，則政府不僅較不會受到現 狀偏差（Status-Quo Bias）的影響，反而會將公共利益置為優先考量而非私人利 益，如此一來將有利於適應治理的出現。Hong 及 Lee 以選舉作為一種制度安排 為例，指出選舉不僅可以使政策制定者承擔應負的責任，當政治環境競爭越激烈 時可能會更好的課責效果，能夠使政府變得更靈活、更敏捷、更適應環境變化。
而對於倡導 AA 治理概念的學者們指出「由下而上的分權式決策制定」是適應與 敏捷治理的必要條件，Hong 及 Lee（2018b）則以韓國本土案例提出反思，這兩 位學者認為分權不必然會導致適應、敏捷治理的出現，必須視不同的政策情況而 定。其利用韓國共享經濟政策解釋為什麼中央和地方政府會對新型態的共享服務 做出不同反應，原因在於地方政府的民選官員與官僚之間的距離較短，因此會較 中央政府對於民之所欲更加敏感。該文指出如果政府適應新環境能夠為整個社會 及當地選民帶來利益，那麼地方政府會採用適應治理，此時分權會導致適應治理 的出現。相反地，如果政府提出的適應措施儘管會對整個社會產生效益，但會給 當地居民帶來額外成本，那麼地方政府就不會採用適應治理，此時分權就不利於 適應治理的出現。
另外，對於運用適應治理於公部門。Janssen 與 Voort（2016）提醒我們過度 地追求快速回應並不意味著我們會有更好的公共服務，因為政府的主要角色是確 保社會穩定，且決策過程中若沒有利害關係人參與將會有作出不明智決定的風 險。由此可知「適應治理」雖然可以提升政府的能力，但可以想見的是過度追求 適應性卻可能導致政府面臨組織劇烈變革的挑戰，其原因在適應性治理的核心價 值如才能（Capabilities）、適應（Adaptiveness）、學習（Learning）、以及創新處 理（Coping with surprise）等皆與政府組織所追求的穩定、效率、以及課責存在 著矛盾，故適應性治理所追求的價值與策略卻可能導致政府面臨未知的處境
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（Wang, Medaglia & Zheng, 2018）。但另一方面，Janssen 與 Voort（2016）亦指 出這些舉措雖然會挑戰政府組織追求穩定和課責機制的傳統價值，卻有助於提升 政府處理和適應變化的能力，意即政府面臨的挑戰是在不犧牲決策品質與合法性
（Wang, Medaglia & Zheng, 2018）。但另一方面，Janssen 與 Voort（2016）亦指 出這些舉措雖然會挑戰政府組織追求穩定和課責機制的傳統價值，卻有助於提升 政府處理和適應變化的能力，意即政府面臨的挑戰是在不犧牲決策品質與合法性