邁向敏捷政府–敏捷專案管理在我國數位治理的應用與影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 邁向敏捷政府 –敏捷專案管理在我國數位治理的應用與影響. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：蕭乃沂. v. 博士. 研究生：榮予恆. 中華民國 108 年 1 月 DOI:10.6814/NCCU201901305.

(2) National Chengchi University Department of Public Administration Master’s Thesis. Toward Agile Government: Application and Influence of Agile Project Management. 治政大 in the Public Sector 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Naiyi Hsiao Graduate Student: Yuheng Jung. January 2019. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(3) 謝辭在論文口試完不久後便出發前往捷克交換，原以為會坐在布拉格老城廣場回首這段指南山下的歲月，時間卻像是長了翅膀般稍縱即逝，在布爾諾求學的日子轉眼已成滴點回憶。如今即將邁入人生下個階段，總算能夠好好地為這段旅程寫下心中所感，為這本論文正式劃下句點。這本論文是我研究所階段的部分成果。這趟旅途非常謝謝指導教授蕭乃沂老師的陪伴，從跟尋老師步伐發想研究問題、建構嚴謹有邏輯的研究過程、到創造連結學理與實務的研究價值，老師對我而言就像扮演著明燈與慈父的角色。不管是撰寫論文或擔任研究助理期間，每當我心有所惑時，老師總是能夠馬上理解我的想法，並以極富智慧地方式回應我的問題，衷心認為能在老師身邊學習是一件非常幸運的事。未來予恆會謹記老師的教誨與提攜，保持心態、努力、方法與節奏的平衡，在不斷超越自己的馬拉松裡勇往直前。另外，這本論文能夠順利完成，口試委員朱斌妤老師與許秀影老師功不可沒，感謝兩位口試委員在論文答辯過程中的指教與鼓勵，您們的寶貴意見給予我及這本論文偌大的幫助。而訪談機關應用敏捷於公部門的經驗給予這本論文結合學理與實務的機會，非常謝謝您們。這趟旅程，我也想向幾位師長致上敬意。謝謝祥開老師總是不吝提供給我許多寶貴的建議，萌發了我繼續行走在學術這條路的興趣。謝謝敦源老師完美詮釋大師風範，您的言談舉止與經綸滿腹皆成為我效仿的對象。謝謝朱斌妤老師、黃東益老師、莊國榮老師以及林澤民老師在課堂中給予我極為豐厚的學術養分，讓我流連學海的浩瀚與廣闊。最後，謝謝黃紀老師讓我瞭解嚴謹治學的典範，您研究上實事求是的精神、教學上親力親為十年如一日的態度，在在深印於我心，我. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 將以您為榜樣繼續在學術之路前進。研究所這三年半的求學過程，我將自己完全投入學術研究，完成大學未竟之業。我樂此不疲地追尋知識、滿足對世界的好奇心、盡情享受著徜徉在學術書海的快樂。當然，這份快樂也來自於這段過程中所認識的人們，謝謝安胥學姊、宗賢、咏諭、濬誠、子正、中研院認識的好朋友們，這條學術路上有你們的陪伴真好，很期待我們未來在其他場合的再相遇。而容豪、秋瑾、韶昀與頂尖學園的朋友們，很開心能夠跟你們一起在政大商學院留下許多回憶。Last but not least, I. Ch. engchi. i n U. v. would like to thank my dear friend, David Gerich!! I am so glad that these days we could together plan and achieve New Year's resolutions in your lovely office. Let's keep on pursuing those things that lead to a happy, fulfilling life. 最後，我衷心的謝謝我的家人、女友雅之、認識好久的世川與泰盛、以及曾鼓勵與關心過我的朋友，你們提供了我重要的精神支持與後盾。未來，我會秉持初衷，努力成為一個有影響力的學者，讓我們的世界更加美好。於. 指南山下 2019 年冬. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(4) 摘要在科技發展與網路普及應用的趨勢之下，資通訊科技已成為各國政府建構與推動電子化政府各項計畫以提升政府有效治理的主要途徑，隨著資訊業務日趨繁重，各級政府部門在人力、技術及成本的考量下，目前的資訊系統的開發與維護多為委外辦理。然而，資訊委外專案由於初期無法明確定義需求、外部環境變化日趨快速、資通訊科技日新月異、專案過程中易面臨需求變更、開發過程缺乏使用者參與、以及民眾對政府的需求與期待日益增高等原因，政府在數位時代面臨的挑戰日益棘手。近年來公共行政領域興起適應與敏捷治理（Adaptive and Agile Governance），其認為政府應透過外部服務與內部管理的數位化即時回應公共問題以及民眾需求，利用數位科技賦權公民能夠做更多的事情，提升處理和適應問題的能力以適應外部環境的劇烈變化，政府若能透過學習私營部門的敏捷開發（Agile Development）精神來革新公部門傳統的瀑布開發方式，將能有效提升政府的彈性與效率、並減緩投入大量資源卻經常失敗的問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 本研究採用多重個案比較法探討敏捷治理概念在我國脈絡下的發展情形，分別對「經濟部資訊中心」、「國家災害防救科技中心」、以及「台北市智慧城市計畫」進行實證分析以瞭解敏捷方法於實務上如何操作，期盼藉由所選擇的個案進行深入剖析後能夠對學理與本土經驗研究產生火花。本研究之目的如下：首先，本研究欲瞭解敏捷專案管理出現在公部門的契機為何，探討什麼動機促使專案機關運用導入敏捷開發，以及尋找敏捷為公部門所帶來的效益與影響。其次，探討公部門導入敏捷方法所遭遇的挑戰與困境，以及行政機關如何解決，並瞭解曾導. n. Ch. er. io. al. sit. y. Nat. 入敏捷的專案人員對敏捷在公部門的看法與建議。. i n U. v. 本文發現在我國目前情況下，專案具有高度不確定性與變化性、難以排定期程優先順序、該方案為重點開發項目等性質皆適合導入敏捷方法。惟在公私本質. engchi. 有所差異的情況下，目前公部門導入敏捷所遇到的挑戰大於敏捷帶來的效益與影響，如何為公部門量身定做一套適合的敏捷方法，成為敏捷能否持續在公部門產生效益與影響力的重要關鍵，本研究認為根據成功應用過敏捷專案的機關經驗，我們將可以依據部門類型與專案特性找到合適公部門的方法。另外，本研究亦討論了敏捷未來可能的方向，本研究認為從瀑布模式到敏捷開發之間是一段擺盪的過程，公部門在政府採購法的框架下無法避免瀑布模式的本質。其次，大規模推動敏捷雖然可以帶來在政府各級機關遍地開花的機會，但亦有可能面臨過去許多大型政策一開始大力推行，最後卻無疾而終的下場，如何在大規模通動政策的同時避免陷入形式化的結果，我們將需要政策制定者的智慧來判斷。關鍵字：敏捷專案管理、適應與敏捷治理、數位政府、棘手問題、公私差異. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(5) Abstract Widespread use of the Information and Communication Technologies (ICTs) in government has transformed the public services. Concerning the professional techniques, human resources, and monetary costs, governments usually ask the private sector to become involved in developing and operating IT projects through outsourcing. However, the performance-based acquisition process in IT outsourcing projects by governments has created many wicked problems. For example, the reasons for government IT project failure include the difficulty in identifying the requirements in the beginning; the rapidly changing external environment; the expeditious innovation of technology; the design shifts that the development process frequently faces; and the overreliance on external IT contractors. In addition, the citizens’ needs and expectations of their governments are rising. As a result, many scholars recently advocate that applying the concept of adaptive and agile governance in the public sector to solve the problems caused by traditional waterfall development.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. The methodology is a multiple case study analysis of three public agencies that have conducted an agile project in Taiwan. This article aims to explore that how an agile model can be activated in a government's acquisition and contracting rules. Results reveal that the appropriate conditions for an agile approach in the government of Taiwan include: projects with higher levels of uncertainty and risk, difficulties in prioritizing schedules, and priorities for the project director. However, the drawbacks. sit. y. Nat. n. al. er. io. of introducing and adopting an agile method to government are more than benefits. Given the fact that the essence between the private sector and public sector is significantly different, (such as the acquisition rules and standards, the culture of civil servants and contract teams, as well as the government-centric thinking), tailoring an agile method is a critical point for governments to decide whether an agile method could be sustained and exert influence in the long term. Last but not least, the scholars and political appointees have to realize that large-scale promotion in government could let all government agencies to adopt an agile method, but it also would cause the result of civil servants to place emphasis on formalizing an agile method rather than pursuing an agile spirit.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: Agile Management, Adaptive and Agile Governmence, Digital Government, Wicked Problem, the Difference between Public and Private Sector. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(6) 目次第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節. 研究背景與研究動機 ......................................................................................... 1. 第二節. 研究目的 ............................................................................................................. 3. 第三節. 研究流程 ............................................................................................................. 4. 第二章文獻探討 ......................................................................................................... 5 第一節. 從棘手問題到數位治理 ..................................................................................... 5. 壹、. 棘手問題的意涵與特徵 ...................................................................................... 5. 貳、. 棘手問題對公共治理的啟示 .............................................................................. 8. 參、. 數位時代下的棘手問題 .................................................................................... 13. 肆、. 小結 .................................................................................................................... 18. 第二節. 數位時代下的新型態治理模式 ....................................................................... 19. 壹、. 適應治理 ............................................................................................................ 20. 貳、. 敏捷治理 ............................................................................................................ 23. 參、. 數位政府、適應治理、及敏捷治理的關係 .................................................... 30. 第三節. 敏捷精神應用於公部門 ................................................................................... 31. 壹、. 重要國家與國際組織應用敏捷精神之現況 .................................................... 31. 貳、. 敏捷政策制定 .................................................................................................... 40. 第四節. 問題意識 ........................................................................................................... 42. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. io. 第一節. er. 第三章研究設計 ....................................................................................................... 45 研究架構 ........................................................................................................... 45. al. 參、. 訪談大綱設計 .................................................................................................... 48. 第三節. 質性資料分析方法與品質 ............................................................................... 50. 壹、. 質性資料分析方法 ............................................................................................ 50. 貳、. 資料分析品質 .................................................................................................... 50. 壹、. n. 貳、. v i n Ch 深度訪談法 ........................................................................................................ 47 engchi U 訪談對象 ............................................................................................................ 47. 第二節. 個案研究 ........................................................................................................... 46. 第四章個案介紹 ....................................................................................................... 52 第一節. 國家災害防救科技中心 ................................................................................... 52. 壹、. 國家災防科技中心簡介 .................................................................................... 52. 貳、. 「行動災害調查整合模組」專案介紹 ............................................................ 53. 第二節. 經濟部資訊中心 ............................................................................................... 55. 壹、. 經濟部資訊中心簡介 ........................................................................................ 55. 貳、. 專案介紹 ............................................................................................................ 56. i. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(7) 第三節. 國家災防科技中心與經濟部資訊中心比較 ................................................... 58. 第四節. 臺北市智慧城市專案 ....................................................................................... 59. 壹、. 台北智慧城市專案簡介 .................................................................................... 59. 第五章研究分析 ....................................................................................................... 62 第一節. 公部門運用敏捷專案的契機與利基 ............................................................... 62. 壹、. 導入敏捷於專案的原因與合適情境 ................................................................ 62. 貳、. 敏捷所帶來的實質效益與影響 ........................................................................ 66. 第二節. 邁向敏捷的困難與調適 ................................................................................... 69. 壹、. 公部門邁向敏捷的難題 .................................................................................... 69. 貳、. 為公部門特質量身定做的敏捷專案 ................................................................ 74. 參、. 敏捷何去何從 .................................................................................................... 76. 第三節. 導入敏捷的天平調整過程 ............................................................................... 80. 壹、. 天平的左端：公部門導入敏捷的動機與效益 ................................................ 80. 貳、. 天平的右端：公部門執行敏捷專案的成本與挑戰 ........................................ 81. 參、. 反思：公部門取得平衡的砝碼是什麼 ............................................................ 83. 肆、. 敏捷專案在公部門的運作模式 ........................................................................ 84. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第六章結論與建議 ................................................................................................... 86 研究結論 ........................................................................................................... 86. 第二節. 實務建議 ........................................................................................................... 88. 壹、. 提升公部門應用敏捷方法的契機與誘因 ........................................................ 88. 貳、. 參考國外推動數位轉型作法落實我國之數位服務準則 ................................ 89. 參、. 敏捷不是萬靈丹，重要的是以「使用者為中心」的態度 ............................ 89. 肆、. 移轉敏捷精神的知識技能至公共服務提供及政策制定思維 ........................ 89. ‧. 第一節. er. io. sit. y. Nat. al. 參、. 我國過去大規模推行政策結果的研究探討 .................................................... 90. 肆、. 探討我國以資料驅動或是使用者導向的成功案例 ........................................ 90. 壹、. n. 貳、. v i n C .................................................................................... 研究方法的限制與建議h 90 engchi U 研究典範的限制與建議 .................................................................................... 90. 第三節. 研究限制與後續研究建議 ............................................................................... 90. 參考文獻...................................................................................................................... 91 附錄一各類受訪者訪談提綱 ................................................................................... 99. ii. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(8) 表次表 1：傳統公共行政、新公共管理、及數位時代治理比較一覽 ...................... 12 表 2：棘手問題與數位治理研究相關文獻 .......................................................... 16 表 3：適應治理應用於公部門的策略 .................................................................. 21 表 4：12 項敏捷原則 ............................................................................................. 26 表 5：瀑布模式與敏捷模式比較一覽表 .............................................................. 28 表 6：數位首選服務標準 ...................................................................................... 36 表 7：美國數位服務戰略手冊 .............................................................................. 38 表 8：我國政府數位服務準則 .............................................................................. 39 表 9：敏捷政策制定原則 ...................................................................................... 41 表 10：訪談對象 .................................................................................................... 48 表 11：訪談題綱 .................................................................................................... 49 表 12：經濟部資訊中心敏捷專案階段與目標 .................................................... 56. 立. 政治大. 表 13：國家災防科技中心與經濟部資訊中心比較一覽表 ................................ 58. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(9) 圖次圖 1：研究流程圖 .................................................................................................... 4 圖 2：敏捷軟體開發宣言 ...................................................................................... 25 圖 3：瀑布模式與敏捷模式比較圖 ...................................................................... 26 圖 4：瀑布模式與敏捷模式路徑圖 ...................................................................... 27 圖 5：敏捷創新管理架構 ...................................................................................... 30 圖 6：數位政府、適應治理、及敏捷治理關係 .................................................. 31 圖 7：英國政府數位服務的開發階段 .................................................................. 34 圖 8：研究架構圖 .................................................................................................. 46 圖 9：台北市智慧城市產業場域實驗試辦計畫 .................................................. 60 圖 10：敏捷專案在公部門的運作模式（經修改的研究架構） ........................ 85. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(10) 第一章緒論第一節研究背景與研究動機在科技發展與網路普及應用的趨勢之下，資通訊科技（ Information and Communication Technologies, ICTs）已成為各國政府建構與推動電子化政府各項計畫以提升政府有效治理的主要途徑，電子化政府興起的背景與當時新公共管理（New Public Management, NPM）的風潮不謀而合，朝著強調顧客需求、結果導向、追求效率的方向推行著（蕭乃沂、羅晉，2010）。而我國自 1998 年開始推動以網際網路為基礎之電子化政府，歷經四個推動階段已順利完成電子化政府已完. 政治大政府服務，目前已進入最新一期的「服務型智慧政府推動計畫–第五階段電子化立成政府網路基礎建設、資訊服務系統整合、開啟社會關懷，提供主動、分眾優質 1. 政府計畫」。該計畫的經費預計達到 69 億元，將以資料治理之資料驅動、公私協. ‧ 國. 學. 力、以民為本為政府服務的核心理念，善用巨量資料（Big Data）、開放資料（Open Data）、服務個人化（My Data）等工具，透過「發展跨域一站整合服務」及「打. ‧. 造多元協作環境」推動策略，達成便捷生活與透明治理之目標，選擇民眾關切的. y. Nat. 議題，啟動政府數位服務再造（國發會，2018）。. io. sit. 隨著電子化政府如火如荼的推展，資訊業務日趨繁重，各級政府部門在人. n. al. er. 力、技術及成本的考量下，目前的資訊系統的開發與維護多為委外辦理。行政院. i n U. v. 主計處電子處理資料中心於 2008 年進行「政府機關資訊系統委外開發概況」調. Ch. engchi. 查報告，瞭解政府各級機關在管理委外系統開發專案時，有關專案監控、需求管理及確認與驗證等程序實際發生的問題與因應策略。該報告指出在資訊系統委外的前置作業上，通常花費最多時間的分別是「確立需求」約占 45%、「準備徵求建議書及相關文件」約占 20%、「評估可行性及經費時程」約占 18%；在委外專案驗收的辦理上，受訪機關中有約 64%的單位曾發生無法如期驗收的情形發生。其原因主要以「需求變更」為最多占 45%，其次為「需求不明確以致雙方認知不同」占 42%。另外，根據 2009 年 11 月公布的「政府機構資訊系統委外管理實務」調查報告，受查機關中有超過 70%的委外專案不能如期完成、超過 80%曾經發生需求變更、超過 60%曾發生階段性專案驗收不合格，且限期改善也不合格的案例。其中需求變更的主要原因主要為「衍生性需求」、「政策法令修改」、「管. 1. 參考自國發會網站：https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=E0C48B7F39ACB61F。 1. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(11) 理階層要求」、以及「需求發展階段缺漏」等四點（主計處，2008 & 2009）。由以上兩份報告顯現，政府對於需求掌握的程度為專案能否如期驗收之重要關鍵。在資訊委外專案初期無法明確定義需求、外部環境變化日趨快速、ICTs 日新月異、專案過程中易面臨需求變更、開發過程缺乏使用者參與、以及民眾對政府的需求與期待越來越高的情況下（主計處，2009；李維斌，2018），我們可以瞭解政府在資訊委外專案面臨的挑戰日益棘手。Zhang 與 Kim（2016）即指出此種數位治理時代下產生的問題具有難以捉摸和未知的特質，其中不僅對問題的形式化成為一項艱鉅的任務，且與棘手問題特徵相似的是，這些問題不僅早已存在且將隨著 ICTs 的發展持續擴大，而對此並沒有簡單且明確的解決方案，本研究預期電子化政府發展的過程中棘手問題的出現將越趨頻繁。在邁入數位治理時代的今日， NPM 學派所倡導的途徑將無法有效解決這類資訊委外專案的問題，且. 政治大. 問題發生的根源甚至可能就是源自於 NPM（Dunleavy, Margetts, Bastow & Tinkle,. 立. 2006）。由此可知，政府面臨的挑戰不僅僅是外部環境的棘手問題本身高度複雜，. ‧ 國. 學. 以及我們對解決方案結果的未知，亦包含公部門本身的管理機制往往會把問題變得更複雜且難以收拾（Head & Alford, 2015）。. ‧. 面對今日複雜、動盪治理處境，政府需要趨向更為彈性的管理手段、建立新的領導思維、以及重新設計組織結構，應充分利用新興 ICTs 的優勢解決問題，. Nat. sit. y. 形塑數位時代下的新型態治理方式。政府若能透過外部服務與內部管理的數位化. er. io. 即時回應公共問題以及民眾需求，並利用數位科技賦權公民能夠做更多的事情，提升處理和適應問題的能力以適應外部環境的劇烈變化，將呼應近年來 Janssen. n. al. Ch. i n U. v. 與 van der Voort（2016）倡導的適應治理概念。且亦合乎 Mergel（2016）等人引. engchi. 進敏捷開發（Agile Development）精神於公部門，期盼透過學習私營部門的敏捷方法來革新公部門傳統的瀑布開發方式，使政府能夠重新思考流程、方案管理及軟體開發方法，有效提升政府的彈性與效率、並減緩投入大量資源卻經常失敗的問題。聯邦數位採購法規手冊（The TechFAR Handbook）即指出政府應該採用敏捷技術進行 IT 專案管理及開發的原因有以下幾點：1. 提高投資可管理性及預算可行性；2. 降低整體風險；3. 頻繁交付可用功能，更快速為客戶提供價值；4. 增加靈活性；5. 為小型企業創造新機會；6. 使廠商績效更為透明2。目前我國公部門已出現導入敏捷精神於專案的實例，如國家災害防救科技中心為國內率先導入「敏捷專案管理」開發出行動災害調查 APP 的機關，其指出透過敏捷精神快速調整與有效率的執行專案，能夠解決過去災害研究人員區缺乏 2. 參考自：Agl (n. d.). Retrieved Nov. 30, 2018, from https://handbook.agilegovleaders.org。 2. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(12) 軟體開發能力及專案管理經驗，以及資訊開發團隊不瞭解災害調查專業需求的問題（國發會，2014）。以及經濟部資訊中心自 2015 年起，已連續四年採用敏捷專案管理，目前正在執行的專案包括經濟部「第二代專案調查統計系統」、及「投資臺灣入口網」，該機關為目前國內少數持續進行敏捷專案的機關。而台北市智慧城市專案於 2018 年得到國際多項大獎的肯定，其開放場域提供民間業者可以在臺北市進行智慧城市相關應用概念的驗證（Proof of Concept），使得廠商可以在產品或服務提案後先進入真實生活情境測試，得以瞭解目前有哪些法令、設置條件等挑戰需要克服，並有機會先經過使用者的試用確認需求、盤點問題，本文認為此種把臺北市變成一座生活實驗室的概念亦非常符合敏捷治理的精神。在邁入工業 4.0 時代的今日，我們可以預期政府的各項服務與產品將從數位化走向智慧化，在物聯網成為未來發展趨勢下，敏捷開發不僅被視為能夠解決過. 政治大. 去資訊委外專案的問題，亦能應用快速變化的優勢使產品及服務更貼近使用者需. 立. 求。目前雖然私部門已有許多應用敏捷專案管理的成功個案，惟其在公部門的討. ‧ 國. 學. 論仍然較少。因此，在對於政府如何實際運作敏捷模式仍然並不十分清楚的情況下，本研究希望能對敏捷概念與實務進行探討，以我國公部門的角度切入思考政. y. sit. Nat. 第二節研究目的. ‧. 策制定者及專家如何定義問題、制定解決方案、以及如何連結問題與解決方案。. er. io. 在民粹主義蔑視專業知識的當前政治氣氛下，民眾普遍對公共治理機構缺乏. al. 信任，使得政策分析人員面臨棘手問題的根本挑戰是必須謹慎且不斷反思政策問. n. v i n 題的性質、脈絡演變、相關利益關係人的經驗與知識、以及不同情況採取有效行 Ch U i e h n c g 動的前景（Head, 2018）。故今日欲解決棘手問題不僅需要循證（Evidence-based），更需要開放政策過程讓人民走入廚房。本研究將從棘手問題的角度切入對相關文獻進行爬梳，討論棘手問題對公共治理的啟示及其對數位治理的意涵，並分析敏捷專案如何提供可能的解決方法，以循證的途徑連結理論與實務。本研究欲探討敏捷治理概念在我國脈絡下的發展情形，以及瞭解政府如何透過敏捷方法促進公共價值。對所選個案進行實證分析以瞭解敏捷方法於實務上如何操作，期盼藉由所選擇的個案進行深入剖析後能夠對學理與本土經驗研究產生火花。研究目的如下：首先，本研究欲瞭解敏捷專案管理出現在公部門的契機為何，探討什麼動機促使專案機關導入敏捷開發，以及尋找敏捷為公部門所帶來的效益與影響。其次，探討公部門導入敏捷方法所遭遇的挑戰與困境，以及行政機關如何解決，並瞭解曾導入敏捷的專案人員對敏捷在公部門的看法與建議。 3. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(13) 第三節研究流程本研究首先於緒論說明研究動機與研究目的，使讀者瞭解我國自推動電子化政府以來面臨棘手的資訊委外問題，接著提出應用新型態治理模式作為解決方案，欲探討敏捷治理概念在我國脈絡下的發展情形，以及瞭解政府如何透過敏捷方法促進公共價值。接著進行文獻回顧，本文先對棘手問題進行文獻爬梳，探討棘手問題對公共治理的啟示，並提出其對治理典範轉移的意涵。接著以棘手問題作為切入焦點討論數位治理研究的現況，闡述數位治理時代下的「適應治理」及「敏捷治理」相關概念與內涵，期盼能夠對此近年來興起的概念進行探討。經由文獻檢閱後，提出本研究之問題意識，並於第三章說明個案選擇理由以及研究設. 政治大. 計。其中，本研究採用的研究方法為個案分析法，資料蒐集方式為深入訪談法及次級資料分析法，透過半結構訪談的方式訪談專案參與人員，而訪談過程中蒐集. 立. 到的資料不僅用於第四章的個案介紹，也根據資料結果修正回饋於下一輪的訪綱. ‧ 國. 學. 設計。資料蒐集完畢後將在第五章呈現分析結果，並於第六章提出結論與建議。研究流程如圖 1：. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1：研究流程圖資料來源：本研究自行繪製。 4. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(14) 第二章文獻探討本章首先對棘手問題進行文獻爬梳，除了統整棘手慨念與特徵外，亦討論近年來其面臨的演變與挑戰。其次，探討棘手問題對公共治理的啟示，試圖瞭解公共行政最近幾年是否有發生典範移轉的現象，其中不僅比較傳統公共行政、新公共管理與數位時代治理的意涵，亦以棘手問題作為切入焦點討論數位治理研究的現況。接著闡述數位治理時代下的「適應治理」及「敏捷治理」相關概念與內涵，期盼能夠對此近年來興起的概念進行探討。最後，簡短進行我國數位治理個案介紹，希冀能夠對此個案有更深入的瞭解。. 第一節從棘手問題到數位治理. 壹、. 政治大棘手問題的意涵與特徵立. ‧ 國. 學. 自從理性選擇理論成為政策分析的重要途徑以來，政策分析家們即樂觀地認為若能掌握充分資訊、精心設計目標、以及選擇適當方法，我們將可以有效實現. ‧. 。然而，1970 年代後出現了對於公共政策目標、解決社會問題（蘇偉業，2016）政策普遍採用理性決策技術、規劃和實施結果的反省，學界開始轉向關注複雜的. sit. y. Nat. 政策問題，並論及政策干預後的風險與不確定性所造成的無法預見之結果（李衍. io. al. n. 2015）：. er. 儒、趙永茂，2016）。當時對理性決策分析的批評主要有以下 3 點（Head & Alford,. Ch. i n U. v. 首先，系統理論認為問題之間具有相互關聯的特徵，我們不應將議題與社會. engchi. 脈絡或其他問題做切割，企圖僅以單一角度來理解問題、設計解決方案。Peters （2017）指出棘手問題某種程度上是社會科學複雜理論的先驅，複雜理論關注系統及內部的相互作用，不論系統是自然生成（氣候）或者可能是人類造成（貧窮），其變項之間的關係不是線性而是動態性的，開放性的系統往往牽涉複雜多元的參與者。其次，關注社會政策和專業教育的學者專家認為今日社會的重大議題主要源自於公民價值上的分歧，故僅依據科學分析所蒐集的資訊並不足以瞭解和解決重大社會爭議問題。此如同 Hardin（1968）於著名的「The Tragedy of the Commons」一文開頭中意味深長的一句話：「（與過往不同的是）今日我們總是十分歡迎技術性解決辦法，但是因為過往的預言往往失準，我們要有莫大的勇氣才敢斷言理想的技術性解決辦法不可能存在。而 Wiesner 和 York 即表現出此種勇氣在科學期刊發表文章，他們堅信問題不能從自然科學中找到解決辦法，其小心翼翼地為此 5. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(15) 聲明加上如此註解：『在我們的深思熟慮後的專業判斷…』。本文所關注的並非他們是否正確，而是將焦點放在「該問題沒有技術性解決辦法」的重要人類問題概念，或是更明確地說，企圖辨別或討論這種類似的問題3」。第三，在規劃與設計的學科中，專家導向的理性決策模式普遍面臨激烈批判，Rittel 與 Webber（1973）於「Dilemmas in a General Theory of Planning」一文提出了如同 Wiesner 和 York （1964）的見解，其認為以「工程」途徑來解決重大問題的時代已經過去了。原因在於現代社會被視為多元化而非同質化，不同群體在觀念、價值、意識形態等開始有了越來越多的差異，這些差異使得我們對於是否具有清楚且一致同意的解決方案開始混淆。而理性決策制定受到抨擊的主要原因在於社會問題並不等同於自然科學所欲解決的技術難題，該種問題具有「馴化」（tame）或「良善」（benign）的特徵，但社會問題相比之下並非定義明確且解決方案可重複驗證的，反而是具. 政治大. 有定義不明確、且依賴政治判斷而不是科學認證的特徵。由此可知，棘手的政策. 立. 問題無法透過全面性的科學專業知識來解決，其原因不在於科學知識的不足，而. ‧ 國. 學. 是相互對立、衝突的價值意識不能僅仰賴實證科學主義，亦必須藉由促進利害關係人參與過程謀求衝突解決之道（Head, 2018）。. ‧. 故 Rittel 與 Webber（1973）指出某些社會問題若僅尋求以科學為導向的解決方式將必然面臨失敗，其原因在於政策問題無法如自然科學明確定義並馴服、多. Nat. sit. y. 元社會對於公共利益沒有定義與共識、對於社會問題沒有明確的解決方案、以及. er. io. 無法確定回應社會問題的政策是正確還是錯誤等。據此，棘手問題具有以下十項特徵4：1、棘手問題沒有明確的形式。2、棘手問題沒有「終結的規則(stopping rule)」. n. al. Ch. i n U. v. （即沒有明確的解決方案）。3、棘手問題的解決方案沒有對或錯，只有好或壞。. engchi. 原文如下：「In our day (though not in earlier times) technical solutions are always welcome. Because of previous failures in prophecy, it takes courage to assert that a desired technical solution is not possible. Wiesner and York exhibited this courage; publishing in a science journal, they insisted that the solution to the problem was not to be found in the natural sciences. They cautiously qualified their statement with the phrase, "It is our considered professional judgment... ." Whether they were right or not is not the concern of the present article. Rather, the concern here is with the important concept of a class of human problems which can be called "no technical solution problems," and, more specifically, with the identification and discussion of one of these.」。 4 棘手問題的十項特徵原文如下：1. There is no definitive formulation of a wicked problem 2. Wicked problems have no stopping rule 3. Solutions to wicked problems are not true-or-false, but good-or-bad 4.There is no immediate and no ultimate test of a solution to a wicked problem 5. Every solution to a wicked problem is a “one-shot operation”; because there is no opportunity to learn by trial-and-error, every attempt counts significantly 6. Wicked problems do not have an enumerable (or an exhaustively describable) set of potential solutions, nor is there a well- described set of permissible operations that may be incorporated into the plan 7. Every wicked problem is essentially unique 8.Every wicked problem can be considered to be a symptom of another problem 9.The existence of a discrepancy representing a wicked problem can be explained in numerous ways. The choice of explanation determines the nature of the problem’s resolution. 10. The planner has no right to be wrong. 6 3. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(16) 4、棘手問題沒有立即或終極的解決方案。5、每個試圖針對棘手問題所提出的解決方案都「只有一次機會（one-shot operation）」；其結果難以輕易復原，並且沒有試驗和錯誤學習的機會。6、棘手問題沒有辦法窮盡地詳列所有可能的解決方案，也沒有辦法良好的描述所有可能容許併入計畫中的操作方式。7、每個棘手問題本質上都是獨一無二的。8、每個棘手問題可以被認為是另一個問題的症狀。 9、由於棘手問題存在著差異性，代表棘手問題可能有各種的解釋方式。10、政策規劃者沒有「失敗的權利」（Rittel & Webber, 1973；李衍儒、趙永茂，2016）。而 Rittel 與 Webber 之所以用「wicked」來描述具有以上特徵的社會問題，其原因並非因為該問題在道德上具有邪惡的本質，而是期盼藉此告訴我們「當政策規劃者將棘手問題看作是一個溫順問題、過早地馴服棘手問題、或拒絕承認其為棘手問題等情況發生時，你將會同意其在道德上令人反感5」。. 政治大. 由這些特徵可以清楚地發現，當代公共政策問題幾乎都是所謂的「棘手問. 立. 題」，如高速公路選址、稅率調整、學校課綱修改等比比皆是，其原因在於大家. ‧ 國. 學. 對問題是否存在沒有共識，即使有部分共識認為問題存在，對問題的本質仍無一致看法，這些困難使得問題分析在政策過程的早期階段即遭遇困難，從而凸顯政. ‧. 。例如 Levin 等人（2012）策問題本質與認定的重要性（李衍儒、趙永茂，2016）將氣候變遷視為「超級棘手問題」，原因在於氣候變遷的本質複雜並根植於社會、. Nat. sit. y. 政治和自然系統之間的相互作用，因果關係深深受到不確定性因素的干擾，導致. er. io. 政策方案（特別是重視短期效率和經濟收益的政策）往往會產生反向或不可逆的後果，並可能併發其他棘手問題，使得政府解決棘手問題的嘗試往往會導致糟糕. n. al. Ch. i n U. v. 或未知的結果，而且超級棘手問題通常面臨急迫的時間處理壓力。然而，在看似. engchi. 今日有越來越多的棘手問題有待政府解決時，Peters（2017）指出 Rittel 及 Webber 當時提出棘手問題的目的僅將其視為一種可以對特定問題進行分析的工具，但此概念往後卻被過度延伸，甚至連一般性的問題都可以被冠上棘手問題的標籤，似乎棘手問題已成為當代政策分析中的一股潮流。雖然今日確實有許多社會問題非常難以處理，但是如果使用嚴格的定義分析這些問題是否達到棘手的標準，則可以發現其往往被過於誇大。以上的討論我們可以知道自棘手問題這個概念問世以來，由於不少學者過於強調問題的棘手性而忽視問題應有程度之分而出現了被嚴重批評的缺點，此不僅導致棘手問題時常被過度延伸到一般性問題外，亦因為沒有對問題進行程度區原文如下：「…, you may agree that it becomes morally objectionable for the planner to treat a wicked problem as though it were a tame one, or to tame a wicked problem prematurely, or to refuse to recognize the inherent wickedness of social problems.」。 7. 5. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(17) 別，使得過去提出的解決方案通常是通則性的（例如：與利害關係人協力等）。 Daviter（2017）即指出我們應該探討不同程度下的棘手問題用什麼方法進行分析是合理的，而不是追求能夠普遍適用任何棘手問題的治理方法。對此，Alford 與 Head（2017）提出依據「問題本質」及「多元行動者的情況」將棘手問題進行程度分類，為上述被攻擊的缺點進行解套。本研究認為此分類方式雖然只是幫助我們瞭解問題棘手程度的參考標準，但其確實能讓我們對問題棘手的程度有更深了解，並能根據問題思考不同解決方案。由此可知，本研究的觀點與 Peters（2017）十分類似，我們的意圖並非是要貶低棘手問題的研究，而是認為當面對棘手問題或當代其他複雜問題時，除了辨別問題難以處理的特徵外，更重要的是思考政策制定者及專家如何定義問題、制定解決方案、以及如何連結問題與解決方案，畢竟不管處境在怎麼艱困，政府仍. 政治大. 然必須面對這些問題，且僅能藉由更加理解問題幫助找到可能有有限的解答。本. 立. 研究接下來討論棘手問題對公共治理的啟示。. ‧ 國. 學. 貳、棘手問題對公共治理的啟示. 如同前述，今日我們面臨的政策問題（如災難或各種危機等）遠比 1973 年. ‧. Rittel 與 Webber 提出的棘手問題更難以處理，此種「超級棘手問題」可能需要政. sit. y. Nat. 府拓展新型態的治理方式。Head 與 Alford（2015）指出政府面臨的挑戰不僅僅是外部環境的棘手問題本身高度複雜，以及我們對解決方案結果的未知，亦包含. io. n. al. er. 公部門本身的管理機制往往會把問題變得更複雜且難以收拾。其原因在於政府處. i n U. v. 理問題的層級節制與管理方式，會使得解決方案隨著參與的組織與程序越來越多. Ch. engchi. 而亦加複雜，且在處理問題的過程中不同組織會展現出本位主義思考下的解決方法，將使得解決方案的產出需要大量時間與成本。過去政府通常採取大規模干預措施來解決複雜問題，但在國家職能不斷擴張、財政日益緊縮的情況下，二次世界大戰後的傳統公共行政受到大力批評。原因在於傳統重視層級節制的公共行政並不利於有效地解決棘手問題，意即政府的組織與管理方式過度側重於依法行政及權責歸屬，此導致政府面對棘手問題時的處理方式陷入過於僵化、不願意承擔失敗的風險。而公務員在面對行政業務或緊急事件時會根據本身的領域知識做出專業判斷，但此亦可能導致各部門之間形成本位主義的問題。故 1980 年代，NPM 興起的部分原因即是為了改善傳統公共行政中的一些缺點。當時歐美各國吹起一股「政府再造」（Reinventing Government）風潮，利用私部門成功的管理經驗與競爭機制作為手段、將公民視為顧客、重視 8. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(18) 提升公共服務的效率，各國政府爭相推出相關的政府再造方案，其係以體制內改革的「新右派」主張為經，以「市場經濟」為緯，透過標竿學習的方式萃取成效卓著的案例經驗，借用成功的企業精神應營技術，促成行政組織徹底轉型（孫本初，2013）。NPM 的理論基礎主要來自「公共選擇學派」與「管理主義」的結合，其強調以分權化為核心進行組織結構的重新設計，並賦予基層較高的自主管理權、將公部門引進市場競爭機制（如契約委外等），提升公共服務的品質與效率、建立績效管理指標，以結果導向作為評估公部門營運效率的標準，並將衡量結果與誘因機制結合、以及將公民視為顧客，學習私人企業成功的管理手段與經驗（Hood, 1991；Dunleavy & Hood, 1994）。故國家角色從大有為政府走向小而美，治理主軸環繞在政府應該減少其對社會及市場的干預，讓市場機制得以充分發揮，且認為政府必須重視產出的效能，以滿足顧客的心態來滿足民眾的需求（孫. 政治大. 本初，2013）。由以上公共行政典範的移轉可知，我們對棘手問題的擔憂、及其. 立. 對當代治理和政策制定的挑戰，與政府適當角色和範圍的持續辯論有所關聯. ‧ 國. 學. （Head & Alford, 2015）。. 雖然 NPM 學派自 1980 年代成為政府再造的顯學，但是許多學者認為其主. ‧. 張向私部門學習的方式並不適合處理棘手問題。首先，管理主義的批評在於私部門通常有一個非常具體的目標（即以營利為導向），並會根據此目標制定相關計. Nat. sit. y. 劃與預期產出，在貫徹計劃的過程中以會定期衡量績效，其以計畫為中心體現在. er. io. 組織結構、管理方式及資源配置上。故應用管理主義於公部門時，即假設每個公共組織各自皆有明確的目標、單純的政治環境、並掌控了實現目標所需的資源和. n. al. Ch. i n U. v. 能力，但政府面對棘手問題時的處境往往不是如此，公部門的組織設計通常不是. engchi. 根據特定計畫，反而是以傳統的業務職掌作為組織分化的核心。且公部門並非如同私部門僅以盈利為目標，諸如正義、公平、平等、自由、以及法治等才是公部門的治理目標，且在評斷這些目標時，常常不適用效率等經濟標準或工具理性的視角來衡量，其必須以較為抽象、宏觀的角度來思考。其次，從契約管理的觀點來看，公共服務民營化易導致行政能力的下降，可能導致企業掌握與官僚同樣的權力、卻只要負較少的責任，且契約外包往往會侵犯國家的核心競爭力以及平等使用的標準。而且，契約簽訂的重點通常傾向重視「產出」而非「結果」，使得雙方在契約內容上必須非常清楚地描繪出產出的要求與標準，而重視產出而非結果的原因在於與一般性的結果相比，我們通常更易於描述具體的產出，但此也導致以特定產出作為實現政策目標的手段往往會侷限能夠產生目標的其他手段，且亦容易使我們對達成政策目標的想像有所侷限。簽訂契約亦會區隔出政策制訂者 9. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(19) 與服務提供者，導致我們可能對於棘手問題的理解與處理上有了分散的知識，而無法即時得到反饋及調整的效果。而契約主義會期盼透過競爭以找到最大效用的服務提供者，其雖然可以降低成本、並提升服務的效能，但競爭亦會使得擁有棘手問題重要資訊或知識的人之間傾向不合作，反而對於棘手問題的解決有反效果。第三，從危機處理的觀點亦顯示出 NPM 無法適用棘手問題。當 2008 至 2010 年爆發全球性的金融危機以來，歐洲各國政府除了普遍存在經濟緊縮狀況外，更面臨對支持新自由主義思潮下的 NPM 途徑共識的全面崩潰。例如：金融危機期間的市場和監管失敗完全暴露出不能輕視市場失靈的企業行為，不管政府介入管制的成本再怎麼高，改革的方法絕對不會是交由市場自己處理這麼簡單，因為市場機制已經失靈再丟回市場的結果還是需要政府出面收拾。而市場失靈的原因在於私部門雖然會因極大化獲利而有效率地使用資源，但這個誘因是否會帶來公共. 政治大. 利益是不確定的，因為企業極大化獲利也可能將汙染或是債務留給社會，成為大. 立. 眾必須共同負擔的成本（社會成本外部化）。不管 NPM 的理論再重要，有些棘. ‧ 國. 學. 手問題也未必是市場可以完全解決的（Head, 2008；Head & Alford, 2015；Drechsler, 2014；Margetts & Dunleavy, 2013）。. ‧. 另外，亦有一些學者試圖提出新興理論來取代 NPM，如新韋伯國家 6 （Neo-Weberian State）、新公共服務（New Public Service）、以及數位時代治理. Nat. sit. y. （Digital-Era Governance）等。其中，Dunleavy、Margetts、Bastow 及 Tinkler（2006）. er. io. 早在 2006 年就指出 NPM 似乎走到了窮途末路，倡導數位時代治理概念的學者指出面對 ICTs 日新月異的高度發展，NPM 似乎開始面臨束手無策的窘境，「數. n. al. Ch. i n U. v. 位時代治理」的時代已悄悄來臨。其主要理由有以下兩點，其一：NPM 主張改. engchi. 變政府制式化的組織結構、引進彈性化的人事與財務管理模式、推動大量政府業務委外等方案，導致公部門體系出現複雜化與分裂化的現象，此不僅促使政府部門之間垂直與水平協調問題逐漸惡化，也導致公民大眾對龐雜的公共政策體系有不得其門而入的挫折感，將不利於公共事務棘手問題的解決。其二，NPM 期望將公民塑造成顧客，但顧客在意的是服務品質，抱持的是關注價格是否合理的金錢觀念，對公共事務所涉及的公平正義及權利義務問題則會變得較漠不關心，此不僅會阻礙公民參與公共事務的自主能力，亦會減損了公民透過參與公共事務過程所能達到的社會學習效果（Dunleavy et al., 2006；張世杰、陳炳宏，2015）。因 6. Drechsler（2009）指出新公共管理是一種潮流迷思，以為學習私人企業是政府再造的萬靈丹，但卻忽略了不同國家地區的歷史與文化差異。其認為新管理主義只盛行於盎格魯薩克遜國家（美國、英國、紐西蘭及澳洲等國家），對於歐陸國家不同行政體系的影響其實並不深遠。而新韋伯國家包含以下原則：國家中心化、行政法的改革與強化、維護專業文官制度、以及代議民主。 10. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(20) 此，數位時代治理的特徵除了在於政府外部服務與內部管理的數位化外（Fishenden & Thompson, 2012），亦強調透過 ICTs 的優點使政府能夠即時回應民眾需求、重新創造靈活有彈性的政府，並利用數位科技賦權公民能夠做更多的事。情（Margetts & Dunleavy, 2013）而數位時代治理的實踐可以產生以下三個方面的影響，其中第一點主要是反應出 NPM 的問題，其他兩點則與 NPM 有點類似惟方向不一樣。第一，「重新整合」（Reintegration）：應利用數位技術對 NPM 切割分化的公共服務再次整合，並利用此機會納入公民或社會行動者至其中。其中，我們並不是重演公共服務集中化或分散化的循環，而是企圖利用數位科技的加入重新構思新型態的公共服務。第二，「基於需求的整體主義」（Needs-based holism）：與重新整合相比，此部分對政府的影響較為深遠，其目標著重在於重新設計服務流程、刪減不必要的. 政治大. 步驟、並強調更為敏捷的政府使其能夠在變化迅速的社會環境中靈活應對。第. 立. 三，「數位變革」（Digitization changes）：對於數位化與組織變革的關係進行全盤. ‧ 國. 學. 的重新思考，不再將數位技術視為對傳統行政流程的補充，而是將數位化視為核心進行真正的變革（Dunleavy et al., 2006）。而到了 2013 年，Margetts 與 Dunleavy. ‧. 再次提出數位治理浪潮進入第二階段，其認為網際網路的出現轉變了現代國家的治理型態，該文不僅再次論述治理焦點已從 NPM 重視分權、競爭、及激勵，轉. Nat. sit. y. 向到數位時代治理（Ditiatl Era Governance, DEG）的重新整合、基於需求的整體. er. io. 主義、以及數位變革，更展示了社群網絡的發展如何引發數位時代治理的第二波浪潮（DEG2）。其指出 NPM 在 21 世紀初期遭遇重大危機後，第一波 DEG 浪潮. n. al. Ch. i n U. v. 代表了政府現代治理方向的正式轉變，而 2010 年進入 DEG2 代表的意義是社群. engchi. 網絡的發展促使 NPM 模式逐漸無法在快速變遷的數位時代下發揮作用（Margetts & Dunleavy, 2013）。然而，誠如 de Vries（2010）所闡釋的，NPM 並不會如此容易斷然劃下句點，其原因在於 NPM 的改革方案已經涉入到許多政府體系、儼然成為另一種典範而制約後續制度發展的路徑，我們目前仍然看不到任何一種新學說可以完全取代新公共管學派，其就如同 NPM 無法完全取代傳統官僚體系的某些制度遺緒一樣。而 NPM 雖然導致公共政策體系制度複雜性日益嚴重，我們卻無法完全將其摒棄，仍需要透過其他新的治理觀念與政策工具來予以解決，如此亦可顯現出今日的治理問題越來越棘手（張世杰、陳炳宏，2015）。表 1 總結出傳統公共行政、新公共管理、及數位時代治理的差異（Tassabehji, Hackney & Popovič, 2016）：. 11. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(21) 表 1：傳統公共行政、新公共管理、及數位時代治理比較一覽傳統公共行政關鍵目標公共. 新公共管理（電子政府）. 數位時代治理. 政治支持；. 將經濟效益與顧客回應置於. 將 NPM 切割分化的公共服務重. 官僚監督的服務. 首位的方式管理投入與產出. 新整合（Reintegration）. 確保規則與行政程序定義與實現協定的績效目標. 管理者被遵守. 簡化並改變代理人與顧客之間的關係；發展能夠回應社會環境. 角色. 變化的敏捷政府（Holism）所有公部門皆壟斷了對公部門有所疑慮（覺得其導對於數位化與組織變革的關係. 公共. 服務理念. 服務. 致效率低落與建立王國7）;. 進行全盤的重新思考，不再將數. 偏好客戶服務。. 位技術視為對傳統行政流程的. 理念. 補充，而是將數位化視為核心、進行真正的變革（Digitization）. 政治大. （效率）分解複雜任務（效率）設定嚴苛績效使組織真正整合而非狹隘聯合治理8；. 課責、的挑戰. 立. （課責）有競爭性的選設定公共目標及標的，然後讓朝向對政府內外部機構、公民與舉提供人民一個可以公共管理者對其服務負責；. 社會的開放治理；. 帶領並監督政府的領（公平）提供回應顧客的架. 制度與政策環境化繁為簡；. 學. 與公平. 與讓員工依法行政；完成任務；（課責）政治人物以民為本的政府；. ‧ 國. 效率、. 導者；（公平）對所有構，並設置實現公平服務目標提高公民自主解決社會問題的的途徑. 能力. ‧. 類似案件一視同仁. 由公共管理者促使公民社會利. 貢獻. 要課責制度. 益關係人行動獲得支持. sit. io. 偏好服務科層官僚或自我管制私部門或是與公部門保持嚴. er. 供管理者決定達成的手段. y. 選舉是民主的一項重藉由目標設定與績效評估提. Nat. 民主. n. a l 格距離 v i 參考資料：修改自 Tassabehji, Hackney & Popovič (2016). n Ch engchi U 提供系統. 綜上，由此我們可以清楚發現不僅公部門的傳統組織結構與管理系統難以解決、更可能惡化或延宕棘手問題，甚至連 1980 年代開始蓬勃發展的 NPM 學派在今日亦面臨嚴峻挑戰。我們似乎感受到如同 Rittel 和 Webber（1973）所指出的「任何解決方案都只會引發更多問題、任何與棘手問題的鬥爭皆是徒勞」的體悟，但為什麼我們還要與棘手問題奮力一搏呢？本文對此抱持樂觀態度，原因如同 Head 與 Alford（2015）所述，公部門管理者已經體認到處理棘手問題的努力將會受到公共部門的組織結構、管理方式、及決策制定模式阻礙。是故，面對今日複雜、動蕩的治理處境，政府需要趨向更為彈性的管理手段、建立新的領導思. 7 8. 原文為 empire building，意指「官僚體制以專業知識與永業化擴大自身權力並規避外部監督」。原文為 joined-up governance，意指「改善機關過度專業分工及本位主義問題嚴重的改革運動」。 12. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(22) 維、以及重新設計組織結構。而且在重新建構新型態的組織架構與管理流程時，亦應該思考變革能否與組織過往提供的功能與服務共存。最後，我們亦必須對於所有改變皆需要投入大量時間與資源有所體認。因此，基於我們對棘手問題不完善的知識、或是可能需要很多年解決方案才會出現結果的情形下，研究政府如何理解或回應棘手問題的方法對於治理意涵將具重要意義。. 參、數位時代下的棘手問題 Dunleavy 等人（2006）的大聲疾呼提醒了我們目前已進入數位治理時代，而電子化政府（Electronic government）的濫觴則為美國柯林頓政府於 1993 年所提出的「透過資訊科技再造政府（Reengineering through information technology）」報告，其旨在善用資訊科技革新政府部門（蕭乃沂、羅晉，2010）。雖然在近三. 政治大政府的一般性定義為：「政府利用 ICTs 為公民和企業提供線上與政府互動及服務立十年的發展下，至今仍對電子化政府的定義仍眾說紛紜，但大多數人同意電子化. 。而不論的機會，且涉及的是政府組織與流程再造（Almarabeh & AbuAli, 2010）. ‧ 國. 學. 電子化政府的定義為何，本文認為電子化政府的目標為盼望透過 ICTs 改善內外部關係來實現更好的政府。另外，不管是早期所稱的電子化政府亦或是今日所泛. ‧. 稱的數位政府，Janowski（2016）指出由於 ICTS 的快速發展，數位政府的範疇. sit. y. Nat. 正在不斷變化與擴大，此不僅顯現出政府持續透過尋找數位創新方案以應對來自社會、經濟、政治等層面的壓力，亦反映出政府在這波數位化的潮流中如何改變. io. n. al. er. 自身。由此可知，數位政府的發展將趨向更為複雜化、脈絡化、以及專業化，將. i n U. v. 近似於導引人類文化和社會變遷的演變過程。Janowski 依據此發展過程提出「數. Ch. engchi. 位政府演進模型」（Digital Government Evolution Model），該模型由數位化（政府內部科技）、轉型（電子政府）、參與（電子治理）與脈絡化（政策驅動的電子治理）等四部分組成，此種演進形式說明政府如何由內而外的受到 ICTs 影響的過程。例如：電子化政府始於如何數位化內部流程來提升效率，後轉為關注外部對象的服務（企業、公民甚至是整體社會）。針對這種階段性的演進模型，有一些學者認為這樣的操作方法會對讀者造成誤導，因為電子化政府的服務與功能既不是線性的也不是連續的，而是相當不穩定、且彼此之間具有很大部分的重疊（Tassabehji, Hackney & Popovič, 2016）。而 Coursey 及 Norris（2008）亦曾利用美國地方政府的實證資料測試電子化政府演進模型，幫我們了解這些模型對於理解電子化政府的實際發展是否有用或可信，他們發現地方政府主要提供資訊性的電子化服務、交易性的電子化服務則較少、且幾乎沒有提供模型中較高階段的服 13. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(23) 務（如：融合與轉型）9。該篇文章指出電子化政府演進的理論模型與實證結果不一致可能有以下兩個原因：其一，理論模型預測不準確。其二，地方電子政府演進速度太緩慢以致後端服務尚未出現。由此可知，數位政府的演進意涵並非表示其在進入下個階段後，上一階段的部分功能或服務就會轉而消失或取消，其應是一種功能升級或施政重心的轉移的現象，也就是政府會同時且持續提供演進過程中的功能與服務，例如：基礎設施（軟硬體的提升）並不會受到電子化參與階段的來臨而終止。另外， Janowski 則提到若我們要向脈絡化階段（Contextualization）前進，則必須思考如何應用具有適應及創新特徵的政策工具來處理緊急事件。由電子化政府發展我們可以預期過程中將具有棘手問題的特徵，Zhang 與. 政治大. Kim（2016）透過文獻介紹的方式彰顯出研究數位治理議題的重要性，並點出各議題的棘手問題特徵，以及討論相關研究在棘手問題管理上所具備的獨特優勢與. 立. 機會。例如：各國推動電子化政府時，往往預期 ICTs 會降低政府的營運成本並. ‧ 國. 學. 提高施政效率將為政府和社會帶來宏觀效益。然而，當政府和社會大規模採用 ICTs 時亦牽引出相關連的組織、社會和政治問題，此導引出我們對於新媒體和. ‧. ICTs 是賦予還是剝奪人民權利、是彌合社會和經濟不平等亦或擴大差距等問題的討論。而與棘手問題特徵相似的是，這些問題不僅早已存在且將隨著 ICTs 的. Nat. sit. y. 發展持續擴大，而對此我們並沒有簡單且明確的解決方案。因此，其認為數位棘. er. io. 手問題具有難以捉摸和未知的特質，使得對問題的形式化成為一項艱鉅的任務。 Hardy 與 Williams（2011）即指出儘管過去幾年電子化政府有了重大進展，但許. n. al. Ch. i n U. v. 多計劃執行後卻令人十分失望。有些學者認為原因在於我們缺乏電子化政府計畫. engchi. 全面性的評估架構，導致政策制定者無法透過完善的評估標準進行決策（Esteves & Joseph, 2008）。而 Luna-Reyes 與 Gil-Garcia（2011）則點出電子政府計畫未能成功的原因在於我們缺少對科技、資訊使用、組織因素、制度安排、及社經環境脈絡之間關係的理解，使得我們常錯誤的使用 ICTs 導致意想不到的結果。對此，、 Zhang 與 Kim（2016）則指出數位治理研究者可以透過「感應具警告意味的徵兆」「辨別重要的投入與變項」、「定義問題與解決方案」、「描述未經檢驗的假設和限制」、「建構績效測量方法」、以及「模擬解決方案的可能性」等手段來將這些數. 該篇文章採用的電子化政府演進模型為：資訊（Information）→交易（Transactions）→融合（Integration）→轉型（Transformation）。「資訊階段」意指政府提供線上資訊；「交易階段」意指公民能夠線上申辦公共服務；「融合階段」意指政府重新整合內部及府際間的資訊及服務，不僅節省成本、增加效率、亦能夠提升民眾的易用性；「轉型階段」則是指公民與政府的關係發生根本變化，政府提供更多以公民為中心的線上服務，使公民能夠線上參與或數位民主行為。 14. 9. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(24) 位棘手問題具體化。另外，數位治理中的棘手問題亦牽涉多元利害關係人各自受到價值觀、意識形態、利益分配等因素的影響，使得多元利害關係人的目標往往具有模糊、甚至衝突的特質，導致政策制定者在設定集體目標或或將問題具體化時會遇到極大困難。而本研究亦整理了近幾年數位治理研究中談到棘手問題的相關文獻。第一篇文章為 Goodspeed（2014）的「Smart cities: moving beyond urban cybernetics to tackle wicked problems」，該文指出自從智慧城市10成為學術界與實務界的研究焦點後已衍生出許多不同的定義，其中最普遍的概念為「以 ICTs 透過即時監控的方式達到高效能與效率的城市系統目標」，但此概念並不是橫空出世，而是承襲了 1970 年代的城市控制論（Urban Cybernetics）。Goodspeed 以 2010 年造成里約熱內盧嚴重傷害的暴風雨作為個案凸顯出智慧城市與城市控制論的侷限。該案例. 政治大. 簡短說明如下：里約熱內盧營運中心花費 1400 萬美元建置了昂貴的控制中心與. 立. 高科技城市即時監控系統，控制中心不僅有 560 個攝像頭與感應器可以監控天氣. ‧ 國. 學. 狀況，更在 100 個高風險的地區安裝了警報器和 SMS 系統預警，但看似完美且成功的智慧城市系統，並沒有解決土石流的根本問題，2010 年 4 月 5 日，一場. ‧. 異常強烈的暴雨襲擊了里約熱內盧市，隨後的 24 小時內累計雨量達 288 毫米，造成該市數千人無家可歸並導致 68 人死亡。Goodspeed 指出若能以棘手問題的. Nat. sit. y. 角度來討論城市問題，將能夠提供比智慧城市更為根本有效的解決方案。第二篇. er. io. 為 Waddock、Meszoely、Waddell 及 Dentoni（2015）的「The complexity of wicked problems in large scale change」，該文指出今日世界變化的速度與規模越來越難以. n. al. Ch. i n U. v. 預測，如經濟、科技、氣候、及環境等問題越來越複雜與棘手，我們必須重新評. engchi. 估組織變革概念，Waddock 等人認為成功的組織變革不僅創立一個能夠不斷適應外部環境的系統，亦應重視該系統是能夠在現實世界中持續發展、以實現社會正義等社會目標。該文以「巨大系統變革」（Large System Change）11作為理論基礎擴展組織變革的傳統界限，並結合複雜性理論與棘手問題來說明描述組織變革推動者的角度描述變革過程中可能會遇到的挑戰，並以電力系統作為組織變革挑戰根據定義，智慧城市意指：「利用 ICTs 建置智慧化基礎環境設施，隨著雲端運算、巨量資料、物聯網、資通訊行動科技快速發展與應用，促使城市產業結構升級和知識型人才聚集，新的都市概念及治理方式因應而生，藉由萬物互聯傳遞城市內的公共服務，提升城市運作效能，發展符合城市願景或目標之智慧功能，帶給企業和市民舒適便利的環境，同時也能提升城市競爭力以及市民的生活品質，更創造永續發展之城市生態環境」（周天穎、賴玉真、杜雅齡，2015）。 11 Waddell 等人指出 Large System Change 具有兩個重要特徵。其一為廣度：「該變革會牽涉大量的個人、組織、與地理範圍」；其二為深度：「LSC 不是簡單地對組織現存的結構或權力關係進行重新安排，而是同時在多個層次上改變這些元素之間的複雜關係，其意味著可能會顛覆變革前難以想像的結果」（Waddell 等人，2014）。 15 10. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(25) 的例子，說明我們若能對複雜理論與邪惡問題有更多的理解，將可以促使我們對「巨大系統變革」發展出有效的解決方案。第三篇文章為 Kazlauskas 與 Hasan （2009）的「Web 2.0 Solutions to Wicked Climate Change Problems」。該文指出今日人類面臨的所有棘手問題中最迫切的當屬氣候變遷及與其相關聯的環境問題，其原因在於目前對氣候變遷的科學解釋與解決方案的可行性之間存在著不同論述與觀點，使得相關問題非常複雜，不僅牽涉到專業與風險、亦必須涵括對人類未來的討論。Kazlauskas 與 Hasan 認為 Web 2.0 時代的社群媒體技術有可能成為該問題部分的解決方案，我們可以利用該技術讓人們以減少碳足跡的概念發展出一套新型態的溝通、協調、以及協作方式，該文以生態系統思維提出幾項 ICTs 能夠對氣候變遷議題有貢獻的幾項創新方案。本研究將這些文獻與 Zhang 及 Kim （2016）談及數位治理研究中與棘手問題有關的文獻整理如表 2：. 政治大. 表 2：棘手問題與數位治理研究相關文獻. 立. Smart cities: moving. 智慧城市； – 市民不同意目標；. ‧ 國. 關鍵字. 棘手問題特徵. 處理策略 1. 公部門創新機構。. 學. 文章名稱. beyond urban cybernetics 城市控制論 – 市長追求短期計畫； – 複雜問題阻礙預測準確性. – 現有電力系統需改變什麼. 2. 駕馭複雜性而非簡化。. 棘手問題； – 多元關係人（公司、代理商、 3. 建立一致性的方法。. io. scale change (2015). 1. 了解系統動力學。. y. wicked problems in large 變革；. – 什麼能源適合氣候變遷；. sit. 巨大系統. Nat. The complexity of. ‧. problems (2014). – 行政支離破碎有礙管理；. er. to tackle wicked. 2. IT 協作計畫。. 複雜理論；燃料設備供應商、客戶等）；. n. a 組織變革l Web 2.0 Solutions to. 4. 創建持續學習系統。. v – 每種能源有個別使用限制並i 5. 建立模型。 n Ch 會對環境造成不同影響 e n g c h i U 6. 形塑共享願景。. 氣候變遷； – 每個人會根據自身的需求及 1. 從辦公室無紙化到數位融. Wicked Climate Change Web 2.0. 觀點看待、解釋氣候變遷；. 入生活。. Problems (2009). – 解決方案可行性必須在政. 2. 有效地達成共識與方案需. 治、經濟、社會、科學平衡；要依靠面對面溝通與協作，此 – 儘管科學家和環保團體進行類活動傳統具有顯著的碳足了數十年的遊說，氣候變遷近跡（例如：旅行、通勤及產生年才進入政策議程；. 各種紙本文件等）。而 ICTs 不. –ICTs 在氣候變遷辯論中的影僅能夠提供面對面溝通、會響力越來越大，成為 ICTs 專業議、協調、合作、和倡導，亦人員新挑戰。. 能夠有效減少碳足跡（例如：遠程會議、虛擬辦公室、線上群組、及數位檔案管理等）。. 16. DOI:10.6814/NCCU201901305.

(26) The Wicked Problem of. 開放資料； – 如何利用開放資料創造價值 1. 增加開放資料生態系統的. Value Creation in Open. 價值創造. 缺乏明確形式；. 利害關係人對於影響開放資. Data Ecosystems –. – 各種利害關係人複雜交互關料使用和商業價值創造脈絡. Policy Guidelines from. 係、並有風險規避傾向. 的了解. an Open Data Innovation. –缺乏評估成功方案的標準. 2. 確保以下五種資源的可得. Case (2016). – 沒有詳盡的解決方案. 性與品質：開放資料、開放資訊技術、內部資訊技術、知識與治理 3. 與企業及公民合作以建立聯盟。. 智能電網； –基礎設施大規模變革成本昂. Real Options Analysis. 立. Policy (2016). 量將有助於理解問題本質、模. 投資；. –如何及何時可以收回投資成. 擬複雜的決策過程、並製定政. 公共政策. 本充滿高度不確定；. 策建議。. –政策與私人投資高度關聯. ‧. Open Government. 危機管理； – 媒體反應充滿高度未知；. 政府在搜救過程中與媒體的. Process and Government 政府透明； – 媒體反應充滿高度不確定. y. （需要權宜之計及果斷回應）構、資訊品質、政府領導力、. sit. io. Hyper - Uncertainty: The. 公開過程. 及 ICTs 使用等影響外，政府. al. 有無公開搜救過程是影響媒. n Case of AirAsia QZ8501. 危機溝通除了受到管理結. er. Communication under. Nat. Transparency in Crisis. 政府若能將不確定性納入考. 學. Technology and Public. 少公司創造價值的負面影響。. 貴；. ‧ 國. for Smart Grid: The Role 不確定性 of Information. 政治大. 4. 在開放資料生態系統中，減. Crash (2016). Ch. engchi. i v體對政府是否透明的最重要 n U 因素。. Technology,. 公共衛生； – 完全合乎邏輯的步驟. 1. ICTs 基礎設施的開發。. Governance, and the. 危機管理. 仍會導致意外結果；. 2. 培育瞭解社群網絡及能夠. Escalation of Ebola:. – 跨境、跨司法管轄、. 有效使用 ICTs 的人才。. Wicked Problems. 及跨組織協作需求；. in Real Time (2016). –問題惡性循環（致命疾病、治理能力薄弱、有限的資訊與公共衛生基礎設施等）. A Study on the Digital. 數位落差； – ICTs 在社會、經濟、政治和 1. 智慧手機相對較低的價. Divide in the Smart Era: 智慧手機；文化等領域擴散的意外結果；格、易用性、及多功能性有助 The Moderating Effect of 資訊鴻溝. – 資訊近用是一個多維概念，於縮小數位落差。. Smartphones (2016). 包含動機、生理、技術、以及 2. 數位落差政策應提供智能使用等因素（ICTs 變化迅速，設備的近用與使用。. 17. DOI:10.6814/NCCU201901305.