第一章 緒論
第三節 研究流程
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第三節 研究流程
本研究首先於緒論說明研究動機與研究目的，使讀者瞭解我國自推動電子化 政府以來面臨棘手的資訊委外問題，接著提出應用新型態治理模式作為解決方 案，欲探討敏捷治理概念在我國脈絡下的發展情形，以及瞭解政府如何透過敏捷 方法促進公共價值。接著進行文獻回顧，本文先對棘手問題進行文獻爬梳，探討 棘手問題對公共治理的啟示，並提出其對治理典範轉移的意涵。接著以棘手問題 作為切入焦點討論數位治理研究的現況，闡述數位治理時代下的「適應治理」及
「敏捷治理」相關概念與內涵，期盼能夠對此近年來興起的概念進行探討。經由 文獻檢閱後，提出本研究之問題意識，並於第三章說明個案選擇理由以及研究設 計。其中，本研究採用的研究方法為個案分析法，資料蒐集方式為深入訪談法及 次級資料分析法，透過半結構訪談的方式訪談專案參與人員，而訪談過程中蒐集 到的資料不僅用於第四章的個案介紹，也根據資料結果修正回饋於下一輪的訪綱 設計。資料蒐集完畢後將在第五章呈現分析結果，並於第六章提出結論與建議。
研究流程如圖 1：
圖 1：研究流程圖 資料來源：本研究自行繪製。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻探討
本章首先對棘手問題進行文獻爬梳，除了統整棘手慨念與特徵外，亦討論近 年來其面臨的演變與挑戰。其次，探討棘手問題對公共治理的啟示，試圖瞭解公 共行政最近幾年是否有發生典範移轉的現象，其中不僅比較傳統公共行政、新公 共管理與數位時代治理的意涵，亦以棘手問題作為切入焦點討論數位治理研究的 現況。接著闡述數位治理時代下的「適應治理」及「敏捷治理」相關概念與內涵，
期盼能夠對此近年來興起的概念進行探討。最後，簡短進行我國數位治理個案介 紹，希冀能夠對此個案有更深入的瞭解。
第一節 從棘手問題到數位治理
壹、 棘手問題的意涵與特徵
自從理性選擇理論成為政策分析的重要途徑以來，政策分析家們即樂觀地認 為若能掌握充分資訊、精心設計目標、以及選擇適當方法，我們將可以有效實現 政策目標、解決社會問題（蘇偉業，2016）。然而，1970 年代後出現了對於公共 政策普遍採用理性決策技術、規劃和實施結果的反省，學界開始轉向關注複雜的 政策問題，並論及政策干預後的風險與不確定性所造成的無法預見之結果（李衍 儒、趙永茂，2016）。當時對理性決策分析的批評主要有以下 3 點（Head & Alford, 2015）：
首先，系統理論認為問題之間具有相互關聯的特徵，我們不應將議題與社會 脈絡或其他問題做切割，企圖僅以單一角度來理解問題、設計解決方案。Peters
（2017）指出棘手問題某種程度上是社會科學複雜理論的先驅，複雜理論關注系 統及內部的相互作用，不論系統是自然生成（氣候）或者可能是人類造成（貧窮）， 其變項之間的關係不是線性而是動態性的，開放性的系統往往牽涉複雜多元的參 與者。其次，關注社會政策和專業教育的學者專家認為今日社會的重大議題主要 源自於公民價值上的分歧，故僅依據科學分析所蒐集的資訊並不足以瞭解和解決 重大社會爭議問題。此如同 Hardin（1968）於著名的「The Tragedy of the Commons」
一文開頭中意味深長的一句話：「（與過往不同的是）今日我們總是十分歡迎技術 性解決辦法，但是因為過往的預言往往失準，我們要有莫大的勇氣才敢斷言理想 的技術性解決辦法不可能存在。而 Wiesner 和 York 即表現出此種勇氣在科學期 刊發表文章，他們堅信問題不能從自然科學中找到解決辦法，其小心翼翼地為此
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的學科中，專家導向的理性決策模式普遍面臨激烈批判，Rittel 與 Webber（1973）於「Dilemmas in a General Theory of Planning」一文提出了如同 Wiesner 和 York
（1964）的見解，其認為以「工程」途徑來解決重大問題的時代已經過去了。原 因在於現代社會被視為多元化而非同質化，不同群體在觀念、價值、意識形態等 開始有了越來越多的差異，這些差異使得我們對於是否具有清楚且一致同意的解 決方案開始混淆。而理性決策制定受到抨擊的主要原因在於社會問題並不等同於 自然科學所欲解決的技術難題，該種問題具有「馴化」（tame）或「良善」（benign）
的特徵，但社會問題相比之下並非定義明確且解決方案可重複驗證的，反而是具 特徵4：1、棘手問題沒有明確的形式。2、棘手問題沒有「終結的規則(stopping rule)」
（即沒有明確的解決方案）。3、棘手問題的解決方案沒有對或錯，只有好或壞。
3 原文如下：「In our day (though not in earlier times) technical solutions are always welcome.
Because of previous failures in prophecy, it takes courage to assert that a desired technical solution is not possible. Wiesner and York exhibited this courage; publishing in a science journal, they insisted that the solution to the problem was not to be found in the natural sciences. They cautiously qualified their statement with the phrase, "It is our considered professional judgment... ." Whether they were right or not is not the concern of the present article. Rather, the concern here is with the important concept of a class of human problems which can be called "no technical solution problems," and, more specifically, with the identification and discussion of one of these.」。
4 棘手問題的十項特徵原文如下：1. There is no definitive formulation of a wicked problem 2.
Wicked problems have no stopping rule 3. Solutions to wicked problems are not true-or-false, but good-or-bad 4.There is no immediate and no ultimate test of a solution to a wicked problem 5. Every solution to a wicked problem is a “one-shot operation”; because there is no opportunity to learn by trial-and-error, every attempt counts significantly 6. Wicked problems do not have an enumerable (or an exhaustively describable) set of potential solutions, nor is there a well- described set of permissible operations that may be incorporated into the plan 7. Every wicked problem is essentially unique 8.Every wicked problem can be considered to be a symptom of another problem 9.The existence of a discrepancy representing a wicked problem can be explained in numerous ways. The choice of explanation determines the nature of the problem’s resolution. 10. The planner has no right to be wrong.
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4、棘手問題沒有立即或終極的解決方案。5、每個試圖針對棘手問題所提出的解 決方案都「只有一次機會（one-shot operation）」；其結果難以輕易復原，並且沒 有試驗和錯誤學習的機會。6、棘手問題沒有辦法窮盡地詳列所有可能的解決方 案，也沒有辦法良好的描述所有可能容許併入計畫中的操作方式。7、每個棘手 問題本質上都是獨一無二的。8、每個棘手問題可以被認為是另一個問題的症狀。
9、由於棘手問題存在著差異性，代表棘手問題可能有各種的解釋方式。10、政 策規劃者沒有「失敗的權利」（Rittel & Webber, 1973；李衍儒、趙永茂，2016）。
而 Rittel 與 Webber 之所以用「wicked」來描述具有以上特徵的社會問題，其原 因並非因為該問題在道德上具有邪惡的本質，而是期盼藉此告訴我們「當政策規 劃者將棘手問題看作是一個溫順問題、過早地馴服棘手問題、或拒絕承認其為棘 手問題等情況發生時，你將會同意其在道德上令人反感5」。
由這些特徵可以清楚地發現，當代公共政策問題幾乎都是所謂的「棘手問 題」，如高速公路選址、稅率調整、學校課綱修改等比比皆是，其原因在於大家 對問題是否存在沒有共識，即使有部分共識認為問題存在，對問題的本質仍無一 致看法，這些困難使得問題分析在政策過程的早期階段即遭遇困難，從而凸顯政 策問題本質與認定的重要性（李衍儒、趙永茂，2016）。例如 Levin 等人（2012）
將氣候變遷視為「超級棘手問題」，原因在於氣候變遷的本質複雜並根植於社會、
政治和自然系統之間的相互作用，因果關係深深受到不確定性因素的干擾，導致 政策方案（特別是重視短期效率和經濟收益的政策）往往會產生反向或不可逆的 後果，並可能併發其他棘手問題，使得政府解決棘手問題的嘗試往往會導致糟糕 或未知的結果，而且超級棘手問題通常面臨急迫的時間處理壓力。然而，在看似 今日有越來越多的棘手問題有待政府解決時，Peters（2017）指出 Rittel 及 Webber 當時提出棘手問題的目的僅將其視為一種可以對特定問題進行分析的工具，但此 概念往後卻被過度延伸，甚至連一般性的問題都可以被冠上棘手問題的標籤，似 乎棘手問題已成為當代政策分析中的一股潮流。雖然今日確實有許多社會問題非 常難以處理，但是如果使用嚴格的定義分析這些問題是否達到棘手的標準，則可 以發現其往往被過於誇大。
以上的討論我們可以知道自棘手問題這個概念問世以來，由於不少學者過於 強調問題的棘手性而忽視問題應有程度之分而出現了被嚴重批評的缺點，此不僅 導致棘手問題時常被過度延伸到一般性問題外，亦因為沒有對問題進行程度區
5 原文如下：「…, you may agree that it becomes morally objectionable for the planner to treat a wicked problem as though it were a tame one, or to tame a wicked problem prematurely, or to refuse to recognize the inherent wickedness of social problems.」。
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別，使得過去提出的解決方案通常是通則性的（例如：與利害關係人協力等）。 Daviter（2017）即指出我們應該探討不同程度下的棘手問題用什麼方法進行分析 是合理的，而不是追求能夠普遍適用任何棘手問題的治理方法。對此，Alford 與 Head（2017）提出依據「問題本質」及「多元行動者的情況」將棘手問題進行 程度分類，為上述被攻擊的缺點進行解套。本研究認為此分類方式雖然只是幫助 我們瞭解問題棘手程度的參考標準，但其確實能讓我們對問題棘手的程度有更深 了解，並能根據問題思考不同解決方案。
由此可知，本研究的觀點與 Peters（2017）十分類似，我們的意圖並非是要 貶低棘手問題的研究，而是認為當面對棘手問題或當代其他複雜問題時，除了辨 別問題難以處理的特徵外，更重要的是思考政策制定者及專家如何定義問題、制 定解決方案、以及如何連結問題與解決方案，畢竟不管處境在怎麼艱困，政府仍 然必須面對這些問題，且僅能藉由更加理解問題幫助找到可能有有限的解答。本
由此可知，本研究的觀點與 Peters（2017）十分類似，我們的意圖並非是要 貶低棘手問題的研究，而是認為當面對棘手問題或當代其他複雜問題時，除了辨 別問題難以處理的特徵外，更重要的是思考政策制定者及專家如何定義問題、制 定解決方案、以及如何連結問題與解決方案，畢竟不管處境在怎麼艱困，政府仍 然必須面對這些問題，且僅能藉由更加理解問題幫助找到可能有有限的解答。本