第一章 緒論
第三節 文獻探討
壹、政策工具理論
當政府執行政策時，會牽扯到許多利害關係人，例如：政策執行者、政策執 行組織、標的團體等，這些利害關係人都會影響政策的執行結果，甚至使政策無 法實現目標。
政策工具(policy instruments)又被稱為政府工具(tools of government)，
或是治理工具(governing instruments)7。政府推動政策時，政策執行的成果會 受官員、組職、環境、標的團體等影響，為了達到政府所期望的結果，需要各種 類型的政策工具輔助8。政府為了使政策與現實之間的落差減少，會使用各種政 策工具讓公共政策能夠有效執行，並試圖降低因為問題的性質、政策執行時的環 境(社會、政治、技術或經濟環境)、標的團體的經濟與政治資源、民眾支持度等 問題對政策造成的影響9。
政策工具自 1970 年開始受到重視，主因是當時的政策研究學者發現，同樣 的政策，有些會成功，有些卻會失敗，於是學者們就開始研究其中的差異，發現 設計政策時若使用政策工具觀點，將能以更合適的方法處理政策問題10。 政策工具是政策執行的基礎，若沒有合適設計、使用政策工具，政策也是無法執 行成功，政府更需要參考問題與環境的性質，達成政策目標11。
政策目標確立後，就應當開始思考該如何適當地使用政策手段，政策工具的 應用，要使政策的成本能最小、效益能最大12。政策工具有以下特性：
1. 政策工具將政策設計與政策執行進行連結，達到理想的政策目標。
7 丘昌泰(2010)，《公共政策：基礎篇(第四版)》，頁 365，新北：巨流圖書公司。
8 張書瑋(2015)，《臺灣與丹麥再生能源政策之比較:以政策工具作為分析途徑》，頁 11，國立臺 北大學公共行政暨政策學系碩士論文。
9 丘昌泰(2009)，《政策執行與評估》，頁 127-128，台北：元照出版。
10 陳嘉伶(2015)，《我國不動產課徵特種貨物及勞務稅可接受度之探討：政策工具觀點》，頁 72，
臺北大學公共行政暨政策學系碩士論文。
11 宋俊霖(2017)，《交通寧靜化運用於臺北市微笑單車政策之研究：政策工具觀點》，頁 40，國 立臺北大學公共行政暨政策學系碩士論文。
12 張世賢(2009)，《公共政策分析》，頁 302，台北：五南圖書出版股份有限公司。
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2. 政策工具必須考量政策目標及政策結果之間的關聯性。
3. 政策工具的選擇，會因為時代與社會風氣而有差異。
4. 政策工具需要標的團體的配合完成。
本文將使用 Howlett 與 Ramesh 的「政策工具光譜」(a spectrum of policy instruments)，以國家機關介入政策工具的程度深淺分為三類：
1. 自願性工具(voluntary instruments)：
自願性政策工具完全由民間社會自願性地的配合，國家機關則不介入工具的 運用過程。
2. 強制性工具(compulsory instruments) ：
國家機關強制性地或單方面地對標的團體直接干預或管制，是種由上而下的
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決 定 權 是 由 標 的 團 體 自 己選擇。
財產權銷售。
使用者付費。
資料來源：丘昌泰(2010)，《公共政策：基礎篇(第四版)》，頁 368
貳、托育的意義、功能與類型
一、托育的意義
托育(day care)又可稱為兒童托育 (child care)、托育服務 (day care services)。為了讓孩童能順利成長、得到妥善的照顧，是孩童應當擁有的權利，
也是國家該賦予人民的基本承諾。在以前，孩童的早期教育與照顧，多數都是屬 於女性家長的私領域。但隨著近來社會的變遷，投入職場的女性增加，以及隔代 教養、單親家庭的問題，使得女性家長照顧孩童的期望落空。而有了托育服務13。 聯合國在 1956 年時，將托育定義為：「因外在環境造成家庭無法正常照顧孩 童，使孩童每天必須離開家庭一段時間無法接受父母照顧時，需要有組織化的服 務，補足父母的照顧功能。」14美國托育聯盟將托育定義為：「學齡前兒童或學齡 兒童的雙親，因為某些原因（孩童心智障礙、貧困）或是工作因素，無法在家照 顧孩童，使孩童每天需要由某個團體、家庭式托育機構照顧一段時間，提供兒童 保護與照顧。」15
孩童在家庭以外的機構或團體中所接受的照顧與教育。托育服務是社會福利 的一種，其目的在於補足家庭的照顧功能，並滿足孩童的成長需求、增強父母之 外的保護功能16。托育服務(day care services)並非是要取代父母親對孩童的照 顧功能，而是「補充」的輔助性服務，補足父母親職的不足，雖然托育有助於雙
13 李新民(2001)，《課後托育：理論與實務》，頁 2，高雄：麗文文化。
14 黃佩雯(2007)，<少子化時代日本托育政策之研究>，《幼教研究彙刊》創刊號，頁 119。
15 蘇秀枝(2005)，<國小學童課後托育、補習才藝與學業成就、行為適應之關係-以台中縣大里市 為例>，《朝陽人文社會學刊》第三卷第一期，頁 179。
16 葉郁菁(2017)，《托育服務（第三版）》，頁 6，新北：心理出版社。
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上班時無後顧之憂外，還有下列四種原因24： (一)社會變遷：
工業化、都市化、現代化的社會變遷，使得職業結構改變。且勞動市場需求、
教育程度提高、就業機會增加等，都促使女性進入職場就業，但雙生涯家庭 難滿足孩童課後托育的需求。家長上班時間無法與兒童下課時間配合，孩童 下課後缺乏人照顧，都市化導致傳統鄰里中的互助功能降低，少子化使得雙 親對孩童的期望提升，但家中資源不夠，仰賴校方、家庭之外的組織，加強 孩童教育。隨著社會上離婚率的提高，單親家庭的增加，也產生單親家庭學 童課後安置的問題25。
(二)教育改革：
教育改革後，小學的教學與課程的新內容，使許多家長的舊知識無法配合，
於是家長就將放學後的孩童送到安親班或其他課後托育機構。課後托育機構 的托育人員會幫助孩童複習、加強學校課業，使得「課後托育機構」進一步 發展。
(三)犯罪防治：
核心家庭取代傳統三代同堂家庭，成為台灣家庭型態主流，在核心家庭中，
雙親都必須外出工作，在孩童下課後，家裡沒有大人可以照顧放學後的孩童。
放學後的鑰匙孩童可能遊蕩至容易製造犯罪的場所，與不良分子結交，間接 或直接參與犯罪，成為高危險群青少年。這群缺乏照顧的孩童也有可能淪為 威脅、暴力、綁架的受害者。因此，托育機構提供一個安全的環境，讓孩童 不受犯罪侵襲。
(四)擴大學習：
隨著科技化、全球化社會，電腦學習、雙語教學等新興課程的重要性也大幅 上升，但家長未必具備這些專業知識，而課後托育機構或安親班，正好可以
24 李新民(2001)，同前註 13，頁 8-10；葉郁菁(2017)，同前註 16，頁 233-235。
25 葉郁菁(2017)，同前註 16，頁 234。
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托育服務具有多方面的功能，除了在父母工作或因為其他原因而無法親自照 顧孩童的時段，補充親職的角色外，還具備支持親職角色的功能，避免家庭因為 失去功能時付出社會成本來補救26。並可分為四種功能27：
(一)促成兒童發展：
核心家庭中，雙親幾乎都要外出工作，孩童放學後的安全與照顧就必須仰賴 家庭之外的第三者，課後托育機構提供放學孩童一個人際互動、安全的學習 環境，加強與整合孩童在學校課程內學習的內容。幫助孩童擴大學習、培養 能力、增加接觸人事物的經驗。
(二)補充與支持：
托育服務是以家庭為對象，而非以孩童單人為對象。現代家庭受社會變遷影 響，使得家庭自身無法獨自照顧孩童，因此需要藉由非正式或正式的制度，
來補充或支持家庭功能。安親班會代替家長接送孩童，使許多雙薪家長能安 心工作。補充家庭照顧孩童功能的不足。
(三)社區資源與照顧：
課後托育機構與學校、家庭、社區等網絡合作，促進孩童成長與發展。托育 服務的機構是長久存在於社區內的，與社區居民的長期接觸容易培養信任感，
也因地利之便，增加居民參與的機會。多元使用社區資源，提供不同年齡、
不同時間的照顧服務，豐富社區內的資源網絡。課後托育機構還能使家長之 間互動交流，並一同參與課後托育機構辦理的親職教育活動28。
(四)社會福利功能：
托育服務不只照顧一般孩童，還會特別關注弱勢孩童的照顧需求，例如：殘 障孩童，學習障礙孩童及其他有特殊孩童的需求；還會接受延長托育、臨時 托育等要求。減少雙親為了照顧孩童而辭職的情況，有穩定家庭、社會、經
26 馮燕(2009)，<從生態觀點看幼兒托育發展>，《幼兒教保研究》第 3 期，頁 5。
27 馮燕(1998)，《托育服務:生態觀點的分析(修訂版)》，頁 113-114 新北：巨流圖書公司；葉郁 菁(2017)，同前註 16，頁 232-233。。
28 李新民(2001)，同前註 31，頁 13。
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1.居家托育與托嬰中心：未滿兩歲兒童。
2.幼兒園：兩歲至學齡前兒童。
3.課後托育中心：小學學齡兒童課後收托。
(二)根據托育時間的長短
按照居家式托育服務提供者登記與管理辦法第 6 條，收托方式按托育時間的 長短分為：
1.半日托育：每日 6 小時內的收托時間。
2.日間托育：每日 6 小時至 12 小時內的收托時間。
3.全日托育：每日超過 16 小時的收托時間。
4.夜間托育：每日夜間開始至翌晨，收托時間不超過 12 小時。
5.延長托育：上述四項托育時間的延長托育。
(三)根據托育的環境不同
按照托育環境的不同，分為家庭式托育、學校式托育與社區式托育三種類型
30：
1.家庭式托育：
兒童課後照顧服務，是指放學後在家庭內提供學齡兒童課後托育的 服務，時間較為彈性，可適用於不同家長的各種需求，工作人員為領有 證照的保母或家庭保育員，托育的孩童年紀混合編組，人數上限為六人，
主要以課業指導、生活照顧、休閒娛樂為主，甚至有針對身心障礙孩童 的特殊服務。無論是社區住戶自組的短期家庭式課後托育，或是社會福 利機構所管轄的家庭托育。
2.學校式托育：
國小辦理的課後照顧應告知學生家長，配合家長下班時間，並不得
30 李新民(2001)，同前註 13，頁 14-15；葉郁菁(2017)，同前註 16，頁 236。
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強迫參加，由家長自行決定參加與否。對於偏鄉、離島等特殊區域，縣 市政府可以指定區公所、公立小學設立課後照顧班，或以補助的方式，
強迫參加，由家長自行決定參加與否。對於偏鄉、離島等特殊區域，縣 市政府可以指定區公所、公立小學設立課後照顧班，或以補助的方式，