公共管理始於 1970 年代的美國，在 70 年代末期，政府規模龐大、財政日益 困難、行政效率低落的官僚體系，陷入雙環困境（catch-22 situation）成為各國普 遍的難題之後，更加速了公共管理概念的擴散。彈性、市場式的概念在 80 年代 興起，成為治癒公部門績效不彰的另一種方式。學者休斯（O. E. Hughes）認為，
此時期的公共行政政處在一個改變的年代，這種改變不僅是管理技術、方式的轉 換，更涉及政府角色、與民眾關係的改變(Hughes, 1994: 1)。
自 90 年代開始，以私部門管理思維來矯治傳統公共行政組織績效不彰的管 理模式出現在大部分先進國家中，不管是管理主義（managerialism）、新公共管 理 （ new public management ）、 市 場 導 向 的 公 共 行 政 （ market-based public administration ）、 後 官 僚 典 範 （ post-bureaucratic paradigm ）、 企 業 型 政 府
（entrepreneurial government），它們所指涉的都是透過運用私部門的管理方式來 再造政府組織，追求效率成長的作為（林鍾沂、林文斌 譯，2003）。學者米諾古
（Martin Minogue）認為，促成新公共管理的興起主要的壓力在於政府財務上的 窘境、民眾對於服務品質的要求以及意識形態的轉變（Minogue, 1998: 20; Osborne, 1993: 349; 丘昌泰，2000：39）：
在新公共管理興起之後，透過運用市場或準市場的競爭機制、企業管理技術 及顧客導向的手段來進行政府組織再造便開始影響各國行政改革的理念。而它的 內涵主要是植基在新右派的政治經濟學的思維，以公共選擇理論、組織經濟學觀 點與新制度經濟學觀點為理論基礎，並且大量擷取企業部門的管理工具來達到追
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求政府提供產出極大化的目的。這經濟思潮所包含的核心概念為「公共選擇理論」
（public choice theory ），「委託人與代理人理論」與「交易成本理論」（transaction cost theory）（孫本初、鍾京佑，2005：126；孫本初，2004：5；吳瓊恩，2004：
191；林鍾沂等 譯，2003：12-18）： 一、公共選擇理論：
此一理論的代表學者如 G. Tullock、A. Downs、W. Niskanen、J. Buchanan 等。
公共選擇理論認為人是自利的、理性、追求效用極大化的。把公共政策視為由「自 利個人」（self-interested individuals）所作的集體決定（collective decision making）
（莫永榮，2004：78）。
學者 G. Tullock 在 1965 年所出版的《官僚體制的政治》（The Politics of Bureaucracy）和 Anthony Downs 在 1967 年所發表的《官僚體制的內幕》（Inside Bureaucracy）都緊扣著核心「人是理性自利、追求效用極大化」的假定，透過闡 明官僚成員是理性的行動者，並經由自利動機所驅動行為，來解釋官僚體制的真 實面貌（轉引自劉坤億，2003：17）。
公共選擇理論認為無論環境因素如何變遷、政治因素如何複雜，提供公共服 務的人員都是遵循著追求效用極大化的原則來進行，因此官僚會出現極大化預算、
利益團體會有尋租（rent-seeking）的行為出現，造成擁有資源權力的團體、既得 利益者壟斷一切的狀態。要矯治這一切最好的辦法就是縮減政府職能，提倡個人 選擇的自由意識，透過彈性化的市場機制來提供有效率的服務。
二、委託人與代理人理論：
理論重點在於探討委託人（股東、接受服務的買方）和代理人（管理、提供 服務的買方）間責任的問題。股東希望追求利潤極大化、短期之內就可以看到效 果，然而股東的代理人所追求的卻可能是長期的成長或是較高的職位、薪水。由
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於委託人和代理人間因為存在目標不一致以及資訊不對稱的情況，容易造成道德 風險和逆向選擇這種代理人欺瞞的情況產生，因此透過契約來規定彼此間的關係，
讓經理人可以透過制度的安排追蹤控制代理人忠實履行契約的責任（丘昌泰，
2000：48）。
將委託人代理人理論運用在公部門中，首先遇到的便是如何界定誰是委託人、
誰是代理人的問題，即使許多文獻認為對於公共服務的委託人是選民，但面對每 個選民的利益應該如何界定統一，進而轉換成可以有效控制代理人的手段，便成 為實務上的另一難題。倘若委託人沒有任何手段可以確保代理人執行目標，缺乏 誘因之下代理人就不太可能有所作為（林鍾沂等 譯，2003）。
追根究底的原因，在於公部門實務上面對選民（委託人）的分歧利益時，其 界定方式遠不同於私部門可以用成本利潤等明確定義，進而找尋出有效誘因機制。
因此最好的方式應為公部門儘量縮減規模、將公共服務透過契約外包、民營化的 方式提供，透過契約來明確定義產出指標，確保任務的有效執行，在市場機制下 運行才能較避免弊端。
三、交易成本理論：
學者 Williamson 為此一理論的代表人物。交易成本理論基本假定為：每一 個交易行為因為面臨環境或其他因素不同，所以會有不同的交易成本，而這正是 必須要透過治理結構去控制降低的。Williamson 認為市場中參與買賣的雙方，因 具有「不確定性」、「少數人的談判」（small numbers bargaining）、「限制理性」、
「機會主義」（opportunism）、「逆向選擇」（adverse selection）及「道德風險」（moral hazard）等特質，使得如何透過治理結構降低交易成本的問題顯得日形重要（莫 永榮，2004：79）。
交易成本理論認為，私部門透過市場測試以及外包的方式取代經由組織內部 進行生產來降低交易成本，公部門同樣可以經由公共服務契約外包的方式來達到
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降低行政成本、增加競爭性的功用。
新公共管理的理論基礎主要植基於新古典經濟學，在其主張方面，強調引進 私部門管理技術運用在公共行政組織上，企圖擺脫傳統韋伯官僚體制的層級控制、
強調增加公部門組織、管理者的自主性和彈性。學者 Hood 認為對於新公共管理 每位學者都有不同見解，但總歸不脫以下七點（Hood, 1991: 4-5）：
一、公部門的專業管理者：
積極、對組織的適當控制，講究自由開放的管理。要求清楚的任務指派，在 權力方面不可以有任何的模糊。
二、定義清楚的績效測量標準：
對於組織標的物的定義、如何達到成功的指標傾向用量化的術語呈現。課責
（accountability）的依據是對目標的清楚陳述以及對效率的要求。
三、產出控制的強調：
資源分配和報酬與績效的測量是有關的，屏棄官僚結構的集中性人事管理，
強調結果勝於過程。
四、公部門的分部化：
打破正式層級整體行事（monolithic）的僵化，成立新型管理單位，分開的 提供服務和生產效益來提高效率，並利用合約或特許權來重組公共部門，達 到提升績效的目的。
五、公部門的競爭性：
運用長期合約和公共招標程序，主要重視關鍵在於降低成本。
六、強調應用私部門的管理實務：
不同以往的軍事公共服務倫理，強調更多彈性、雇用報酬、與更多的公關技 術，可以從許多私部門管理手段中學習運用。
七、主張資源應用的標準和節約：
刪減直接成本、提高勞工紀律、抗拒工會要求，遵循商業上成本有限的理念，
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要求公部門用最少的資源做最多事。
綜上，Hood 歸納了新公共管理主要的論點闡述核心觀念，學者 Richard Common(2004)則進一步在其著作中詳列的新公共管理所嘗試的變革與所含的意 義，如下圖 2-1。
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資料來源：(Richard Common, 2004: 49-51) 圖 2-1 新公共管理變革意涵
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如上圖，新公共管理在結構的變革上面，提到了創造單一目標組織、新型態 的組織、地方分權減少部門數、準私有化、與簽約外包。意即透過組織結構的改 變（創設單一目標組織、減少部門數），以及提供服務方式的改變（準私有化、
簽約外包）來達到結構上的變革。本文研究概念與其中單一目標組織、簽約外包 相關，就此兩種改革方式，做深入探討：
一、單一目標組織：
在部分的新公共管理改改革中，將政府主要活動轉換成一些半自主性、具有 不同程度自由的組織，這種結構的分化稱為代理化（agencification）。這些組織具 不同的組織法令、預算、管理特職，且擁有相當程度的自由，但他們仍然是公領 域的一部份，通常是因為公共目的而成立，提供公眾服務（James and Thiel, 2011:
209）。亦即，中央政府將部分權能劃分，成立專責單位，可能是單一目標，也可 能任務導向，從主要垂直體系分化出去的代理機構（agencies）即稱之。
學者認為代理機構（agencies）的中心概念可以透過結構、績效以及解制來 說明。在結構上是主要組織分化而出或是具備特定任務的組織；透過績效簽約的 方式對於目標設定、監測進行管控；以及有關人士、預算還有其他管理事務的解 制。機構主要有以下特徵（Talbot, 2004: 5）
（一）與國家政府主要科層體制保持一定距離的近距性公共機構。（雖非直 屬機構，但仍受主要組織一定影響。）
（二）以國家層級來說具備履行公共任務功能，例如提供服務、管制等。
（三）人員任用主要是公共雇員但不必然是公務員。
（四）主要預算由國家提供。
（五）至少受一些公法程序約束(並非完全依據私法成立的機構)。
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C. Pollitt 等 則認為，機構的存在無普遍的法律上分類，通常是由公法或是 私法結合，且混合公私法的定位。此外，因為其法律編制和政治系統的複雜化，
要依功能來分類彼此間關係是困難的。雖然他不認為定義是重要的，但仍透過一 些負面表列最終總結了幾個關於機構的特點：主要地位由公法定義或是屏除公法 上定義；從國家主要部門的功能分化而來；享有在核心部門沒有的某些程度上自 由；雖非核心部門，但仍受核心部門一定影響（例如：預算、組織目標）；地位 上並非完全獨立於國家主要部門；非追求商業利潤的公司(Pollitt, Talbot, Caulfield, and Smullen, 2004: 8-10)。
綜上定義可以得知，委外機構主要是由政府組織分化出來，具有公共目的，
雖不一定是公法組織型態，但仍具一定公共性質，與政府核心部門保持一定距離，
卻仍受到一定控制。由於其從政府核心組織分離出來的特性，在行事上享有一定
卻仍受到一定控制。由於其從政府核心組織分離出來的特性，在行事上享有一定