第貳章：文獻回顧
學者 Douglas McGregor 提出 X 與 Y 理論，作為管理者對人性本質的兩個 假設。相信 X 理論的管理者認為人是被動、不積極的，必須透過管理手段、誘 因的給予，才能激起其工作的能力；相對於 Y 理論的信徒，認為人是會自我督 促，具有自覺性與利他精神，能充分自我負責。
相同邏輯似乎亦可套用在新公共管理與新公共服務，新公共管理認為政府 人員績效不彰，透過委外、市場化方式，在追求利益之下便能達到產出最大 化，在管理之下達到良好產出，具備良好績效，便有績效獎金或是其他獎勵。
這種追求獲利的方式，亦同於 X 理論之下所表現之激勵觀。而新公共服務所推 崇的公民社會、利他主義，則相當程度的表現在民主的管理方式，解制、授權 上，就如同 Y 理論所推崇的自我授能一般。
因此，在文獻回顧這一章，本文將分別探討激勵理論，新公共管理及其主要 實施方式、缺點，新公共服務與非營利組織、公共服務動機，以及我國目前人事 概況。
第一節、激勵理論
一、X 理論與 Y 理論的激勵觀
學者麥克葛瑞格（Douglas McGregor）認為強調領導和控制的管理在近代 潮流下已經無法達到有效管理的作用，在其 1957 年〈企業的人性面〉（The Human Side of Enterprise)中提出管理者對人性本質的兩個假設，即是 X 理論 (Theory X) 和 Y 理論 (Theory Y)。
X 理論是植基在馬斯洛（Abraham H. Maslow）的需求層級理論（hierarchy
6
of needs）之上，它具有以下特色（McGregor, 1957: 23）：
（一）管理是組織企業生產要素（如：錢、原料、裝備、人）達到經濟目的。
（二）在關於人力的方面，是一種指導來激勵他們付出，矯正、控制成員的行 為來符合組織需求的過程。
（三）在沒有管理者行動干擾之下，人們對於組織的需求是被動，甚至是抗拒 的，必須透過說服、報酬、獎勵、處罰或控制，他們是需要被管理的。
（四）人是天生好逸惡勞的，工作越少越好。
（五）人是缺乏野心、不喜歡責任、喜歡被領導的。
（六）人天生是自我中心、不認同組織需求的。
（七）人天生就抗拒改變。
（八）人並不是非常聰明，是容易受到蠱惑煽動的。
麥克葛瑞格認為 X 理論這種對於人抱持被動、消極的觀點體現在傳統組織 結構、管理型政策和實務上，他進一步指出不管是軟性或是硬性（hard or soft）的領導控制方式已經不再適合當作現今的激勵要素，因為傳統激勵方式只 適合激勵那些把社會需求和自利動機視為非常重要的人，而這與現今所處的狀 況是完全無關的，因此他進一步提出 Y 理論（McGregor, 1957: 28-29）：
（一）管理是組織企業生產要素（如：錢、原料、裝備、人）達到經濟目的。
（二）人並非天生就是被動或是抗拒組織需求，他會變成這樣是因為在組織裡 的經歷使然。
（三）人是具備發展潛力、負責的能力並且會認同符合組織目標的領導行為，
管理的目的就是要讓他們自我辨識、發展。
7
（四）管理最主要的任務就是讓人們了解組織狀況和營運方式，使他們可以經 由對於組織目標的認同自己努力達到最理想的目標
與 X 理論不同，Y 理論認為外在控制及懲罰威脅並不是使人們為組織目標 效力的唯一手段，人們在被委任的工作上會自我領導、自我督促，管理者要做 的僅是權力下放、促成自我成長、適當的時候提供指引便可以，主要是透過分 權解制、工作擴大化、參與管理等等方式來施行。
回到組織管理層面來說，X 理論認為人生性懶惰、自我中心、忽視組織目 標、抗拒變革、易受煽動，因此認為需要透過強迫、威逼利誘等手段來達到監 督控制的作用。就如同一直以來的行政組織，透過層級節制、科學管理來控制 監督組織成員，促成產出極大化。即使到了近代公共管理風潮漸興，解制
（deregulation）、民營化（privatization）蔚為風潮，也不過僅是將控制監督的主 體由政府、上級轉換成市場、契約，其對於強調「控制」的本質並無太大的差 異，仍舊不脫 X 理論的核心價值。
反過來強調人並非天生厭惡工作，工作可以是樂趣、人可以完成組織任務 達成組織目標，來獲得自我滿足感及自我實現的 Y 理論，它透過民主、協調、
鼓舞、參與、自律的領導方式，在非營利組織管理上較能反映出來。雖然本文 認為非營利組織管理可以為公共部門管理注入一股活水，但就現行公部門改革 趨勢看來，新公共管理容易操作化的特點還是使得各國政府趨之若鶩，經由私 部門管理技術來提高公共組織的效能仍為主流。
二、激勵保健理論（Motivation-Hygiene Theory）
學者 F. Herzberg 認為人有兩種需求－避免疼痛，以及追求個人成長。他訪 問了 200 名工程師與會計人員，請他們列舉工作中的滿意與不滿意因素。研究結 果發現，對於工作滿意的因素，多與工作本身有關，例如：成就、賞識、工作本
8
身、責任、升遷；對於工作不滿意的因素，則與工作環境有關，例如：公司政策、
行政事務、管理監督、薪水、人際關係。Herzberg 將滿意因素稱為激勵因素
（motivator factors），不滿意因素稱為保健因素（hygiene factors）。
傳統認為工作滿意與工作不滿意是一個連續體的概念，工作滿意的相對面便 是工作不滿意，Herzberg 也對此進行修正，認為工作滿意的相反是沒有工作滿足；
工作不滿意的相反是沒有工作不滿足，彼此間是單極的概念，滿足因素對於不滿 足因素的影響非常的少。相同概念也類推到文章其後對心情調適的觀點，心靈病 態與心態健全（mental-illness/health），其認為生病程度為個人對保健因子的反應 程度；健康程度則為對激勵因子的反應程度，彼此並非對立面，心靈病態的相反 是沒有心靈病態，心態健康的相反是沒有心態健康。並依此觀念分由兩個向度（心 靈病態或沒有心靈病態，以及心態健康或沒有心態健康）來診斷人的滿意來源，
分成七類人（Herzberg, 1966）：
（一）健康的激勵因素追求者
此類型的人同時在沒有心靈病態、以及心態健康的連續體上，並成功地追求 激勵需求（心態健康），以及避免保健需求帶來的傷害（心靈病態）。
（二）不快樂的激勵因素追求者：
這類的激勵因素追求者會調適自己對工作的付出，來達到一點避免疼痛的改 善效果。
（三）未滿足的激勵因素追求者
此類人雖然同時追求兩方面的需求，但因為其日復一日的工作、生活，降低 這些人的成長需求，所以只在避免保健因素被剝奪這一點是成功的。
（四）不快樂且未滿足的激勵因素追求者
9
Herzberg 認為是悲慘的追求者，雖然他基本上健康，但由於他們拒絕任何心 靈成長以及因為保健因素被剝奪，所以兩個需求系統都沒有辦法支持他。
（五）失調的保健因素追求者
此類型的保健因素追求者只會對自己指認的保健因素感到被激勵，雖然他避 免了心靈病態，但也拒絕向心態健康靠攏。
（六）心靈病態的保健因素追求者
是心靈病態的追求者，雖然是保健因素追求者，想要從保健因素上得到正面 效果，卻無法從保健因素得到滿足。
（七）追求苦行者
一種矛盾的保健追求者類型，只依靠一種需求系統生存，但卻又靠著拒絕這 些來達到填滿保健因素需求，所以 Herzberg 也把此類人稱為修道士，形容 其類似苦行的生活。
激勵因素追求者（motivation seeker）主要是被工作本質吸引，因此對於保健 因素的缺乏有較高忍耐力，加上對工作成就感高度滿足、享受工作因此對於工作 和生活有正面感受（Herzberg, 1966）。保健因素追求者（hygiene seeker）主要是 受防止不滿的因素吸引，而非追求正面感受，對於滿足迴避的需求感到愉悅，透 過迴避行為追求正面快樂。重視工作環境的結果使他們對於保健因素的改善有強 烈反應，但保健因素可以帶來的效果卻又是短暫的，這種慢性不快樂的激勵模式 會導致持續性不滿足，造成自我成長的失敗，這種病態式的激勵導致人員持續的 陷入不快樂的泥濘。Herzberg 認為，雖然需要給保健因素追求者誘因才能增加其 對工作付出的意願，但公司可以從他們身上學到激勵的通則，對於公司招募策略 會有貢獻。
一般來說，普遍對於公部門的印象是屬於保健因素追求者，對於非營利組織
10
則多為受激勵因素吸引的激勵因素追求者，本文於其後將對此進行驗證。對於身 處不同部門的員工進行檢視，關心其注重因素以及工作狀況是否有所不同。