民間組織管理給予公部門之啟示－以保護性業務為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政系碩士論文. 民間組織管理給予公部門之啟示－以保護性業務為例 Lessons Drawn from the Management of Civilian Organzations for the Public Sector: A Case Study of Domestic Violence Prevention Service 指導教授：蘇偉業. 教授. 研究生：徐意善. 中華民國一百零四年六月.

(2) 謝誌文章的完成，歸功於許多許多人。首先要謝謝我的指導教授蘇偉業老師，謝謝他撥出許多時間與我討論，給我很多意見、文獻，指引我文章應該發展的方向、應該注意修改的地方。謝謝他的帶領，幫助我完成這一切。也謝謝我的口委江明修老師、張世杰老師給我修改文章上的建議。謝謝陳敦源老師、宋麗玉老師，熱心介紹我訪談對象，謝謝我的學姊李小玉，幫我安排訪談、讓我隨時一通電話就可以得到專業意見。也謝謝所有願意讓我訪問的單位、受訪者，謝謝你們在繁忙的業務之餘願意抽空讓我訪問。學校的生活一路走來，謝謝系辦助教怡瑩學姊、漢琪學姊，謝謝我所有的同窗，陪我一起度過各種大小報告作業，各式喝酒桌遊聚餐旅行，因為有你們陪伴讓我的碩班生涯更添色彩。最後，謝謝葛瑞一直陪在我身邊，守著各個階段不同的我，謝謝你一直以來的一路相伴。. 徐意善謹誌 20150715. i.

(3) 中文摘要面對治理環境複雜，如何提升公共服務的效率與效能成為政府主要課題。本文以從事家庭暴力防治業務的公部門、非營利組織、社工師事務所為研究對象，比較不同組織的社工在公共服務動機、激勵因素、人力招募重點、組織管理方式上的不同，並檢視成員的工作滿足與服務產出，來對新公共管理主張的市場模式與新公共服務提倡的協力觀點進行驗證。研究過程中，發現社工師事務所的存在是一複合概念，是新公共管理之下代理化（agencification）觀點的體現，也是新公共服務組織人本主義的管理概念。本文並未對其明確定義，只關注於「良好組織管理」的特徵。社工師事務由於其具備彈性、目標單一的結構特質，再加上推行的授能式管理讓成員在工作上有較正面的情緒，更可凝聚成員向心力。相較於政府天生結構缺陷帶來的層級節制溝通不易，本文以為：代理化組織的鬆綁、彈性，或許不是一蹴可及，但在組織管理方式上使用 Y 理論授能式的激勵觀點，強調以人為本的管理技術，由內而外漸進式實施，是政府可以學習的方向。. 關鍵字：公共服務動機、激勵、代理化. ii.

(4) Abstract When the government faces governance crisis, new public management (NPM) and new public service (NPS) try to use two different ways to cure government failure. NPM emphasizes market-oriented to cure bureaucracy, while NPS prefers inter-sector cooperation. This study compares three different kinds of organizations: government agency non-profit organization and social service agency and all of them offers services of domestic violence protection. By comparing these three organization staff members, this study not only helps us to assess whether NPM or NPS is better but also gives government some advice on human resource management . The study finds that the social service agency is practicing one of NPM’s concepts: agencification, which is a flexible way to provide public service and NPS’s concept “organizational humanism” as its management skill. This study will not simply define whether the social service agency belongs to the public sector or the private sector. It just tries to suggest something helpful to employees and organization’s efficiency. The study finds out social workers in the social service agency are more positive in their work attitude and have high commitment to their organization due to its empowerment management while other organizations’ staff members have more complaints. Thus, the study concludes that joining NPM’s concepts- deregulation, flexibility and theory Y would make a win-win game between staff and organization.. Keywords: Public Service Motivation, Motivation, Agencification. iii.

(5) 目次謝誌 ............................................................... i 中文摘要 .......................................................... ii Abstract ........................................................... iii 目次 .............................................................. iv 表次 .............................................................. vi 圖次 ............................................................. vii 第壹章：緒論 ....................................................... 1 第一節、研究背景................................................................................................ 1 第二節、研究動機................................................................................................ 2 第三節、研究目的................................................................................................ 3 第貳章：文獻回顧 ................................................... 5 第一節、激勵理論................................................................................................ 5 第二節、新公共管理.......................................................................................... 10 第三節、新公共服務.......................................................................................... 18 第四節、公共服務動機與非營利組織.............................................................. 22 第五節、我國政府人事制度.............................................................................. 34 第六節、研究問題.............................................................................................. 41 第參章：研究設計 .................................................. 42 第一節、研究架構.............................................................................................. 42 第二節、研究方法.............................................................................................. 49 第三節、研究流程.............................................................................................. 51 第四節、研究限制.............................................................................................. 53 第肆章：研究發現與分析 ............................................ 55 第一節、個案業務內容與組織運作.................................................................. 55 第二節、人員差異比較...................................................................................... 57 第三節、個案分析.............................................................................................. 67 iv.

(6) 第四節、非政府組織給與公部門之反思.......................................................... 74 第伍章：結論與建議 ................................................ 80 第一節：研究結論.............................................................................................. 80 第二節：研究建議.............................................................................................. 83 第三節：後續研究建議...................................................................................... 84 參考文獻 .......................................................... 86 壹、中文部分...................................................................................................... 86 貳、西文部分...................................................................................................... 90 附錄 .............................................................. 92. v.

(7) 表次表 2-1 表 3-1 表 4-1. 非營利組織之管理概念工具 ...................................................................... 29 研究對象編碼表 .......................................................................................... 53 台北市政府社會局人員離職率 .................................................................. 69. vi.

(8) 圖次圖圖圖圖圖圖圖. 3-1 3-2 3-3 3-4 3-5 3-6 4-1. 研究概念圖 .................................................................................................. 43 研究概念圖二 .............................................................................................. 44 家防中心組織架構圖 .................................................................................. 47 家事中心組織架構圖 .................................................................................. 48 社工師事務所組織架構圖 .......................................................................... 49 研究流程圖 .................................................................................................. 52 人員差異比較圖 .......................................................................................... 66. vii.

(9) 第壹章：緒論第一節、研究背景對於改善政府治理能力、效率不彰的問題，二十世紀以來強調師法企業（businesslike)的新公共管理學派（New Public Management, NPM）與重視公共性（publicness）的新公共行政學派（New Public Administration, NPA）分別從不同角度來對政府進行體檢，希望可以達到提升政府效能的目的。其後，發展新公共服務（New Public Service, NPS）觀點的學者丹哈特夫婦（Janet V. Denhardt and Robert B. Denhardt）提出：政府不應該如同企業般運作，不論是民選或是經由任命的公務員，培養其對於公共利益的追求才是應該發展的重心；擴大與公民間的連結，增進服務意識和社區參與的心態，才是民主國家所應信奉的理念（丁煌譯，2004：14-15）。新公共服務的觀點本於新公共行政基礎，加入社區、公民協力等觀點，重視公共性，在公民社會的思潮推波助瀾下，這種由民間自發性興起的力量，強調公民志願服務的想法應運而生。非政府組織（Non-Profit Organization, NPO）就是這潮流下的產物，它具備提供公共服務、教育公民、給予公民參與民主社會的管道等等功能，彌補「社會需求」和「政府供給」等方面的落差，成為除了政府部門、私部門之外的第三股力量（江明修，2002：5）。這種自民間發起，由下而上的協力觀點無疑為政府所面臨的治理困境提供了一大助力。新公共管理則從私部門管理方法著手，強調績效管理，彈性、鬆綁。認為透過契約外包、程序鬆綁，結果導向的方式可以促進政府產能，增加處理公務的效率，並提升民眾對政府的滿意度。總的來說，對於政府職能角色定位，不脫以新公共管理以及新公共服務兩種觀點來切入。本文也將以這兩種思潮的角度，來探 1.

(10) 討人員在職涯發展的選擇中，究竟是新公共管理崇尚的誘因重要，還是新公共服務認為的利他精神才是主因。實務上，目前政府多將公共服務簽約外包予民間部門，運用協力關係來解決政府能力不足，將委外單位視為手足的延伸，觸角的拓展。然而，仰賴民間單位來「補足」政府缺陷之餘，政府的績效不彰是否可以從民間組織管理中得到一些啟發？政府應該跳脫傳統「政府無法做那就透過其他組織代替政府做」的替代思維，應思考的並不只是民間部門可以幫助解決問題、舒緩提供服務的壓力這種想法，更可以進一步透過織的管理經驗學到公部門所可以應用的東西來讓自身更健全。從消極的找幫手協助到積極的面對及反省政府所存在的問題，才是真正可以治本的手段。. 第二節、研究動機對於非營利組織，普遍的認知是一群懷抱願景的人所組成、有理想衝勁、但受資源壓力侷限很大的機構。他們的人員可以為了理念而願意領較低的薪水，只願意做自己喜歡的事情。對於私部門，則是注重產出、自負盈虧、管理導向的複合體。但也由於營利導向的特性，績效的產出，服務品質的呈現也較為突出。相較於公部門，官僚科層、僵化死板、溝通失靈等每每為人所詬病。近年來非營利組織在參與救災上，不管是美國的 911 或是中國大陸的四川地震、台灣的莫拉克風災，隨處都可見跨國非營利組織的足跡，非營利組織不管在動員能力或是提供服務等方面，都比政府的官方行動來的迅速。是什麼樣的管理造就了這般有效的動員與資源募集的能力，是組織內部管理的問題或是成員組成的問題，為什麼這些事情非政府組織可以達成，相對擁有較多資源與權力的政府卻無法？這些問題激起了本文的研究發想。 2.

(11) Brookings 公共服務制度研究中心（Brookings Institution’s Center for Public Service）對於聯邦政府、私部門和非營利組織的員工進行一份有關他們工作的調查，研究發現非營利組織的員工在「參與組織是為了有機會作出改變而非為了工資利益」與「強烈不同意工作是無聊的」這兩變項中所呈現的數據遠大於私部門和聯邦政府的員工；在「把金錢報酬視為來工作的目的」這個變項中，非營利組織員工的比例更是遠遠低於其他兩部門（Mann 2006: 41）。這研究顯示非營利組織的員工從工作中得到的滿足感是無法用金錢來替換的。然而，在較無法用「金錢來獎勵」的這種激勵觀點之下，非營利組織又是如何能達到提供良好公共服務的績效產出？進一步衍伸的說，非營利組織是如何管理來達到「非金錢報酬」的激勵？這些觀念是不是可以運用在深受績效所苦的公部門，為其僵化層級注入活水帶來新的省思？私部門管理技術是否真如新公共管理學派推崇的那般績效良好效率超群？這些在政府組織之外的民間單位，其組織管理方式可以帶給公部門什麼？促成了本文的研究動機。. 第三節、研究目的在提供公共服務上，一直面臨績效指標應該如何定義的困難。於此同時，普遍亦存在著對於政府效率不彰的批評。對於一直以來政府績效不彰的問題，不論是政府由內而外的精簡改革或是透過外在監督給予的壓力，新公共管理思潮下的概念與管理方法是目前公部門再造中的主流趨勢。然而隨著時代演進，金融海嘯過後，私部門管理技術受到撻伐的音浪越來越高漲，強調協力觀點、志願主義的非營利組織興起。非營利組織不同於私部門的營利色彩，更勝過官僚層級的行動緩慢，其提供 3.

(12) 的社會服務站在灰色的公私交界，或許更可以深入民心、提供適合民眾需求的服務，更有效率的來達到增進公共利益的目標。然而，私部門管理技術是否真的因此退潮？目前實務上看來，相對於「公共性」、「社區治理」等等觀念，私部門管理技術的易操作化，的確使其大行其道。但這種時勢所趨，結果導向代表能達到較高產能，提供較高品質服務嗎？對於公部門來說，其管理上是否有其原罪？公部門是否真如外界所認為的一無是處，公務員對於公共服務熱誠遠低於民間單位？其在於工作限制上面跟民間單位有什麼不同？這些問題的解答，或許能給予公部門人事管理一些回饋。本文以保護性社工為研究對象，分析在公部門、非營利組織與社工師事務所，三種不同組織人員，在公共服務動機、人員招募方式、激勵誘因、管理方式等等的不同。從員工觀點出發，探討人員在抉擇進入職場的想法，受激勵的因素是否不同；以及從組織視角，如何選擇人才、管理培訓人才，雙方面的進行討論。除了比較部門間差異之外，期能進一步了解對於政府來說，是否這些民間單位的管理手段真能提高工作效率？從民間單位的組織管理手段中獲得一些啟示，為本文主要研究目的。. 4.

(13) 第貳章：文獻回顧學者 Douglas McGregor 提出 X 與 Y 理論，作為管理者對人性本質的兩個假設。相信 X 理論的管理者認為人是被動、不積極的，必須透過管理手段、誘因的給予，才能激起其工作的能力；相對於 Y 理論的信徒，認為人是會自我督促，具有自覺性與利他精神，能充分自我負責。相同邏輯似乎亦可套用在新公共管理與新公共服務，新公共管理認為政府人員績效不彰，透過委外、市場化方式，在追求利益之下便能達到產出最大化，在管理之下達到良好產出，具備良好績效，便有績效獎金或是其他獎勵。這種追求獲利的方式，亦同於 X 理論之下所表現之激勵觀。而新公共服務所推崇的公民社會、利他主義，則相當程度的表現在民主的管理方式，解制、授權上，就如同 Y 理論所推崇的自我授能一般。因此，在文獻回顧這一章，本文將分別探討激勵理論，新公共管理及其主要實施方式、缺點，新公共服務與非營利組織、公共服務動機，以及我國目前人事概況。. 第一節、激勵理論一、X 理論與 Y 理論的激勵觀學者麥克葛瑞格（Douglas McGregor）認為強調領導和控制的管理在近代潮流下已經無法達到有效管理的作用，在其 1957 年〈企業的人性面〉（The Human Side of Enterprise)中提出管理者對人性本質的兩個假設，即是 X 理論 (Theory X) 和 Y 理論 (Theory Y)。 X 理論是植基在馬斯洛（Abraham H. Maslow）的需求層級理論（hierarchy 5.

(14) of needs）之上，它具有以下特色（McGregor, 1957: 23）：（一）管理是組織企業生產要素（如：錢、原料、裝備、人）達到經濟目的。（二）在關於人力的方面，是一種指導來激勵他們付出，矯正、控制成員的行為來符合組織需求的過程。（三）在沒有管理者行動干擾之下，人們對於組織的需求是被動，甚至是抗拒的，必須透過說服、報酬、獎勵、處罰或控制，他們是需要被管理的。（四）人是天生好逸惡勞的，工作越少越好。（五）人是缺乏野心、不喜歡責任、喜歡被領導的。（六）人天生是自我中心、不認同組織需求的。（七）人天生就抗拒改變。（八）人並不是非常聰明，是容易受到蠱惑煽動的。麥克葛瑞格認為 X 理論這種對於人抱持被動、消極的觀點體現在傳統組織結構、管理型政策和實務上，他進一步指出不管是軟性或是硬性（hard or soft）的領導控制方式已經不再適合當作現今的激勵要素，因為傳統激勵方式只適合激勵那些把社會需求和自利動機視為非常重要的人，而這與現今所處的狀況是完全無關的，因此他進一步提出 Y 理論（McGregor, 1957: 28-29）：（一）管理是組織企業生產要素（如：錢、原料、裝備、人）達到經濟目的。（二）人並非天生就是被動或是抗拒組織需求，他會變成這樣是因為在組織裡的經歷使然。（三）人是具備發展潛力、負責的能力並且會認同符合組織目標的領導行為，管理的目的就是要讓他們自我辨識、發展。 6.

(15) （四）管理最主要的任務就是讓人們了解組織狀況和營運方式，使他們可以經由對於組織目標的認同自己努力達到最理想的目標與 X 理論不同，Y 理論認為外在控制及懲罰威脅並不是使人們為組織目標效力的唯一手段，人們在被委任的工作上會自我領導、自我督促，管理者要做的僅是權力下放、促成自我成長、適當的時候提供指引便可以，主要是透過分權解制、工作擴大化、參與管理等等方式來施行。回到組織管理層面來說，X 理論認為人生性懶惰、自我中心、忽視組織目標、抗拒變革、易受煽動，因此認為需要透過強迫、威逼利誘等手段來達到監督控制的作用。就如同一直以來的行政組織，透過層級節制、科學管理來控制監督組織成員，促成產出極大化。即使到了近代公共管理風潮漸興，解制（deregulation）、民營化（privatization）蔚為風潮，也不過僅是將控制監督的主體由政府、上級轉換成市場、契約，其對於強調「控制」的本質並無太大的差異，仍舊不脫 X 理論的核心價值。反過來強調人並非天生厭惡工作，工作可以是樂趣、人可以完成組織任務達成組織目標，來獲得自我滿足感及自我實現的 Y 理論，它透過民主、協調、鼓舞、參與、自律的領導方式，在非營利組織管理上較能反映出來。雖然本文認為非營利組織管理可以為公共部門管理注入一股活水，但就現行公部門改革趨勢看來，新公共管理容易操作化的特點還是使得各國政府趨之若鶩，經由私部門管理技術來提高公共組織的效能仍為主流。. 二、激勵保健理論（Motivation-Hygiene Theory）學者 F. Herzberg 認為人有兩種需求－避免疼痛，以及追求個人成長。他訪問了 200 名工程師與會計人員，請他們列舉工作中的滿意與不滿意因素。研究結果發現，對於工作滿意的因素，多與工作本身有關，例如：成就、賞識、工作本 7.

(16) 身、責任、升遷；對於工作不滿意的因素，則與工作環境有關，例如：公司政策、行政事務、管理監督、薪水、人際關係。Herzberg 將滿意因素稱為激勵因素（motivator factors），不滿意因素稱為保健因素（hygiene factors）。傳統認為工作滿意與工作不滿意是一個連續體的概念，工作滿意的相對面便是工作不滿意，Herzberg 也對此進行修正，認為工作滿意的相反是沒有工作滿足；工作不滿意的相反是沒有工作不滿足，彼此間是單極的概念，滿足因素對於不滿足因素的影響非常的少。相同概念也類推到文章其後對心情調適的觀點，心靈病態與心態健全（mental-illness/health），其認為生病程度為個人對保健因子的反應程度；健康程度則為對激勵因子的反應程度，彼此並非對立面，心靈病態的相反是沒有心靈病態，心態健康的相反是沒有心態健康。並依此觀念分由兩個向度（心靈病態或沒有心靈病態，以及心態健康或沒有心態健康）來診斷人的滿意來源，分成七類人（Herzberg, 1966）：（一）健康的激勵因素追求者此類型的人同時在沒有心靈病態、以及心態健康的連續體上，並成功地追求激勵需求（心態健康），以及避免保健需求帶來的傷害（心靈病態）。（二）不快樂的激勵因素追求者：這類的激勵因素追求者會調適自己對工作的付出，來達到一點避免疼痛的改善效果。（三）未滿足的激勵因素追求者此類人雖然同時追求兩方面的需求，但因為其日復一日的工作、生活，降低這些人的成長需求，所以只在避免保健因素被剝奪這一點是成功的。（四）不快樂且未滿足的激勵因素追求者. 8.

(17) Herzberg 認為是悲慘的追求者，雖然他基本上健康，但由於他們拒絕任何心靈成長以及因為保健因素被剝奪，所以兩個需求系統都沒有辦法支持他。（五）失調的保健因素追求者此類型的保健因素追求者只會對自己指認的保健因素感到被激勵，雖然他避免了心靈病態，但也拒絕向心態健康靠攏。（六）心靈病態的保健因素追求者是心靈病態的追求者，雖然是保健因素追求者，想要從保健因素上得到正面效果，卻無法從保健因素得到滿足。（七）追求苦行者一種矛盾的保健追求者類型，只依靠一種需求系統生存，但卻又靠著拒絕這些來達到填滿保健因素需求，所以 Herzberg 也把此類人稱為修道士，形容其類似苦行的生活。激勵因素追求者（motivation seeker）主要是被工作本質吸引，因此對於保健因素的缺乏有較高忍耐力，加上對工作成就感高度滿足、享受工作因此對於工作和生活有正面感受（Herzberg, 1966）。保健因素追求者（hygiene seeker）主要是受防止不滿的因素吸引，而非追求正面感受，對於滿足迴避的需求感到愉悅，透過迴避行為追求正面快樂。重視工作環境的結果使他們對於保健因素的改善有強烈反應，但保健因素可以帶來的效果卻又是短暫的，這種慢性不快樂的激勵模式會導致持續性不滿足，造成自我成長的失敗，這種病態式的激勵導致人員持續的陷入不快樂的泥濘。Herzberg 認為，雖然需要給保健因素追求者誘因才能增加其對工作付出的意願，但公司可以從他們身上學到激勵的通則，對於公司招募策略會有貢獻。一般來說，普遍對於公部門的印象是屬於保健因素追求者，對於非營利組織 9.

(18) 則多為受激勵因素吸引的激勵因素追求者，本文於其後將對此進行驗證。對於身處不同部門的員工進行檢視，關心其注重因素以及工作狀況是否有所不同。. 第二節、新公共管理. 公共管理始於 1970 年代的美國，在 70 年代末期，政府規模龐大、財政日益困難、行政效率低落的官僚體系，陷入雙環困境（catch-22 situation）成為各國普遍的難題之後，更加速了公共管理概念的擴散。彈性、市場式的概念在 80 年代興起，成為治癒公部門績效不彰的另一種方式。學者休斯（O. E. Hughes）認為，此時期的公共行政政處在一個改變的年代，這種改變不僅是管理技術、方式的轉換，更涉及政府角色、與民眾關係的改變(Hughes, 1994: 1)。自 90 年代開始，以私部門管理思維來矯治傳統公共行政組織績效不彰的管理模式出現在大部分先進國家中，不管是管理主義（managerialism）、新公共管理（ new public management ）、市場導向的公共行政（ market-based public administration ）、後官僚典範（ post-bureaucratic paradigm ）、企業型政府（entrepreneurial government），它們所指涉的都是透過運用私部門的管理方式來再造政府組織，追求效率成長的作為（林鍾沂、林文斌譯，2003）。學者米諾古（Martin Minogue）認為，促成新公共管理的興起主要的壓力在於政府財務上的窘境、民眾對於服務品質的要求以及意識形態的轉變（Minogue, 1998: 20; Osborne, 1993: 349; 丘昌泰，2000：39）：在新公共管理興起之後，透過運用市場或準市場的競爭機制、企業管理技術及顧客導向的手段來進行政府組織再造便開始影響各國行政改革的理念。而它的內涵主要是植基在新右派的政治經濟學的思維，以公共選擇理論、組織經濟學觀點與新制度經濟學觀點為理論基礎，並且大量擷取企業部門的管理工具來達到追 10.

(19) 求政府提供產出極大化的目的。這經濟思潮所包含的核心概念為「公共選擇理論」（public choice theory ），「委託人與代理人理論」與「交易成本理論」（transaction cost theory）（孫本初、鍾京佑，2005：126；孫本初，2004：5；吳瓊恩，2004： 191；林鍾沂等譯，2003：12-18）：一、公共選擇理論：此一理論的代表學者如 G. Tullock、A. Downs、W. Niskanen、J. Buchanan 等。公共選擇理論認為人是自利的、理性、追求效用極大化的。把公共政策視為由「自利個人」（self-interested individuals）所作的集體決定（collective decision making）（莫永榮，2004：78）。學者 G. Tullock 在 1965 年所出版的《官僚體制的政治》（The Politics of Bureaucracy）和 Anthony Downs 在 1967 年所發表的《官僚體制的內幕》（Inside Bureaucracy）都緊扣著核心「人是理性自利、追求效用極大化」的假定，透過闡明官僚成員是理性的行動者，並經由自利動機所驅動行為，來解釋官僚體制的真實面貌（轉引自劉坤億，2003：17）。公共選擇理論認為無論環境因素如何變遷、政治因素如何複雜，提供公共服務的人員都是遵循著追求效用極大化的原則來進行，因此官僚會出現極大化預算、利益團體會有尋租（rent-seeking）的行為出現，造成擁有資源權力的團體、既得利益者壟斷一切的狀態。要矯治這一切最好的辦法就是縮減政府職能，提倡個人選擇的自由意識，透過彈性化的市場機制來提供有效率的服務。二、委託人與代理人理論：理論重點在於探討委託人（股東、接受服務的買方）和代理人（管理、提供服務的買方）間責任的問題。股東希望追求利潤極大化、短期之內就可以看到效果，然而股東的代理人所追求的卻可能是長期的成長或是較高的職位、薪水。由 11.

(20) 於委託人和代理人間因為存在目標不一致以及資訊不對稱的情況，容易造成道德風險和逆向選擇這種代理人欺瞞的情況產生，因此透過契約來規定彼此間的關係，讓經理人可以透過制度的安排追蹤控制代理人忠實履行契約的責任（丘昌泰， 2000：48）。將委託人代理人理論運用在公部門中，首先遇到的便是如何界定誰是委託人、誰是代理人的問題，即使許多文獻認為對於公共服務的委託人是選民，但面對每個選民的利益應該如何界定統一，進而轉換成可以有效控制代理人的手段，便成為實務上的另一難題。倘若委託人沒有任何手段可以確保代理人執行目標，缺乏誘因之下代理人就不太可能有所作為（林鍾沂等譯，2003）。追根究底的原因，在於公部門實務上面對選民（委託人）的分歧利益時，其界定方式遠不同於私部門可以用成本利潤等明確定義，進而找尋出有效誘因機制。因此最好的方式應為公部門儘量縮減規模、將公共服務透過契約外包、民營化的方式提供，透過契約來明確定義產出指標，確保任務的有效執行，在市場機制下運行才能較避免弊端。三、交易成本理論：學者 Williamson 為此一理論的代表人物。交易成本理論基本假定為：每一個交易行為因為面臨環境或其他因素不同，所以會有不同的交易成本，而這正是必須要透過治理結構去控制降低的。Williamson 認為市場中參與買賣的雙方，因具有「不確定性」、「少數人的談判」（small numbers bargaining）、「限制理性」、「機會主義」（opportunism）、「逆向選擇」（adverse selection）及「道德風險」（moral hazard）等特質，使得如何透過治理結構降低交易成本的問題顯得日形重要（莫永榮，2004：79）。交易成本理論認為，私部門透過市場測試以及外包的方式取代經由組織內部進行生產來降低交易成本，公部門同樣可以經由公共服務契約外包的方式來達到 12.

(21) 降低行政成本、增加競爭性的功用。新公共管理的理論基礎主要植基於新古典經濟學，在其主張方面，強調引進私部門管理技術運用在公共行政組織上，企圖擺脫傳統韋伯官僚體制的層級控制、強調增加公部門組織、管理者的自主性和彈性。學者 Hood 認為對於新公共管理每位學者都有不同見解，但總歸不脫以下七點（Hood, 1991: 4-5）：一、公部門的專業管理者：積極、對組織的適當控制，講究自由開放的管理。要求清楚的任務指派，在權力方面不可以有任何的模糊。二、定義清楚的績效測量標準：對於組織標的物的定義、如何達到成功的指標傾向用量化的術語呈現。課責（accountability）的依據是對目標的清楚陳述以及對效率的要求。三、產出控制的強調：資源分配和報酬與績效的測量是有關的，屏棄官僚結構的集中性人事管理，強調結果勝於過程。四、公部門的分部化：打破正式層級整體行事（monolithic）的僵化，成立新型管理單位，分開的提供服務和生產效益來提高效率，並利用合約或特許權來重組公共部門，達到提升績效的目的。五、公部門的競爭性：運用長期合約和公共招標程序，主要重視關鍵在於降低成本。六、強調應用私部門的管理實務：不同以往的軍事公共服務倫理，強調更多彈性、雇用報酬、與更多的公關技術，可以從許多私部門管理手段中學習運用。七、主張資源應用的標準和節約：刪減直接成本、提高勞工紀律、抗拒工會要求，遵循商業上成本有限的理念， 13.

(22) 要求公部門用最少的資源做最多事。綜上，Hood 歸納了新公共管理主要的論點闡述核心觀念，學者 Richard Common(2004)則進一步在其著作中詳列的新公共管理所嘗試的變革與所含的意義，如下圖 2-1。. 14.

(23) 變革. 方法. 結構 1. 2. 3. 4. 5. 6.. 組織分權化. 創造單一目標組織新型態的組織地方分權減少部門、機構數準私有化簽約外包（市場測試）. 過程. 政策面和執行面分離（水平分化）扁平層級垂直分權精簡組織結構模糊公私分野可以提升彈性、多元公共服務選擇創造、管理競爭環境引進私部門管理技術. 7. 合作式組織領導 8. 策略管理 9. 決策制定要接近服務輸送. 實做管理需要更多的清晰的問責、領導、指示商業和合作計畫管理分權. 預算過程 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.. 績效衡量創造內部市場成本為主的考量以成本而非支出制定預算結束年度結算利用財政預算作計劃及控制在預算上運用產出測量節省成本的誘因營運基金資源會計制透過審計做更好的評量總量預算追求解制. 重點放在產出（結果）區分購買和提供的功能下放式的預算制定焦點放在實際成本上而非總體預算開支容許保留年度財政預算餘額由上而下的預算過程成本支出與目標達成程度的比較量度鼓勵管理者有效率地利用資源使用者付費應計制會計建立獨立的審計體制預算規範下更有彈性避免中央採購機構. 人力資源管理 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.. 改變獎酬結構績效薪資制績效契約以績效作評估人事解制化削弱工會權力質量管理計劃檢討消費機制公共關係和行銷整合服務輸送追求更大的透明度. 工資要反映市場情況及員工表現由績效決定聘用任期以績效表現作為評估的衡量標準減少公務員提供服務的控制加強管理者的裁量權去專業化有系統分析個別計劃的成本效益例如公民憲章、服務承諾為公營部門建立市場身分包含單一窗口、方案管理引進公眾監察服務圖 2-1. 新公共管理變革意涵. 資料來源：(Richard Common, 2004: 49-51). 15.

(24) 如上圖，新公共管理在結構的變革上面，提到了創造單一目標組織、新型態的組織、地方分權減少部門數、準私有化、與簽約外包。意即透過組織結構的改變（創設單一目標組織、減少部門數），以及提供服務方式的改變（準私有化、簽約外包）來達到結構上的變革。本文研究概念與其中單一目標組織、簽約外包相關，就此兩種改革方式，做深入探討：一、單一目標組織：在部分的新公共管理改改革中，將政府主要活動轉換成一些半自主性、具有不同程度自由的組織，這種結構的分化稱為代理化（agencification）。這些組織具不同的組織法令、預算、管理特職，且擁有相當程度的自由，但他們仍然是公領域的一部份，通常是因為公共目的而成立，提供公眾服務（James and Thiel, 2011: 209）。亦即，中央政府將部分權能劃分，成立專責單位，可能是單一目標，也可能任務導向，從主要垂直體系分化出去的代理機構（agencies）即稱之。學者認為代理機構（agencies）的中心概念可以透過結構、績效以及解制來說明。在結構上是主要組織分化而出或是具備特定任務的組織；透過績效簽約的方式對於目標設定、監測進行管控；以及有關人士、預算還有其他管理事務的解制。機構主要有以下特徵（Talbot, 2004: 5）（一）與國家政府主要科層體制保持一定距離的近距性公共機構。（雖非直屬機構，但仍受主要組織一定影響。）（二）以國家層級來說具備履行公共任務功能，例如提供服務、管制等。（三）人員任用主要是公共雇員但不必然是公務員。（四）主要預算由國家提供。（五）至少受一些公法程序約束(並非完全依據私法成立的機構)。 16.

(25) C. Pollitt 等則認為，機構的存在無普遍的法律上分類，通常是由公法或是私法結合，且混合公私法的定位。此外，因為其法律編制和政治系統的複雜化，要依功能來分類彼此間關係是困難的。雖然他不認為定義是重要的，但仍透過一些負面表列最終總結了幾個關於機構的特點：主要地位由公法定義或是屏除公法上定義；從國家主要部門的功能分化而來；享有在核心部門沒有的某些程度上自由；雖非核心部門，但仍受核心部門一定影響（例如：預算、組織目標）；地位上並非完全獨立於國家主要部門；非追求商業利潤的公司(Pollitt, Talbot, Caulfield, and Smullen, 2004: 8-10)。綜上定義可以得知，委外機構主要是由政府組織分化出來，具有公共目的，雖不一定是公法組織型態，但仍具一定公共性質，與政府核心部門保持一定距離，卻仍受到一定控制。由於其從政府核心組織分離出來的特性，在行事上享有一定程度的自由，不若傳統公部門組織那般僵化以及受法令限制。可以說是一種半獨立性的組織，雖脫離官方組織編制，但仍受一定影響，雖享有一定自由，卻仍在特定範圍下受到控制。. 二、簽約外包（contracting out）：簽約外包市政府再造思潮以來經常運用的手段，政府將公共服務透過委外方式，交由民間單位代為辦理，將工作內容、計費方式等於契約中明確定義，幾乎已成為世界各國普遍的民營化方式（丘昌泰，2010：509）。學者張瓊玲認為，簽約外包的理由有：調整政府職能，活化人力、改善政府財政困難，重建人民信心；透過民間參與，提供公共服務品質；再造政府的競爭力（張瓊玲、張力亞，2005：37-39）。這些理由不外乎是面對政府治理能力出現考驗時，新公共管理對於政府的期許－希望透過政府職能轉化，民間參與公共服務，來達成組織效率增加、品質提升的目標。 17.

(26) 簽約外包的優點是節約成本、減少政府勞力問題與風險、提供較好的服務、解決地方政治問題、專業化、經濟規模最大化和確保裁量機關的一致性（吳瓊恩， 2005：67）。透過將服務外包的方式，政府可以減少人力和時間成本的支出，專注於從事具備公權威性的事務，將服務外包給委外單位也能減低政府對於龐大需求的負荷。然其亦有缺點，諸如：成本計算方法不易客觀；容易低估交易成本；容易造成責任的含糊和控制性的弱化（丘昌泰，2010：500），這些對於成本量化以及課責上的質疑。以及委外之後有與民爭利（委託經營之後民間業者經營相關事務，致其副業收入超過本業收入）、文化認同（隨同移轉員工理念與新組織成員無法相符）、是否具合理對價關係（公營事業委外較民間複雜，往往附帶多重條件）的懷疑（翁興利，2003：111）。對於委外關係的不確定，主要是由於課責的不易以及成本量化的困難。學者認為影響委外關係的因素，主要有：資訊、誘因、信任、服務品質、風險、契約（張瓊玲，張力亞，2005，39）。此亦為植基於委託人－代理人理論的看法，在資訊不對稱之下，委託人與代理人間的資訊、誘因、信任關係，影響到整個契約訂定方向，甚至未來提供公共服務的情況。. 第三節、新公共服務. 不同於新公共管理，丹哈特夫婦對於新公共管理強調的市場核心感到質疑，提出新公共服務。他們認為，雖然市場模型和效率所包含的利潤概念對於私部門管理實務有用，但是做為解決政府治理問題的手段就並不是那麼適用，公民應該是民主治理中的參與者和主人而非顧客。新公共服務站在新公共行政的立場上，一邊對於傳統公共行政提出修正，另一方面則堅陳市場機制的雖有其長處，但卻 18.

(27) 無法成為民主國家依賴的重心，對新公共管理進行了反思。新公共服務的理論基礎主要是植基在：民主公民主權理論（Theories of Democratic Citizen）、社區與公民社會模型（ Models of Community and Civil Society）、組織人本主義與新公共行政（Organizational Humanism and New Public administration），以及後現代公共行政（Postmodern Public Administration）等。其理念在在強調政府應重視的是民主公民權，而非如同新公共管理一味的市場化、追求效率最高。新公共服務的內涵可以分為七點（丁煌譯，2004：40-41）：一、服務公民而非顧客：公共利益源於對話和共享價值而非個人利益的集合。因此，公務員不只是回應客戶，更應著重於與公民建立信任和合作關係。二、追求公共利益：公共管理者必須幫助建立一個集體共同的公共利益，目標並不是快速解決方案，而是創造共同利益、分擔責任。三、重視公民權更勝企業家精神：公共利益由公務人員和公民們共同努力來達到有意義的貢獻比較好，因為企業管理者總是認為公共資金就是自己的財產。四、思考具策略性、行動具民主性：透過集體努力和合作的過程，政策和方案就可以更有效率的達到公共利益。五、承認課責（accountability）並不簡單：公務人員要注意的事情並不僅是市場那麼簡單，更應該關注法律，社會價值觀，政治規範，專業標準和公民利益。. 19.

(28) 六、服務而非掌舵：一個盡責的公僕應該是幫助公民表達並滿足他們的共同利益，而並非將整個社會納入控制、導向未知的新方向。七、重視人，而非僅僅是生產率：如果公共組織和所有參與其中的網絡是透過合作和基於對所有人的尊重來共同領導的話，長遠來說是有更大可能取得成功。新公共服務對新公共管理的市場核心概念批判圍繞著民主、參與的觀點，亦即它並不像新公共管理那般認為官體體制一無是處，必須從事根本的變革，官僚體系還是可以運用其他方式進行矯治，而過度的市場化只會繼續降低它的治理能力。費德瑞克森（H. George Frederickson）認為：如果一直長期使用政府再造來做為主要改革手段，會消耗政府施行政策的能力、降低對民眾需求的反應力，這所帶來的後果將會使國家失去其治理核心，變的空洞化（ hollow states ）（Frederickson, 1996: 268）。承接著空洞化國家的想法，學界也指出新公共管理過度追求市場效率會減弱政府職能、式微民主參與。學者吳瓊恩認為新公共管理把公民視為政府的顧客，而非政府的「擁有者」（owners），將公民與政府之間的複雜關係簡單的以市場提供服務買賣關係來陳述，大大降低了公民在治理過程中的角色與責任，難以培養公民的主動積極精神或公民美德（吳瓊恩，2002）。許立一亦持相同觀點，認為新公共管理堅守管理主義的基調，忽視了公共行政中民主參與治理的政治本質，一味的崇尚新公共管理並無益於建構公正的社會。且針對新公共管理過度重視成果導向，提出此種傾向可能傷害國家社會長遠利益的警語，並以公共性的追求來提出反省（許立一，2002：60）。在實證研究方面，學者間也做了許多研究來質疑新公共管理這些新右派的思 20.

(29) 維對於政府再造帶來的影響。主要的文獻可以分為兩部分，一是評估對於應用私部門管理技術之後的政府組織是否真的達到績效標準，二是進一步的深入了解公部門是否在提供公共服務時的確忽略了公共性。第一部分有關政府機關績效是否有因為施行私部門管理技術而提升的研究主要是針對公營事業民營化。以我國來說便是以各個銀行、中華電信公司、台灣肥料或是其他提供公共服務措施民營化等為主要研究主體。在陳基國、謝明輝（2005）對基隆港裝卸作業民營化的研究所得到的結論是：民營化後民間公司產生的裝卸作業管理效果，淨裝卸效率的確存在，但卻反因其他因素而減少其對整體裝卸效率的貢獻。林靜雯、俞嫆嫆（2005）以民營化前後的台肥與中華電信之營運構面為例對其做績效評估，研究發現台肥和中華電信在民營化前後績效變動大不相同，民營化除了法規組織面的變動之外、亦與政府委派經營者的心態與能力有關，因此民營化並非是矯治政府組織的萬靈丹。沈中華和林智勇（2009）利用 1992 年到 2007 年共 43 個國家的資料分析銀行民營化是否真的能夠改進銀行的績效表現，研究結果顯示在大部分情況下民營化的成效專在於管理與獲利能力指標上，在部分民營化和高度開發程度國家樣本中甚至於幾乎看不到民營化效果，因此得出也許銀行民營化不一定能提升其績效表現的結論。除了民營化之外，全面品質管理、績效管理、平衡計分卡等等，亦成為公部門以企業型政府為目標進行再造時經常使用的管理技術。然而，在引進私部門管理方式的同時，學習的目的常常是為了改善提供服務的某方面缺點，但同時在其他部分料想不及的缺失亦逐步衍生出來。學者蘇偉業研究便指出，公部門績效管理的實行，往往造成績效評量無法反映組織真正績效的「績效悖理」(performance paradox)，產生「上有政策，下有對策」的應付心理以及各種扭曲行為（蘇偉業， 2009a：116-119）。第二部份關於民營化、契約外包等私部門管理手段忽略公共行政本質的問題， 21.

(30) 林淑馨（2004）以我國電信事業民營化為例，探討其民營化的發展進程，並提出一直以來民營化忽略「普及服務」的論點，再次闡述公共性在公共行政組織裡的不可或缺。劉淑瓊（2001）有鑑於契約委託已被台灣政府宣示為福利服務輸送政策主軸，便以社會服務民營化為主題，觀察是否契約委託制度可以在良性競爭中產生效率，研究發現雖然民營化有其優點，但政府機關應如何證明資源運用的正當性與對標的團體界定影響評估更是應注意的地方。綜上所述，學者間對於新公共管理的精神以及其衍生的政府再造等等管理技術，最主要的質疑點便在於其過於強調師法企業，結果導向的後果變成成了工具理性的追求，忽略公部門更應崇尚追尋的公共利益。新公共管理崇尚運用私部門手段，以競爭、效率、績效等市場導向的價值欲襯托出傳統公共行政的落伍，然而由於政府再造的結果，其所獲得的改革成效反襯出它在公民精神、公民參與、以及文官倫理面向的缺失，以致其鋒頭漸過（吳瓊恩，2002：177）。透過市場誘因結構、契約控制的新古典經濟學的失效，也促使人們回頭思考：什麼因素可以促進公共服務動機？對於新公共管理的反動，不過是更加證明了講究控制、誘因的 X 理論在公部門的格格不入。私部門管理手段並非一無是處，新公共管理亦非毫不可取，但當私部門管理工具落實時遭到扭曲，理想無法實行時，從另一個角度－第三部門管理的視野來切入，或許能有不同的反思回饋。鐘擺的擺盪，到了右邊的極端顯現出適應不良，又漸漸的往左進行修正。. 第四節、公共服務動機與非營利組織. 承接著新公共服務的想法，其認為應由公民自主著手，強調利他精神與自我授能，透過社區參與以及協力，共同達成治理目標。這種利他精神的實踐因素， 22.

(31) 在個人來說便是公共服務動機，更大層面來看，亦為非營利組織的興盛之原因。本節就這兩個概念分別討論如下。一、公共服務動機（public service motivation）：對於人力資源來說，了解人員進入組織的誘因，可以幫助組織了解自己的招募優勢，修改管理方針。自新公共服務思潮以來，公民意識、利他主義、自我奉獻的精神興起，對於參與公共事務的動機也開始引起討論。有關公共服務動機的定義，Perry 認為是指個人對於在公共機構工作之誘因，或是對於公共建制所具之特殊獨特性的反應（Perry, 1996: 6），亦即在從事公共服務上，公部門人員有別於私部門成員的獨特動機，強調個人從事服務的誘因，是因為只有公共事務才能滿足；Rainey 與 Steinbauer（1999: 20）則認為是公共服務動機是一服務社會、國家的一般性、利他性動機，使個人表現出有意義社會服務動機的力量；學者 Vandenabeele（2007: 545），認為公共服務動機是超越自利以及組織利益，基於更廣泛政治信仰以及態度，能促使個人採取適當行動。由以上定義可以看出，至近代以來，公共服務動機已無區分公部門人員或私部門員工，只單就人員對於從事公共服務的理由做探討，其也有可能發生在私部門員工身上，只要其所從事的行為是有益於整體社會大眾，也可說是具有公共服務動機（張其祿，2015：3）。這種公共服務倫理被認為是吸引人員到政府工作而且可以促進員工進行與公共利益有關的工作行為。學者以為，在實證研究上，對於公共服務動機有兩個研究主流，一是檢視公部門和私部門成員在公共服務動機相關面向上的差異（包括工作報酬、公共服務意義、工作滿足等）；另一研究途徑則想要描繪解釋公共服務動機的多元面向（Brewer, Selden and Facer, 2000: 255）。學者 Perry（1996）由六個面向來發展公共服務動機的指標，分別為：對公共政策制定的感興趣、對公共利益的承諾、公民責任、社會正義、自我犧牲和熱情。依此發展出的檢驗指標，也被學者們接著拿來衍伸，曾軍榮（2008：23）進 23.

(32) 一步綜合目前研究方法，發展三種測量公共服務動機的途徑，分別為：報酬偏好途徑、公共服務動機問卷以及公共服務行為研究。亦有學者從生態角度著手，認為外國指標於我國不一定適用，因此將 Perry 發展的公共服務動機量表翻譯之後進行研究，研究結果顯示在「公共利益承諾」、「同情心」及「自我犧牲」等三構面的中文版公共服務動機量表適用於我國文化背景，且信效度表現良好（潘瑛如、李隆盛，2014：135）。另一方面，由於公共服務動機較強的人對於公共事務有較高的承諾感，在從事公共事務上亦會有較高的自我奉獻價值，顯見於對文官來說，有效提升公共服務動機可以增加工作能量，如何增加公共服務動機也成為學者開始研究的焦點。劉奕宏與蕭武桐便從激勵與公共管理的途徑出發，透過各種不同激勵方式的運用以及管理領導的方法改變，嘗試找尋提高公共服務動機方式（劉奕宏、蕭武桐， 2014：1）。此外，我國民情對於公務員抱持敵視及普遍喜愛偷懶、效率不高的觀感，吳宗憲利用公共服務動機對台南市政府文官進行檢驗，發現我國文官並不如民眾所認知的缺乏公共服務熱忱，多數文官具有高度的公共服務動機，並且，高公共服務動機帶來了較高的工作滿意度以及工作努力意願（吳宗憲，2010：91）。綜上，本研究將跟隨前人腳步，比較公部門組織員工與民間單位人員在公共服務動機上面的差異，進而探討是否高公共服務動機能提供較好的服務產出，瞭解組織如何發掘這些高服務動機的人員。. 二、非營利組織：新公共管理使用私部門的管理技術來矯治傳統官僚組織的弊病，一味的結果導向似乎真有達到減緩財政赤字、增進官僚效率的目標，卻也遭致忽略了公共行政本質的批評。在此之下，兼具民間組織的彈性特質與類似公部門提供社會服務方式的非營利組織，無疑是兩難之下的另一出口，它們表達民眾的看法，為人民 24.

(33) 發聲，進而從事有關倡議事務、提升公共利益、促進公共政策的實踐與關懷弱勢等等有關公共的議題。同時，它們亦扮演了在公民和政府間缺乏聯結的時候提供另一個多元選擇的機會管道（Carino, 2001）。如同第三者政府理論所認為，非營利組織的存在有其歷史因素，在現代社會更具有其存在價值。學者克拉瑪（Kramer, 1981）認為非營利組織在現代社會扮演的角色與功能有：（一）開拓與創新的角色功能：非營利組織由於較具組織彈性，對於民眾需求較敏感，因此可以在感知到環境趨勢時迅速的籌備資源、發展策略並加以執行，從實際的操作上驗證理想的運行，扮演領導社會革新的角色。（二）改革與倡導的角色功能：在現今社會中，非營利組織關心的議題深入生活裡的各個層面，對於每個不同議題的偏重方面，非營利組織會透過遊說、輿論壓力的方式來扮演監督政府的政策做成或是倡導議題的發展方向。（三）價值維護的角色功能：非營利組織提供了公民參與公共服務的管道，亦是培育公共行政人才、民主精英、公民的場所，對於民主社會風氣的實現、公民參與價值得維護有良好助益。（四）服務提供的角色功能對於政府經常受限結構或政治壓力而無法適時提供服務的情況，非營利組織多樣性服務的提供就成為彌補政府和公民需求間落差的關鍵角色，提供公民另外一種服務選擇的機會。非營利組織是公民社會、政府與私部門交織下的產物，它關切弱勢團體或社會議題，所以需與公民保持密切的關係；而為了爭取資金，它們也不能和政府離 25.

(34) 的太遠，需要透過遊說來爭取補助或免稅優惠；同時，對於一般私部門亦必須有一定程度的聯繫來募集資金維繫組織生存（丘昌泰，2000：366），非營利組織無疑是連結公私部門和公民社會的觸手，也因此在現代社會中日趨重要。非營利組織興起的理論基礎為（江明修，2002：2-5）：（一）志願服務理論：非營利組織乃是基於志願主義（voluntarism），不計物質報酬、個人需求，在社會福利、急難救助等議題上面主動參與貢獻力量。志願工作者也是基於利他（altruism）的想法，抱持著願意為大眾付出的心理，積極奉獻自己的一份力量。（二）社群主義理論：不同於以自我和個人出發的自由主義，社群主義主張強調個體必須在社群當中與其他個體互動、共同生活，在這種歷程當中，彼此會逐漸凝聚共識、培養信賴關係。非營利組織其實就是社群的延伸，彼此間對於公共事務的理念相同，進而認同彼此共同為目標努力。（三）市場失靈與政府失靈理論：當市場價格無法反映出供給、需求的實際狀況時便是市場失靈，主要在公共財、外部性和資訊不對稱的情況下會發生。非營利組織由於其不分配盈餘的特性，使得民眾在市場機制無法運作的情況下還可以保有對服務品質的信任度。政府失靈指的是政府受限於制度設計缺陷、官員與民意代表之私心、以及利益團體之影響等因素而無法有效回應民眾需求，非營利組織較不需要考量選票等政治因素，因此可以彌補公共制度設計上的落差。（四）第三者政府理論：第三者政府理論認為非營利組織的存在並不僅僅是在政府失靈或是市場機制無法運作下才出現的替代性角色。近代政府在公共服務的輸送上，必須依賴許 26.

(35) 多非政府的機構來運作。第三者政府的產生主要緣於調和人民對公共服務的渴望，但又懼怕政府持續擴大的心理，透過第三者政府來增進政府提供福利服務的角色與功能，而不恣意擴張政府的權力。再者，非營利組織較具創新彈性的作法較易贏得民眾信賴，政府提供資源、執行委由私部門，彼此間的協力關係顯示非營利組織有其積極存在的意義。非營利組織的興起是為共識，若以上述非營利組織的理論基礎來將文獻分類，衡諸我國非營利組織研究，在市場失靈和政府失靈方面，可以視為非營利組織興起的背景因素，造成傳統提供服務方式的改變。張世雄（2002）於其〈策劃一張自願與非營利組織研究的認知地圖：研究類型、議題與展望〉一文中，便對非營利組織的背景理論做一連串討論；王振軒、董瑞國（2006）也針對公辦民營體系中非營利組織所處的地位進行分析，探討在公辦民營體系中非營利組織與政府角色間的關係，此類文獻較偏向闡述時代背景趨勢之後，探討政府治理結構的缺失，在描述非營利組織如何透過機制彌補或是未來應如何展望，傾向前瞻的的研究。論及政府先天治理結構的缺陷，第三者政府理論力倡非營利組織的協力、調和關係就成為關鍵。由政府負責統籌、提供資源、適當的監督，非營利組織負責細部瑣碎的執行工作。透過個案的方式，不論是人力培訓或是社區服務，非營利組織不僅僅是代替政府提供社會服務、滿足社會需求，更是在治理結構裡扮演關鍵環節的角色（傅篤誠，2003；林淑馨，2009）。在社群主義方面，如前所述，非營利組織其實就是社群的延伸，社群體現在公民社會中最根本的聯繫便是社區，從強調社區參與到公民參與、關心社區事務到公共事務，這是一個民主落實深化的過程，顯見社區治理在公民社會中的重要程度。再者，非營利組織提供公共服務的品質或其普及程度，透過對社區服務的觀察較能有具體的評斷，社區型非營利組織也成為主要的研究對象（李柏諭，2005；王仕圖，2007；官有垣、李宜興、謝祿宜，2006）。 27.

(36) 非營利組織最核心的理念便在於志願主義，所以相較於公、私部門，非營利組織員工能保有較高的工作熱誠、服務動機。因此，這方面的文獻較著重探討非營利組織的組織承諾、參與動機、志工或職工的人力資源管理等等對於組織績效的影響（邱顯仁、朱寶青、游婷熙，2003；孫煒，2004；黃庭鍾，2009；蔡智勇、薛義誠，2007）。除此之外，亦有一些文獻是分析私部門管理方式在非營利組織中的應用，不管是探討非營利組織績效管理、知識管理、彼此間的策略聯盟，乃至於運用平衡計分卡評估組織績效、非營利組織對於資訊科技的應用等等（邱顯貴、吳婉寧、鄧春梅、楊青梅、簡綺瑩、楊懿萍，2006；王士峰，2003；蕭元哲，2003；林豐智，2003；張耀仁、王增勇、張耀升、周立德，2008），所呈現出的是希望可以透過不同管理方式達到讓組織更加茁壯的目的。然而，可以進一步思考的是－私部門管理方式可以被嘗試運用在公部門或第三部門裡，那第三部門的管理經驗是不是可以為公共行政組織帶來一些貢獻、提供公部門反思？關於這部分，國內對於非營利組織管理和公部門管理合併探討尚未成為主流。然於國外文獻中對於公部門和第三志願部門間的管理或是吻合之處探討的部分便有較多討論。學者 Lewis（2003）就認為非政府組織的管理概念，其實有相當多的概念來自於公部門、私部門，但同時，第三部門亦有一些獨有之處。其概念如下表 2-1：. 28.

(37) 表 2-1 非營利組織之管理概念工具. 組織資源. 公部門. 私部門. 第三部門. Original source. Public sector. Private sector. Third sector. 與非政府組織管理相關的概念或工具 Concept or tool relevant to NGO management. 問責 Accountability. 策略規劃 Strategic planning. 志願管理 Volunteer management. 授能 Empowerment. 目標管理 Management by objectives. 募款管理 Fundraising management. 發展管理 Development management. 社會審計 Social audit. 治理和治理組織 Governance and governing bodies. 參與 Participation. 利害關係人分析 Stakeholder analysis. 參與規劃 Participatory evaluation. 機會均等組織學習 Equal opportunities Organizational learning. 組織倡議 Advocacy. 資料來源：D. Lewis (2003). 既然政府、私部門和非營利組織間許多管理概念是互相重疊的，就表示非營利組織管理的方式與公部門組織管理間有所交集，並且是可以相互學習的，這些交集是什麼？這些共通的管理概念是怎麼樣轉化運用的？這些政府之外的民間組織管理，是不是可以引用到公部門進一步學習發揮更好的成效？更重要的是，這些要素能與公部門管理交盪出什麼樣的新火花，此即本研究觀察的焦點。如前所述，非營利組織的管理概念與公私部門的管理是有所重疊，可以相互學習。也就是說，非營利組織管理是有可能回答公部門管理的困境、並有相當的理由可以做為公部門管理實務和學術上參考的利基，並不僅只是單純的作為政府治理失靈時的消極協助角色，更能積極的就管理層面給予政府部門一些新的思維想法。學者 Robert D. Behn 在 1995 年的文章〈 The Big Questions of Public Management〉中歸結出三大眾多公共管理學者嘗試透過研究回答的問題：如何才 29.

(38) 能打破造成程序越來越繁瑣、限制產出的微觀管理？公部門管理者如何激勵人們積極的達成公共目的？公部門管理者如何測量績效來幫助自身的機關達到更好的產出？（Behn, 1995: 313）。於後，在 2002 年學者 Brooks 引用在 Dennis R. Young 所編的專書《非營利組織管理與領導》（Nonprofit Management and Leadership），於書中將當代非營利組織面臨的領導和管理議題分成：跨國治理、領導、人力資源管理、財務資源發展、策略適應變革、組織結構和績效管理等部分，這些關於非營利組織的研究領域與 Behn 所提出的三大問題明顯的吻合(Brooks, 2002: 260)，正足以說明公部門管理者所面臨的問題與非營利組織管理者所需注意的事項類似，在管理方式上是可以相互學習的。本文所關注的，在於一樣都是提供社會服務的非營利組織與公部門，是什麼因素造成行事效率上的差異、結果產出的不同？如前述 Brookings 公共服務制度研究中心對於聯邦政府、私部門和非營利組織的員工進行的調查發現，非營利組織的員工對於金錢報酬所得到的效用較其他部門的員工少。學者 Mesch（1998）等人研究指出，利他誘因存在於想要幫助他人、願意服務社群的志願服務者身上。自利的因素植基於標準的理性主義－既然志願服務者願意捨棄財務誘因提供服務，那他們必定是從奉獻中得到了什麼，可能是一種社會意義也或許是精神上支持（Govekar, 2002）。所以說，誘因是什麼？在哪裡？為什麼非營利組織成員認為工作不是為了金錢報酬，卻又可以滿足於克服工作上的困難？學者提出了幾項可以激勵志願服務者的非金錢激勵因素給公部門管理者參考（Brooks, 2002: 262）：（一）為了要感受參與的社會意義（二）參與志願服務既可以培養專業技術亦能為自己的履歷加分，是一種增進職涯發展的方式。（三）除了私部門工作的另一個替代選擇。 30.

(39) （四）因為它積極正向的組織文化。同時，學者 Perry 等人總結超過兩千篇社會和行為科學裡探討公、私部門和非營利組織相關人事激勵之文獻，透過績效典範的再檢視來探討如何在新治理環境中激勵員工，他們歸納出幾個一般性觀點，並將其分為四大類，分別為：財務誘因、工作設計、目標設定和參與。在財務誘因的部分，透過金錢、物質性的方式，不管是績效給薪、利潤分享等等，關於這方面的研究可以歸結出三項主張（Perry, Mesch and Paarlberg, 2006: 505-510）：（一）財務誘因對於工作績效可以有不同程度的改善，但它影響的成效視組織的狀況而有差異。（二）個人財務誘因在傳統公共部門裡是無效的。（三）團體誘因系統是有效的，但他在公部門中並沒有辦法被有效測試，因為公部門組織績效表現的測量通常是不明確的。在工作設計方面的研究可追溯至 Frederick Herzberg 的兩因子理論，將個人成長和滿意因素與工作結合。近代以來開始重視有意義的工作可以給員工帶來的效能感，這方面的文獻可分為：（一）工作設計是提升績效的有效策略。（二）工作設計的介入對情緒效果之影響多於行為效果。（三）干擾變項以及執行情況會影響工作設計的成效。在參與這方面，認為員工投入的程度會影響組織績效和產出，如參與管理和員工授能都是運用這方面的想法。然研究亦發現，參與管理在對組織忠誠度提升有強烈的影響，對於組織績效卻只有少部分的關聯。這方面的文獻討論可以分成以下主張： 31.

(40) （一）參與使員工對於組織的情緒反應有強烈正面的影響。（二）參與對員工的績效有正面但是有限的影響。（三）參與的貢獻是建立在決策的改善上。有關目標設定的部分，透過清楚界定目標以及實施手段來達到增進組織績效特定標準的目的，對員工行動的影響是正面的。這部份的主張可以分為：（一）具挑戰性和具體的目標可以改善員工績效。（二）設定學習目標而不是難以實現的目標在任務複雜的情況下會更有效率。（三）當員工對組織目標有所投入加上接受到與達成目標相關的誘因（金錢或其他）、投入和回饋時，目標和績效間的連結會達到最強。（四）對公部門組織來說，目標設定是需要面對的特殊挑戰。從上述大量文獻歸納來看，雖然物質誘因在公部門似乎無法發揮預期的效果，但工作設計、參與、目標設定等管理工具的存在卻可以激勵公部門工作人員之潛能。非營利組織在實踐上鼓勵成員參與、自主的管理方式，或許可以給與公部門借鑑之處。另外，前述所列 Brooks 所指出的四點較偏向「志願服務者願意從事志願服務的原因」，而 Perry 著重在歸納「透過什麼方式可以達到激勵的目的」，這也點出本文嘗試了解的目標：一為在志願服務者工作動機的基礎上，了解是否公共行政管理可以有些相似的促成方式；二是探討在現存人員或人員招募之後，什麼樣的管理方式可以達到激勵的目的。面對環境瞬息萬變，公共服務的激勵因素已不像傳統單純，組織提供服務的增加和公部門結構的變化等等因素在在都導致激勵工具的複雜化，使得政府在管理時頻遭困境。不但如此，政府亦面臨如何徵選和保留培訓適合提供公共服務人才的問題，學者 Lewis 和 Frank 的實證研究便指出，工作保障會是政府招募人員 32.

(41) 的一大賣點。此外，透過授權讓員工處理重要工作提升自我成就感與培養工作興趣也會是一可行方式（Lewis and Frank, 2002: 401-402）。綜上三節（新公共管理、新公共服務、非營利組織），分從不同面向切入政府組織再造。於此，學者 Peters 研究各國政府為達到效率提升進行的改革方式，歸納出政府未來治理模式分別為（吳愛名、夏宏圖譯，2002：25-132）：（一）市場式政府：植基於官僚的缺點，認為私部門管理方法比傳統公部門管理方法更好，改變政府效率的方式是以市場為基礎代替傳統官僚體制。市場式政府主張官僚結構龐大，因此回應遲緩，若能將多元化服務切割成規模小、單一產品的組織，便能擁有較高的競爭優勢，且能便於監督。（二）參與式國家：反對市場，希望能尋求集體性、民主性的機制來和政府對話，強調廣大群眾的參與，縮減政府層級節制，透過授權和參與提高公共服務滿意度。（三）彈性化政府：認為政府在面對多元挑戰、因應環境問題時應該有多樣的方法與能力應對，而非一成不變的回應。在結構上主張引進契約人力以及利用非政府部門或試辦政府組織工作。（四）解制型政府：對於政府規則限制的解除，有助於提升政府工作效率。此觀點認為，透過解除管制可以釋放官僚能量、提高管理人員自主，增加其創造力。所以在控制結構上允許單一組織制定、執行自身的目標，甚至可以脫離中央或其所屬部門的管控。究竟是使用市場化管理方式可以有效提升員工效率和組織產能？或是透過授權管理、參與、協力較有幫助？抑或是公部門人力、組織規範應有一定方式的轉變才能有效達成提升效率效能的目標？對於委外服務的檢驗，透過本文進行檢視，評估什麼樣的組織型態，才是良好提供公共服務的方式。 33.

(42) 第五節、我國政府人事制度. 本研究期待能從政府機關以外的民間組織管理策略上得到有助於提升公部門服務效率的想法。若從組織人力資源管理的角度來看，民間組織招募新進人員有什麼依據使得組織可以招募到適當的人才；或是在人才進入組織後受到怎樣的管理、培訓，使其可以持續的保持對公共服務的熱誠？這兩部分就成為研究的焦點。下文針對我國政府機關的人事管理分做「先天」的人員招募部分，與「後天」的管理激勵部分來做檢驗，我國政府機關人事政策主要受到的質疑在於專業科目筆試是否能真正達到「選才」的目的，以及公部門的激勵總是較注重進行獎勵懲罰的行政性而忽略協助當事人了解工作優缺點的發展性目標等問題，如下列敘述：一、招募如同學者 Lewis 和 Frank 的研究指出，環境越來越複雜，私部門和第三部門的興起，政府在招募新生代有能力、才智的人力來進行公共服務上面臨了重大挑戰（Lewis and Frank, 2002: 401），如何讓年輕的大專生一開始就有投入公部門的誘因、招聘新血是目前公部門管理需要注意的關鍵。運用在我國實務主要是考選的概念。執行公權力的人如同政府施行政策手腳的延伸，如何可以找到適當的人選進用、補充便是考選主要目標。目前我國考選制度由人員區分的話主要可以分成正式公務員與非正式人員（約用、聘僱人員、臨時人員，本文主要以聘用人員為探討），正式人員主要透過考試分發，其考選方式容後敘述；非正式人員主要進用管道視各地方政府不同，以台北市為例，台北市就業服務處人力銀行為主要的網路招募平台，其中另闢約聘雇人員招考專區，關於機關職缺與人力需求，皆可以在網路上面知悉進而應徵。其他地方政府雖不見得有架設相關統一平台，但仍不脫透過政府公告，對外徵才之後進行人才徵選、面試。 34.

(43) 在正式人員部分，政府透過公開、客觀、公正、科學的考試方法，來衡量選用合乎標準的人員（蔡良文，2008：237）。我國憲法第八十五條規定：「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度」，明確的說明了我國公務人力的主要進用管道是透過考試制度。在考試方法上，依據我國公務人員考試法第八條規定，主要有分成（蔡良文，2008：243-250；賴維堯、謝連参、林文燦、黃雅榜編，2006：40-43）：（一）筆試：指用文字的論文式寫作來闡述對問題的看法，以及表達其所具的知識。（二）口試：透過問答討論的方式來了解應考人對於面試壓力情情下的處理態度與其對專業知識的了解和想法。（三）調查法：根據應考人的背景、資料從側面調查來判斷他的品性與能力。（四）實地考試：針對應考人的技術能力、專業知識做直接的測驗。（五）審查著作或發明、相關學歷證明：針對較高職務的任用，針對他的著作、發明、憑證等等加以審查，是另一輔助考試的辦法。考選制度主要核心的目標，就是透過具有良好辨別力的測驗題目和測驗方法，公平客觀的來選用優秀人才。我國目前人才選用制度主要是透過筆試方式進行一體適用的測驗，依賴專業科目的遴選功能。學者間對於現行考選制度的缺失，主要有以下看法：學者彭錦鵬認為，我國目前的公務人員考選制度忽略身為公務人員應該擁有的邏輯思考作為能力、無法考量到人際關係等工作職能，造成公務體系有回應遲緩、僵硬等負面形象。他認為目前我國考試制度主要缺失有：公務人員篩選機制無法以工作職能為核心、專業考試科目取才的鑑別能力低落，無法達到選出適合政府的人才，他並指出應該效法國內外的公私部門逐步採用效度較高的口試測驗來作為矯治的手段。（彭錦鵬，2010：17）。. 35.

民間組織管理給予公部門之啟示 －以保護性業務為例 - 政大學術集成

民間組織管理給予公部門之啟示－以保護性業務為例 - 政大學術集成