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第四章 新功能主義與兩岸關係的發展
兩岸自 1987 年起，雙方交流頻繁，目前中國大陸已是臺灣第一大貿易夥伴，
臺灣則是大陸第七大貿易夥伴，2012 年兩岸貿易規模約 1,700 億美元。根據臺灣 經濟部投資審議委員會統計，臺商赴大陸累計投資金額達 1,233 億美元，常駐大 陸的臺商經理人、幹部及其家屬則超過 100 萬人，臺灣人民赴大陸旅行人次年逾 280 萬人次。1換言之，雙方均是經濟交流上不容忽視的重要「客戶」，然而兩岸 政治上的處理原則卻與經貿等議題迥然不同，綜觀歷史，兩岸的交流可謂時好時 壞。乍看當前穩定的兩岸現狀，卻隨時有可能轉化為華府眼中的西太平洋火藥庫。
本章企圖從整合理論（integration theory）中的「新功能主義」
（neofunctionalism）檢視兩岸關係的發展。之所以採取此研究途徑的理由為：
首先，立足於歐洲經驗的區域整合理論，其建構與實踐的目的本就追求和平 與發展，此點與當前兩岸雙方的互動考量誠然相同。透過學理的概念汲取，更有 助於審視兩岸關係發展的特性與變數。當然，本論文援引該派論述，並不在於企 圖為日後雙方的互動預設結論，兩岸的變遷不一定走向整合，亦有可能邁向「非 整合」。但透過理論的觀察與驗證，有助於吾人釐清兩岸交流中的「合作」與「衝 突」，進一步瞭解並預知雙方未來可能會面臨的情境。理論的政策意涵更可引領 或啟發雙方的行為模式從而導引兩岸關係的變遷。簡言之，整合理論可以是兩岸 關係研究上的一種類推分析架構。2
其次，整合理論是「聯結理論」（concatenated theories）中的「因素理論」，
從適用範圍來看，其實是一種「中型理論」（middle range theory）。依據潘特蘭
（Charles Pentland）的分析，整合的方法論可分為「聯邦主義」（federalism）、
1 「兩岸貨幣清算機制啟動」，行政院經濟建設委員會，2013 年 2 月 21 日，
<http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0018586>(2013 年 3 月 24 日)。
2 吳玉山，「臺灣的大陸政策：結構與理性」，兩岸關係理論研討會（臺北：國立臺灣大學政治 學系主辦，1998 年 11 月），頁 11。
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「溝通理論」（communications）、「功能主義」（functionalism）與「新功能主 義」等。3由於新功能主義更為強調過程與方法，尋求指標以圖解釋或預測整合 現象，不僅內涵上對於早期的整合理論學派予以修正、擴充，本身論述亦隨著歐 洲整合的發展進一步演化（evolution），從早期的新功能觀點蛻變為更新的見解，
一切但求理論的適切性與周全。顯然，新功能主義的理論層次較其他流派為高。4
基此，本章援引「新功能主義」，進一步透過學理解析兩岸關係的實踐風貌 以及存於其中的不穩定變數，從而提出雙方良性作為上應有的調整與建議。文章 的鋪陳將就「理論的觀點」、「理論與實踐」等主題進行討論。
3 可參見 Charles Pentland, International Theory and European Integration ( London: Faber and Faber, 1973), pp. 1-23。當然，學界分類不只如此。隨著歐洲整合於 1960 年代的受挫，立足於批判新功 能主義的現實主義（realism）有關整合的論述：「政府間主義」（intergovernmentalism）亦孕育 而生，該派的後續發展更有以穆拉維斯基（Andrew Moravcsik）為代表人物的「自由派政府間主 義」（liberal intergovernmentalism）。值得一提的是，穆氏的論點雖以現實主義為基礎，卻具有 很強的自由主義色彩，更融合談判理論及雙重賽局（dual game or two-lever game）的理念進行整 合分析。除此之外，後冷戰年代，理性主義（rationalism）陣營備受反思主義（reflectivism）陣 營的挑戰，國際關係社會建構主義（social constructivism）的崛起，亦讓學界開始重視該派對於 歐洲整合的論點。
4 以建構原則來區分理論，可分為「演繹理論」（deductive theories）與「聯結理論」，前者必 須含有普遍性定律，因此有學者視此才是真正理論，而後者則依賴「準定律」推論與匯合。比較 起來，後者顯然是較前者為弱的理論。「因素理論」則是聯結理論的一種，直接把定律和某一特 殊現象或事件相聯。就理論適用範圍來區分，可分巨型（general）、中型與小型（narrow range）
理論。「中型理論」指的是能以幾個變數解釋、預測有限的政治現象。請參看薛美瑜，「國際關 係中統合理論之研究」，國立政治大學外交研究所碩士論文（1987 年），頁 4-11。
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第一節 理論的觀點 一、 整合的概念
1950 年代區域整合研究的興起，是受到美國系統社會科學研究與歐洲整合 的影響。爾後，從西歐出發的歐洲成為區域整合理論的實驗室。5前提上，整合 理論學者對自身概念「整合」（integration）都未能有效的統合。6各派關懷重點 不同，致使「整合」概念各有說詞，但並不影響整合理論對於國際關係分析的學 術貢獻。7
「國際整合」（international integration）通常涉及國與國之間的某種「結合」
（association）。「整合」可以指一種正在進行的「過程」（process），也可以 代表一種已經達成的「境界」（condition）。前者隱含有其序列般的進程，要朝 著某種光譜循序漸進，比如「由文化交流、經濟整合、到政治結合」般的線性「廣 化」(widen) 過程，或是「由自由貿易區、關稅同盟、到共同市場」的漣漪擴散 式「深化」(deepen) 過程；後者是指獲致的狀態、結果、或終點，暗示者有其檢 驗的條件。8
強調「整合」為「境界」者如「溝通理論」代表人物陶意志（Karl Deutch）。
他視「整合」為一安全共同體（security community），其中的成員已形成一種「共 同體意識」（sense of community），亦即相信以和平的方式與制度化的程序來解 決彼此所面臨的共同社會問題，成員之間的大規模暴力解決方式被視為無法想 像，和平才是所預期。9
5 吳新興，「整合理論及其對中國問題解決的應用」，問題與研究，第 34 卷第 2 期（1995 年 2 月），頁 21。
6 “integration”一詞，可譯為整合、統合、一體化。觀諸理論，integration 的最終狀態不一定就是
「統一」，因此，為避免有「統一」之誤解，本論文對“integration”一詞採「整合」之譯。
7 高朗，「從整合理論分析兩岸間整合的條件與困境」，兩岸關係理論研討會，頁 1-2。
8 施正鋒，「統合理論與臺灣」，施正鋒政治學博士，2001 年 4 月 28 日，
<http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/>(2013 年 3 月 24 日)。
9 Karl W. Deutsh, et al., Political Community and the North Atlantic Area: International Organization
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強調「整合」為「過程」者如「新功能主義」兩位知名大家哈斯（Ernst B. Haas）
與林伯格（Leon N. Lindberg）。哈斯認為，「整合」為一過程，在其中藉以在 許多不同國家背景下，政治成員被說服轉移其忠誠（loyalties）、期望（expectations） 鄰國之間潛在衝突的願望。1950 年代「歐洲煤鋼共同體」（European Coal and Steel Community, ECSC）的成立，固然有經濟面的考量，但另一主要目標則在於解決 德、法之間為煤、鐵資源所發生的長期敵對與衝突。（五）為自由化、平等化與 流動性而謀求整合。換言之，國家間透過整合消除因國界產生的經濟障礙，促進
in the Light of Historical Experience (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1957), p. 5.其實，整 合的最終境界為何？見仁見智。以經濟面而言，經濟整合可以由淺入深為：自由貿易區（free trade area）、關稅同盟（customs union）、共同市場（common market）、經濟同盟（economic union）、
完全的經濟同盟（totally economic union）；以政治面而言，政治整合可以由分離至統一為：獨 立國、國協（commonwealth）、邦聯（confederation）、聯邦（federation）、單一國。施正鋒，
「統合理論與臺灣」。
10 Ernst B. Haas, Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization (Stanford, CA: Stanford University Press,1964), p.29; Leon N. Linberg, “Political Integration as a
Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariate Measurement,” International Organization, Vol.
24, No. 4 (Autumn, 1970), p. 649.
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各國間貨物、人員、勞務、資本的流動以謀求人民的福祉。11
簡言之，整合理論其實就是國家一種避免或解決衝突、追求和平與發展的途 徑。在不到半世紀的時間，歐洲遭逢兩次世界大戰的浩劫，予以歐洲政治家與學 者很大震撼。擺在他們眼前的急迫問題是如何組織戰後的國際關係、避免戰爭的 再次發生。在尋求適當的解決辦法的過程中，整合提供一種可能性，一種改變國 家間關係的方法。
二、 新功能主義
早期的整合理論如「聯邦主義」、「溝通理論」、「功能主義」等，它們最 初並非直接針對歐洲整合而出現，體現的乃是對國家的不信任，實際上，它們是 在關注解決源於主權國家體系的戰爭問題。但無論如何，這三種理論對後來整合 理論的發展具有重要作用，也是後來理論發展的基礎。
在分析歐洲整合以及對早期整合理論的思考過程中，哈斯提出直接針對歐洲 整合的新功能主義。源自自由主義（liberalism）傳統的「新功能主義」，其影響 之大，使其一度被奉為歐洲整合的官方哲學。不過，歐洲整合於 1960 年代出現 新功能主義無法解釋的發展困境，甚至該派大師哈斯都曾於 1975 年發表新功能 主義正在過時的言論。惟 1980 年代歐洲整合的新發展與進一步深化，促使學者 們重新體認到新功能主義的貢獻，新功能主義也進一步融合部分「國家中心主義」
（state-centered）的觀點，以期理論上的更高解釋與分析度。誠如奧尼爾（Michael O’neill）認為，整合的過程其實充滿著混合（syncretic），此混合來源於經濟全 球化和要求保持民族國家治理優勢這兩種對立趨勢的共存。12
新功能主義貴為研究國際整合的方法論之一，主要的經驗依據便是源於西歐 開展的相關整合運動（integrative movement），尤其更對於其前身的「功能主義」
11 朱張碧珠，國際關係：理論與實踐（臺北：三民書局，1995 年），頁 53-56。
12 肖歡容，地區主義：理論的歷史演進（北京：北京廣播學院，2003 年），頁 66-169；Michael O’ Neill, The Politics of European Integration: A Reader (London: Routledge, 1996), pp. 81-121.
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觀點予以修正與擴充。
梅傳尼（David Mitrany）一般被視為功能學派的創始人，其古典的功能主義 論述認為，整合應是一種「由下而上」的途徑與過程。他認為，在議題上，應避 免一開始就直接進入敏感性與困難度高的政治性議題，即所謂的「高層政治」
（high politics），反而應從功能性的議題著手，即「低層政治」（low politics）。13 他強調，功能性的議題反映各方人民的切實需要，從各方具有的共同利益出發，
謀求功能性國際組織的建立與擴散，進而積極合作來建立彼此共同的認知，整合 才可能完成。14其中，他更提出分枝說（doctrine of ramification）來敘述功能合 作的自動擴張效果與結果，簡言之，某一功能部門的合作有助於其他部門的合
謀求功能性國際組織的建立與擴散，進而積極合作來建立彼此共同的認知，整合 才可能完成。14其中，他更提出分枝說（doctrine of ramification）來敘述功能合 作的自動擴張效果與結果，簡言之，某一功能部門的合作有助於其他部門的合