第四章 生態城市理念與都市計畫通盤檢討之結合
第二節 日本城市的借鏡
「生態城市」在台灣的發展歷程將近 17 年，1999 年開始出現以生態城 市爲主題的規劃研究，從此一連串針對永續發展、生態城市規劃的會議、研 究持續展開。本研究基於台灣與日本歷史淵源，自然、人文等條件遠比歐洲 及美洲或其他地區相似，故以其爲借鏡目標，藉由日本中央及地方都市計畫、
環境相關法規，以及環境政策執行體制和內容的考察，探究都市計畫法與生 態城市在法規的實質性關係，最終期待藉由日本的經驗，作爲台灣都市計畫 及環境規劃之參考，以敦促台灣各都市朝生態城市目標之實踐。
一、中央法規內容 (一)法系關係與架構
日本的地方政府分為兩級，第一級為都（東京都）、道（北海道）、府（京 都府及大阪府）、縣（共計 47 縣）；第二級為市、町、村，共計 3,236 個。
至於中央政府體制，在 2001 年 1 月 6 日完成政府組織再造後，已由原先的 1 府 22 省廳轉變為 1 府 12 省廳，其中原與國土計畫及公共建設有關的北海 道開發廳、國土廳、運輸省、建設省等 4 省廳合併爲國土交通省，爲日本都 市計畫的主管機關；掌握了日本公共事業預算的八成，執照許可權 2550 項，
成為統合推動國土政策、公共建設、以及交通政策等事務的最高主管機關。
其中，在各部局中的「都市‧地域建設局」主要是負責實施社區營造、都市 計畫、都市環境、民間都市開發、都市防災、都市景觀、都市交通調査、公 園綠地、離島振興、下水道建設等相關政策。其各個單位，例如，「社區營造 課」是統合都市防災、住宅、公園、都市環境、交通、都市開發相關單位等
都市計畫通盤檢討結合生態城市概念之研究
事務。「都市計畫課」是擬定都市計畫規劃、規範等相關事務；「公園綠地課」
是推展都市景觀、都市公園、綠地保全、都市綠化、歴史性風土保存等事務；
「下水道部」是負責下水道的企劃和公共下水道、流域下水道及其他都市下 水路事業以及流域管理相關事務。
日本的計畫體系可彙整如表 4-1 所示。整個體系是由都市計畫法系及建 築法系兩大部份所組成，計畫主管機關在中央爲國土交通省，在地方則爲各 地方政府的整備局。都市計畫法系下又分爲三個層次，依序爲國土計畫、區 域計畫及都市計畫。國土計畫層次之計畫包括全國綜開計畫、國土利用計畫、
五種地區土地利用基本計畫等，其法令依據爲國土綜合開發法及國土利用計 畫法；區域計畫層次之計畫包含日本三大都會的整備計畫及特定區域綜合開 發計畫等，其法令依據爲首都圈整備法、近畿圈整備法、及中部圈開發整備 法。都市計畫層次的計畫範圍彈性較大，包括各地方政府的都市計畫、市町 村計畫、市町村基本構想、及非法定的都道府縣綜合開發計畫等，其法令依 據爲都市計畫法及相關之地方自治法，其中市町村計畫系依據地方自治法所 制定的施政計畫或施政基本構想。
表 4-1 日本計畫體系
計畫層級 計畫名稱 法令依據
國土計畫
全國綜合開發計畫 國土利用計畫
五種地區土地利用基本計畫
國土綜合開發法 國土利用計畫法
區域計畫 日本三大都會的整備計畫 計畫及特定區域綜合開發計畫
首都圈整備法 近畿圈整備法 中都圈開發整備法
都市計畫
都府縣綜合開發計畫 各地方政府的都市計畫
市町村計畫 市町村基本構造
都市計畫法 地方自治法
建築法系 - 建築基準法
資料來源：林建元，1999，日本公私合作開發公共建設之研究
第四章 生態城市理念與都市計畫通盤檢討之結合
圖 4-1 日本國土利用、土地利用基本計畫及個別土地利用管制法律 之關係
資料來源：陳立夫，1997，日本國土開發計畫之體系
日本都市計畫法共分為七章(詳表 4-2)，分別為總則、都市計畫、都市計 畫限制、都市計畫事業、社會資本整備審議會的調査審議等及其他都道府縣 都市計畫審議會、雜則及罰則。其中第一章總則、二章都市計畫及第三章都 市計畫限制與生態城市有關係，以下將逐一檢視，供我國都市計畫參考。
第一章第 6 條「五年基本調查」與我國通盤檢討相似。第二章內容 7-1 條「區域計畫」，日本將其分為首都圈、近畿圈、中部圈開發整備法，目的爲 促進土地及天然資源之保育利用，人口及産業活動之合理分布，以加速並健 全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利；7-2 條針對「都市更新方針」立 法，內容包括第一、二種市街地再開發事業，細項含括測量、調査、權利的 變換、施設建築物的建築等特例、管理處分計畫；都市更新是爲了促進都市 土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，
而依據都市更新方針所訂程序實施重建、整建或維護措施，可說是生態城市 之上位，故都市計畫法第 7 條與生態城市關係密切。
第二章第 8 條內容為「地域地區」，等同於我國土地使用分區，內容包括 第一種低層住居専用地域、第二種低層住居専用地域、第一種中高層住居専 用地域、第二種中高層住居専用地域、第一種住居地域、第二種住居地域、
都市計畫通盤檢討結合生態城市概念之研究
準住居地域、近鄰商業地域、商業地域、準工業地域、特別用途地區、高度 地區及高度利用地區、特定街區、防火地域及準防火地域、風致地區、臨港 地區等，如此細分有助於土地使用之管理；反觀我國雖亦分區，惟使用別間 雜度相當高故住商之混亂便由此產生(李淳一，2003)。其中景觀法、都市綠 地法、停車場法、流通業務市街地的整備相關法律、生産綠地法、文化財保 護法，皆與「地域地區」相關，如景觀法第 61 條第 1 項即明文規定建築物的 形態、建築物最高限度及最低限度、壁面位置的制限、建築物的敷地面積最 低限度…等，由此可知第 8 條地域地區與生態城市密切相關。第二章第 11 條
「都市設施」內容包括道路、都市高速鐵道、停車場、自動車、其他交通設 施；公園、綠地、廣場、墓園及其他的公共空地；水道、電氣供給施設及其 他的供給施設、下水道、汙物處理場、焚燒場及其他處理施設；河川、運河 及其他的水路；學校、圖書館、研究施設及其他的教育文化施設；醫院、保 育所及其他的醫療施設及社會福利施設；市場、畜場及火葬場；住宅施設（50 戸以上的集合住宅及其他附帯交通施）；一團地的官公廳施設；流通業務團 地；及其他政令規定的施設，相關法有「密集市街地整備法」第 30 條、「都 市鐵道等利便増進法」等，與我國相似。第二章 12 條為「市街地開發事業」，
此類相關法規甚多，例如土地區劃整理法、新都市機盤整備法等皆為加速建 設；反觀我國只區段徵收及市地重劃二種，故建設較緩慢(李淳一，2003)，
而市街地開發事業與生態城市相關的法條為 12-5 地區計畫、12-6 建物容積率 的部份。第 13 條為「都市計畫準則」，內容包括國土形成計畫、首都圏整備 計畫、近畿圏整備計畫、中部圏開發整備計畫、北海道綜合開發計畫、沖縄 振興計畫及其他的國土計畫…等，日本市街化區域為預計十年內發展，台灣 主要計畫最長為二十五年，雖明定分期分區但未遵循，以主要計畫頒布後，
細部計畫隨之發布實施。
第三章「都市計畫限制」內容包括第 29 條開發行為的許可、第 30 條許 可申請的手續、31 條設計者的資格、32 條公共施設的管理者同意等、33 條開 發許可的標準、34 條開發許可的特例…等，內容較偏向建築規範及土地利用 面向，如第一節為開發行為的規範、第二節為都市計畫建築規則、第三節為風 景區內建築規範、第五節為遊休土地利用1
1遊休土地利用指休閒土地利用。
第四章 生態城市理念與都市計畫通盤檢討之結合 條、58-4~58-11 條)與我國平均地權條例(26)相似，但我國成效未彰。
表 4-2 台灣與日本都市計畫之比較
都市計畫通盤檢討結合生態城市概念之研究
(二)法規內容關於生態城市之規定
由於法規與目標政策息息相關，故本研究由生態城市之政策、計畫作說 明，進而帶入都市計畫、環境法規等關於生態城市之規定。
交通省爲了因應國際性地球環境問題，在 1994 年(當時為建設省)分別提 出「環境政策綱要」和「綠的政策綱要」做爲處理都市環境的施政目標。另 外再以「環境計畫」、「green plan 2000」和「環境模範事業」做爲實際的推 動目標(陳湘琴，2000)。環境政策綱要，是依據環境基本法(1993)的成立，
將環境問題納入都市計畫等建設單位，做為中長期環境的推動政策。其推動 的主軸，是創造永續舒適的綠環境、環境保全、推展地球環境問題和國際協 助，建立國土環境政策理念。推展環境政策方法，有各部局的環境計畫和環 境政策的長期計畫、法令條例的擬定、都市環境影響評估、環境模範事業。
由國民、業者、研究專業者和行政合作的關係，建立環境政策與教育的體制。
「綠的政策綱要」，將樹木和水域等公共空間、市區綠地的綠化數量擴展為三 倍，以強化綠地保存及再造的推動目標。「環境計畫」，是透過各建設行政單 位的執行，推動改善居住環境、自然共存、省能源、資源再利用等環境政策，
例如，「都市環境計畫」、「綠的基本計畫」、「流域別下水道建設綜合計畫」。
「 green plan 2000 」， 則 以 綠 的 政 策 綱 要 為 基 礎 ， 為 期 五 年 的 計 畫 (1996-2000)，目的在於提昇綠地數量的行動計畫。「環境模範事業」，主要的 目的在於促進引領環保技術事業及住宅、社會資本建設效果。例如，水和綠 化都市、省能源都市等的環境共生都市(eco-city)2建設、下水處理的水和熱
「 green plan 2000 」， 則 以 綠 的 政 策 綱 要 為 基 礎 ， 為 期 五 年 的 計 畫 (1996-2000)，目的在於提昇綠地數量的行動計畫。「環境模範事業」，主要的 目的在於促進引領環保技術事業及住宅、社會資本建設效果。例如，水和綠 化都市、省能源都市等的環境共生都市(eco-city)2建設、下水處理的水和熱