在日本傳統社會當中，是相當重視人際關係之間的和諧，因此年功序列制、集團主義 等觀念深植於日本人的心中，而政治經濟體制中的非正式制度，可以說是這些觀念的體現。
本章主要在分析日本非正式制度當中的官員空降制度，它在日本的政治經濟體制當中的運 作已經存在相當久了，從日本的官僚體制到半官方半民營的法人團體，以及各種的利益團 體當中都可以看見，因此官員空降制度不但是日本政治經濟運作上重要的樞紐，同時也強 化了戰後日本官僚的主導模式。本章主要區分成六個部份，首先將探討戰後日本官員空降 的定義與形成背景，接下來則是要分析官員空降在日本政經體制當中的運作，第三部分則 是探討官員空降與國會族議員、自民黨之間的關係，接下來則是要分析官員空降對日本政 經體制的影響，第五部份則是依據以上四節的分做簡單的結語。
壹、官員空降的定義與形成背景 一、何謂日本官員空降
自從 2001 年非派閥領袖出身的小泉純一郎就任日本首相之後，便宣告日本五五體制的 結束，日本的政經體制從此之後便進入另一個新的階段，小泉就任之後打著「構造改革」
的大旗，誓言要終結自民黨內派閥，以及瓦解派閥政治背後盤根錯節的金權政治。215但是 六年過去了，自民黨派閥仍然是屹立不搖，派閥政治人物所盤據的「日本道路公團」以及
「郵政體系」，仍然是日本政治人物進行利益輸送及利益分配的主要場所。216那麼為何非派 閥中人的小泉，仍然沒有辦法剷除日本的派閥政治呢？而日本派閥政治究竟具有何種牢不 可破的力量呢？本文認為最主要的因素便在於政界（派閥）、官界（官僚）及財界（企業）
所組成的鐵三角關係，而在這政、官、財所組成的鐵三角當中，其最主要的聯繫制度便是
「官員空降」，因此，若要了解小泉首相為何無法突破派閥政治藩籬，便是要從日本「官員 空降」的制度來加以解構。
官員空降是日本政經體制當中最重要，也是最有特色的一項非正式制度，而何謂官員 空降（Amakudari）呢？Amakudari 在日文的意思為「高官下凡」，也就是位居高位的高層 官員退休之後轉降到民間企業工作。217而日文之所以會有「高官下凡」這種說法，最主要 是來自於日本民間傳統上對於官僚體系的尊重，從十九世紀中期明治維新以來，官僚在日 本人心中一直是具有相當高的社會地位，因此從過去以來，雖然日本的金權政治一直為外 界所詬病，但是日本人民卻一直深信，戰後日本經濟的發展是構築在清廉，並且具有能力 的官僚體系，而不是在結黨成派的自民黨派閥，因此，在日本民間便將官員退休轉降到民 間企業工作尊稱之為「高官下凡」。218
215 斎藤精一郎，「構造改革の本質は『ノ－ペイン, ノ－ゲイン』に」，自由民主月刊，2001 年 8 月，頁 39。
216 屋山太郎，道路公団民営化の内幕─なぜ改革は失敗したのか，東京：ＰＨＰ研究所，2004 年，頁 31-32。
217 大山耕輔，行政指導の政治經濟學：產業政策の形成と實施，東京：有斐閣，1996 年，頁 1-2。
218 Richard Hartcher, The Ministry: How Japan＇s Most Powerful Institution Endangers Markets (Boston,
但是這只是對於官員空降做最廣義的解釋，其實日本官員空降主要有官員空降
（Amakudari）、橫向移調（Yokosuberi）、迂迴轉調（Wataridori）及仙界天神（Seikai
Tensin）等四種不同的空降形式，其中官員空降、橫向移調、迂迴轉調等三種官員退休模
式與其他工業國家大致相同，而仙界天神則是日本政治體制當中獨特的退休體制。以下便 針對這四種官員空降模式來加以分析。
第一種是「官員空降」，也就是當日本官員退休之後，轉降到與其過去所服務的政府部 門業務相關的私人機構及企業擔任高級主管，例如大藏省銀行局官員退休後，轉降到日本 東京三井銀行擔任董事長，這種空降模式在日本是具有一定年限的法律限制，219而這種退 休空降模式我們稱之為「官員空降」（Amakudari）。一般來說。世界各國官員退休大多會依 循這種管道轉降至民間企業工作，而且也都設有一定年限的旋轉門條款，以避免官員利用 職務之便來進行利益輸送。220
第二種是「橫向移調」，也就是日本官員退休之後，到各種由政府所設立的半官方、半 民營的法人機構擔任高級主管，對於這種退休空降模式，在日本的法律上並沒有特別的限 制年限，而我們稱這種官員空降模式為「橫向移調」（Yokosuberi）。在日本各政府機關的 外圍單位，大多設有半官方的特殊法人機構，這些機構在日本政經體制當中扮演相當重要 的地位，例如日本道路公團便掌握相當大的公共建設權力，而日本國土交通省官僚退休之 後，有相當大的比例會轉降道路公團等特殊的法人機構服務，同時這種轉降也可以規避政 府對於旋轉門條款的年限限制。221
第三種是「迂迴轉調」，也就是日本官員退休之後，在旋轉門法律的嚴格限制之下，先 轉降到法人機構擔任高級主管之後，經過幾年之後，再空降到與之前業務相關的私人企業 擔任董事長，例如日本通商產業省官員退休之後，通常會先到通產省旗下的智庫亞細亞經 濟研究所擔任研究員，二、三年之後再轉降到豐田汽車公司擔任高級主管，這種官員空降 模式，在日本法律上並沒有特別的年限限制，而我們稱之為「迂迴轉調」（Wataridori）。
在日本通常依循這種迂迴管道的退休官員，大多是要進入與過去職務相關的私人企業，而 且通常以大藏省及通產省的官員居多數，因為日本金融相關產業的收入是相當優渥的，而 假若退休官員進入日本的銀行或是保險公司擔任高級主管職務，他的收入大多是過去擔任 官僚的數倍之多。222
第四種是「仙界天神」，也就是日本官員在退休之後，便在政黨（特別是自民黨）的栽 培之下，參與選舉而進入國會成為族議員，這種官員空降模式，我們稱之為「仙界天神」
（Seikai Tensin）。從戰後以來，日本國會的政治生態便與其他國家具有相當大的差異，
而其中最重要的就是約有三分之一的議員是來自於官僚體系，這些來自於官僚體系的國會 議員，進入國會之後大多會參與和過去職務相關的法案與委員會，成為為特定議題護航的 族議員，例如農林水產省退休的官員進入國會之後，通常會加入農業委員會，成為捍衛日 本農民利益以及鞏固自民黨在農村選票的農林族議員（請參見圖 5-1）。
因此，雖然日本官員有以上所述的四種不同的退休空降方式，但是我們一般都統稱為
「官員空降」（Amakudari）。223接下來我們要探討的問題便是：日本為何會有這四種不同的
Mass.: Harvard Business School Press, 1998), pp.2-3.
219 例如日本的旋轉門條款規定，官員退休兩年之內不得到與其過去業務相關的會社工作。
220 Richard Colignon, and Chikako Usui, “The Resilience of Japan＇s Iron Triangle: Amakudari,＂
Asian Survey, Vol.41, No.5, 2001, pp.865-895.
221 角本良平，道路公団民營化，東京：流通經濟大學出版社，2003 年，頁 19-29。
222 Chalmers Johnson, “The Reemployment of Retired Government Bureaucrats in Japanese Big Business,＂ Asian Survey, Vol.14, No.11, 1974, pp.953-965.
223 Richard A. Colignon and Chikako Usui, Amakudari: The Hidden Fabric of Japan＇s Economy (Ithaca:
Cornell University Press, 2003), pp.29-31.
官員空降模式呢？
圖 5-1、日本官員空降的種類
東京大學 官僚體系
仙界天神 橫向移調 國會 官員空降
私人企業 法人機構 迂迴轉調
資料來源：Richard A. Colignon and Chikako Usui, Amakudari: The Hidden Fabric of Japan＇s Economy (Ithaca: Cornell University Press, 2003), p.12.
二、官員空降的形成背景
在分析日本官員空降的意涵之後，接下來便是要探討日本官員空降的形成背景。首先 我們要探討的是為何日本會有官員空降的政治傳統呢？最主要原因在於日本從十九世紀明 治維新開始，在日本政府的刻意塑造下，官員一向在日本社會階層當中，具有相當崇高的 社會地位，而日本最優秀的大學畢業生，他的第一志願就是要擔任政府官員。因此，日本 的官僚體系的成員，絕大多數都是出身於東京大學或是京都大學等日本名校，而這些日本 菁英在大學畢業進入官僚體系之後，通常也會在四十歲左右辦理退休，其中一部份的退休 官員，透過自民黨的甄選進入國會成為族議員，224另外一部份的退休官員，則是進入私人 企業擔任高級管理階層。
那麼在日本文官的人數當中，為何東京大學出身的比例總是最多呢？因為在 1887 年 7 月(明治 22 年)，明治政府頒布了有關日本文官考試的規定，這項文官考試規定：不管是哪 一類文官考試的錄取名額當中，都要保障一定比例從東京帝國大學(現在的東京大學)畢業 的學生名額；另外一項原因就是每一個帝國大學法學院或是文學院的畢業生，畢業之後都 一定要參加政府的文官考試。在這種背景下，帝國大學的學生或多或少都享有優勢，再加 上日本官員的地位崇高，在這些諸多原因的綜合下，這也是為什麼在日本社會上，普遍會 有擔任文官這種風氣的原因之一。225
其次便是要分析官員空降的傳統。本文認為在日本能夠維繫這種官員空降的傳統，主 要在於日本文化當中的倫理輩份觀念，也就是在日本金字塔的官僚體系當中，越往上位的 主管職缺就越來越少，而在日本年功序列根深蒂固的觀念下，一旦有自己的學弟超越自己，
擔任的自己的頂頭上司，這是一件相當沒有面子的一件事。因此在日本的官僚體系便形成 一種不成文的規定，也就是只要同期考進官僚體系的官員當中，只要有一人被拔擢升到更
擔任的自己的頂頭上司，這是一件相當沒有面子的一件事。因此在日本的官僚體系便形成 一種不成文的規定，也就是只要同期考進官僚體系的官員當中，只要有一人被拔擢升到更