行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
非正式制度政治經濟學：1990 年後日本經濟衰退的質性與
量性分析(第 2 年)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 95-2414-H-004-061-MY2 執 行 期 間 ： 96 年 08 月 01 日至 97 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 ： 蔡增家 計畫參與人員： 碩士級-專任助理人員：鄭子真 報 告 附 件 ： 國外研究心得報告 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 97 年 08 月 12 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
成果
報告
制度變遷與經濟發展：
日本經濟衰退的非正式制度分析（1990-2000）
計畫類別： 個別型計畫
計畫編號：NSC 95－2414 －H －004 －061－MY2
執行期間： 95 年 8 月 1 日至 97 年 7 月 31 日
計畫主持人：蔡增家
共同主持人：
計畫參與人員： 鄭子真
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處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、
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□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：政治大學國際關係研究中心
中 華 民 國 97 年 8 月 11 日
附件一制度變遷與經濟發展：
日本經濟衰退的非正式制度分析（1990-2000）
第一章 前言
第一節 楔子：日本式民主體制的運作 第二節 為何要研究日本的非正式制度 第三節 如何研究日本的非正式制度 第四節 名詞解釋、分析架構與章節安排第二章 理論探討：正式制度、非正式制度與經濟發展
第一節 政治經濟學的制度分析 第二節 制度分析的演變：從議題導向到現象論的分析 第三節 正式制度、非正式制度與經濟發展 第四節 正式制度、非正式制度與經濟轉型 第五節 日本的例證第三章 非正式制度與戰後日本經濟發展
第一節 經濟高度成長期與非正式制度的建立（1955-1972） 第二節 經濟轉型時期與非正式制度的盛行（1972-1985） 第三節 泡沫經濟時期與非正式制度的轉變（1986-1990） 第四節 經濟衰退期與非正式制度的改革（1991-2001） 第五節 非正式制度與日本戰後經濟發展 第六節 結語第四章 日本官僚主導模式的確立--行政指導
第一節 日本的行政指導模式 第二節 國家權力與行政指導 第三節 行政指導下的政府管制型態 第四節 行政指導與戰後日本經濟發展 第五節 行政指導的政治經濟分析 第六節 結語第五章 日本官僚主導模式的強化--官員空降
第一節 官員空降的定義與形成背景 第二節 官員空降在日本政經體制中的運作第三節 官員空降、國會族議員與自民黨 第四節 官員空降對日本政治經濟體制的影響 第五節 結語
第六章 日本官僚主導的運作場域--審議會
第一節 審議會的定義與意涵 第二節 審議會的種類與制度運作 第三節 審議會的制度演變 第四節 審議會與日本產業政策的關係 第五節 審議會與利益團體的關係：以日本勞基法的修正為例 第六節 結語第七章 官僚主導下的日本企業運作模式--交叉持股
第一節 交叉持股與戰後日本經濟發展 第二節 交叉持股的政治經濟學 第三節 日本銀行體系的演變及四大銀行體系的背景分析 第四節 日本四大銀行體系的政治分析 第五節 日本四大銀行體系的經濟分析 第六節 結語第八章 官僚主導下的日本財政運作模式--財政融投
第一節 日本財政融投的定義與意涵 第二節 日本財政融投制度的演變與運作 第三節 戰後日本財政融投的改革 第四節 以日本郵政事業的改革為例 第五節 以日本道路公團之運作為例 第六節 結語第九章 非正式制度與日本經濟衰退
第一節 非正式制度與日本鐵三角關係 第二節 非正式制度與戰後日本經濟成長 第三節 非正式制度與 1990 年後日本經濟的衰退 第四節 非正式制度與 2001 年後小泉的構造改革 第五節 非正式制度與日本經濟衰退的理論性意涵 第六節 結語第十章 結論：重新詮釋制度論的分析
第一章 前言
壹、楔子：日本式民主體制的運作
1994 年 1 月，日本政壇正進入二次戰後以來的戰國時代，執政長達三十八年的自民黨 在改革不力、金權弊案叢生不窮的情況下，終於在 1993 年 8 月宣告下台，由日本新黨細川 護熙所領導七黨一派所組成的聯合政府執政。1細川政府執政之後，首要之事便是要完成政 治承諾，通過在自民黨執政時期一再被刻意拖延的政治改革四法案（公職選舉改正法、政 治資金規正法、政黨助成法及眾議員選區劃定法），以徹底改變過去日本的派閥政治。但是 1 這七黨一派分別為新生黨（小澤一郎）、魁新黨（武村正義）、日本新黨（細川護熙）、社會黨（山花貞夫）、 民社黨（大內啟伍）、公明黨（神崎武法）、社民連（江田五月）及民主改革連合，在聯合政府七黨一派 243 席當中，新生黨佔有 55 席，社會黨佔有 70 席，公明黨佔有 51 席，而首相細川護熙所屬的日本新黨只有 35 席。請參見福岡政行，日本の選挙，東京：早稻田出版社，2000 年，頁 14-16。要讓這項政治改革法案通過並沒有那麼容易，因為脆弱的細川內閣內部七個政黨不但各懷 鬼胎，來爭取自己本身最大的政治利益，2連在野的自民黨也蠢蠢欲動，亟欲利用這項法案 來奪回政權。 時序來到 1994 年 1 月 29 日，位在東京永田町的日本參眾議兩院聯席會，正在投票表 決政治改革四法案，外界普遍預估這項法案，應該會遭到擁有 223 席的最大在野黨--自民 黨強烈的杯葛，3因為這項政治改革法案如果通過了，不但會關係到自民黨派閥的生存，同 時也會攸關到日後政黨版圖的重整。但是出乎人意料之外，日本國會竟在一片和樂聲中， 以多數優勢表決通過了這項選舉制度改革案，自民黨各大派閥出乎人意料之外，並沒有反 對這項政治改革法案，這到底是執政的細川護熙成功地拉攏自民黨議員倒戈？還是在野的 自民黨決定洗心革面拋棄過去派閥主導的政治運作呢？答案都不是，而是細川護熙首相在 前晚的政黨協商當中，對這項政治改革法案作了重大妥協。 接下來我們必須要將場景拉到前一天，也就是 1 月 28 日晚上日本銀座的有樂町，在高 級料亭內，自民黨內各主要派閥及執政七黨一派的政治要角正齊聚一堂，為明天政治改革 四法案的表決進行政黨協商，為了要讓這項法案能夠順利通過，日本朝野雙方決定各退一 步來達成共識：細川護熙在政治改革內容上作了重大妥協，他以允許候選人重複登記（單 一選區及比例代表）參選為條件，來交換自民黨對政治改革改革四法案的支持，換句話說， 形象不好的自民黨派閥候選人，將來假若在單一選區當中落選，仍然能夠以重複登記名列 為比例代表的安全名單來保證當選，這種掛雙重保險的選舉制度改革，便是促成自民黨派 閥願意支持細川護熙政治改革法案的最主要原因；但是在另一方面，也就是重複登記參選 制度，讓細川的政治改革四法案，原本是要改革日本派閥政治的美意也被大打折扣了，因 為在日後，雖然日本選舉制度改革由過去的中選區制改革成小選區制，但是自民黨派閥仍 然能夠透過重複登記參選來保證安全當選。4 這就是日本政治的運作，極度講究談判時的和諧與協商，相當重視彼此的關係與網絡， 但是從外面觀察永遠不知道它內部的運作機制。通常表面上的政治和諧並非本貌，內部政 黨之間的討價還價才是核心，通常表面上國會正式制度的運作並不是重點，前晚料亭內政 黨協商的非正式制度才是主角，這種日本式民主體制運作，讓日本在正式制度上，雖然是 一個實施內閣制的民主國家，但是在非正式制度的操作下，卻讓日本的民主體制出現了自 民黨的長期一黨執政。5 那麼為何日本的非正式制度具有那麼大的影響力呢？這就必須從日本的傳統文化說 起，從過去以來，日本便是一個社會約束力比法律約束力還要大的國家，例如眾所皆知， 日本是一個低犯罪率的國家，而維護社會治安、塑造日本的國民行為大部分是靠非正式的 2 細川護熙雖然擔任聯合政府的內閣總理大臣，但是在聯合政府當中，最具有政治實力的卻是新生黨的小澤 一郎以及魁新黨的武村正義，他們佔據了聯合政府當中的重要部會職位（包括內閣官房長官、外務大臣及通 產大臣等），因此。細川護熙並無法在聯合政府當中掌握政治實權；其次在聯合政府的七黨一派的意識型態及 路線也大不相同，由自民黨分裂出來的新生黨、魁新黨及日本新黨是屬於保守政黨，其次社會黨、民社黨、
社民連及民主改革連合則是屬於革新政黨，最後公明黨則是走中庸路線。請參見 Ray Christensen, Ending the
LDP Hegemony: Party Cooperation in Japan (Honolulu: University of Hawaii Press, 2000), pp.36-37.
3
因為這項政治改革四法案，自從 1993 年 11 月 16 日在細川護熙內閣通過提出之後，便曾經在 1994 年 1 月 21 日，被自民黨佔多數的參議院全體會議當中被否決掉，這讓細川內閣面臨重大的政治危機，所屬的聯合政 府也搖搖欲墜，因此在 1994 年 1 月 29 日，日本參眾議兩院聯席會對政治改革四法案的表決，不但關係到細
川個人的政治改革成效，也攸關聯合政府的政權是否能夠繼續維繫。Steven Reed, ed., Japanese Electoral
Politics: Creating a New Party System (New York: Routledge Curtzon, 2003), pp.7-8.
4
宮川隆義，小選挙區比例代表並立制の魔術，東京：東京大學出版社，1999 年，頁 18-20。
5
Gerald Curtis, The Logic of Japanese Politics: Leaders, Institutions, and the Limits of Change (New York: Columbia University Press, 1999); Bradley M. Richardson, Japanese Democracy: Power, Coordination and Performance (New Harven: Yale University Press, 1997), p.18.
社會約束力，而並不是正式的法律約束力，舉例來說，在 2004 年 6 月，一位台灣女孩子到 日本富士山河口湖旅遊，結果被一位日本人殺害，當這位兇嫌被警察逮捕身份曝光之後， 他的家人便連夜搬離居住地，深怕來自鄰居及輿論壓力的指責會讓其無法自容，因為傳統 的日本社會一向對於犯罪人的容忍度及接受度是相當低的，但也就是這種無形的約束力有 效的維護日本社會秩序。6 而這種非正式制度，不但出現在日本的傳統社會體制，也顯現在戰後日本的經濟發展 模式。例如眾所皆知，日本在戰後一直是個低失業率的國家，而有效降低日本失業率，並 非單單只是依靠政府的勞工政策，而也要依賴日本企業傳統的雇用習性。舉例來說，從戰 後以來，日本大部分的企業都是實施終生雇用制度，7也就是一位日本年輕的大學畢業生， 一旦進入一家企業工作，便會通常一直待到退休，絕不輕易轉換跑道，而日本企業也有責 任照顧一位員工直到退休，因此在歐美國家所講究的跳槽制度，其實並不適用於日本社會， 通常日本企業是很難接受一個常常跳槽的員工。8 這種企業終生的雇用制度，並不是由日本 政府法令強制規定，但是卻普遍成為日本雇用市場上的通例，也就是這種非正式制度有效 的維持日本勞動市場的穩定性。 而日本非正式制度出現在日本的政治體制上，便形成了派閥壟斷、官僚主導及企業獨 大的政界、官界及財界的鐵三角模式，這種鐵三角模式的運作是以官僚體系為主體。從戰 後以來，日本是一直是由全能的官僚來指導國家經濟政策的發展，而日本官僚通常在四十 歲左右退休之後，由自民黨栽培競選國會議員來到國會擔任族議員，或者是透過人脈關係 空降到大企業擔任高級主管，這種官僚中年退休的空降模式，不但可以夠過前官僚的專業 知識，在國會當中為政府政策護航，同時也可以有效瞭解企業對於政府政策的需求，之後 大企業再以提供政治獻金來維繫自民黨的執政權。9而從日本現有相關法令當中，我們卻都 看不到有關對於政界、官界及財界的鐵三角運作模式的規定，但它卻是戰後日本政經體制 最重要的運作模式。 在瞭解日本戰後民主體制的運作之後，我們知道非正式制度是日本政經體制當中最重 要的一項特性，而非正式制度對於戰後日本政治體制、經濟政策及社會福利等各個層面的 運作都具有相當大的影響力。接下來本文則是要探討我們為何要研究日本的非正式制度。
貳、為何要研究日本的非正式制度
日本參議院在 2005 年 8 月 8 日，以 108 票對 125 票否決日本首相小泉純一郎所提出的 郵政民營化法案，於是小泉便決定解散國會，並於同年 9 月 11 日重新進行國會改選，將郵 政民營化法案的通過與否直接訴諸於日本民意來決定，我們不禁要問：郵政民營化法案到 底有何重要性呢？否則這項法案的否決為何會讓小泉大費周章來解散國會重新進行改選 呢？其實表面上，小泉實施郵政民營化是要斬斷自民黨派閥背後的經濟來源，事實上小泉 是覬覦郵政體系擁有的 350 兆日圓，而在過去日本非正式制度的運作下，這筆龐大的資金 通常會透過財政融投體系成為日本政府進行公共建設的主要資金來源，而這些公共建設基 6 福武直，日本社会の構造，東京：東京大學出版社，1987 年，頁 4。 7 荒井一博，文化・組織・雇用制度─日本的システムの経済分析，東京：有斐閣，2001 年，頁 6。 8 在歐美國家的雇用制度，員工跳槽是一件相當普遍的事情，而且在獵人頭公司的運作下，甚至有越跳槽薪 水越高的趨向，但是在日本的傳統觀念上，一位跳槽的員工，會被新的公司視為是否很難相處，甚至被質疑 是否在過去的公司發生何種問題。但是在 1990 年泡沫經濟破滅之後，終生雇用制在日本中小企業已經很難維 繫了，但是在大企業當中，仍然維持相當的終生雇用制度。 9 蒲島郁夫，戦後政治の軌跡：自民党システムの形成と変容，東京：岩波書店，2004 年，頁 44-46。金便是政治派閥鞏固地方選票的重要基礎。10因此，本文主要的研究動機是非正式制度對戰 後日本政治經濟體制到底會產生何種影響呢？ 其次，小泉解散國會的另一項原因，表徵上是想要貫徹他改革的意志，實質上是要轉 移人民對於他經濟改革不力的注意力，因為自 2001 年 4 月小泉上台之後，他所提出的構造 改革至今仍然無法有效解決日本經濟衰退的難題，主要原因便在於自民黨內派閥對小泉改 革法案的抵制，過去在日本非正式制度的運作下，這些派閥不但透過高官下凡體系來與保 守官僚相互結合，同時也透過與道路公團的相互合作來獲得鉅額的地方建設基金，以確保 派閥人物都能夠持續的當選，11由此可見，不論是小泉的郵政民營化改革或是構造改革，其 實都是與日本的非正式制度息息相關的。而非正式制度既然是戰後日本經濟成就的最大功 臣，那麼為何日本政府現在反而要對非正式制度進行改革呢？這是本文的主要研究目的。 此外，自從 1990 年日本泡沫經濟破滅之後，日本經濟便開始陷入停滯期，在這期間， 日本政府雖然陸續進行金融改革、財政改革及構造改革，但是至今已經過十六年了，日本 經濟仍然沒有完全復甦的現象。12 在過去學界解釋日本戰後這一波最長的經濟不景氣是有許 多不同的看法：有些學者從國際層次來看，認為這是日本在 1980 年代實施一連串自由化措 施所產生的衝擊，同時也有的學者認為是 1985 年「廣場協議」(Plaza Accord)之後日圓急 遽升值，所產生的出口衰退效應，另外有的學者則從國內層次來看，認為這是自由化之後 日本政府主導模式的失調，同時也有學者認為是 1990 年之後日本政府規制緩和政策 （regulatory reform）的失控。綜合這些學者不同面向的分析與看法，本文這些面向的主 要研究焦點，大都集中在國際化與自由化的轉變對日本政經制度的衝擊，而卻忽略了日本 國內制度本身轉型及調適的重要性。13 因此，本文嘗試將非正式制度運用到政治層面的分析。在政治經濟學的研究範疇當中， 制度又可以區分成正式制度與非正式制度，所謂正式制度是指正式法令所明文規定的制度 運作，是屬於制度的層面，而非正式制度則是指在法令當中沒有規定的，或是規定界線不 清楚的，主要是依賴人與人或是機構與機構之間，長久以來所形成默契的非正式運作方式， 這是屬於一種經驗的層面，而以過去日本的傳統文化與社會習慣來說，通常非正式制度運 作的重要性是遠大於正式制度的運作。 在另一方面，過去學界對於 1990 年之後日本政經轉型的探討，大多是集中在日本正式 制度的調整，例如財政體系改革、選舉制度改革、金融制度改革以及行政官廳改革，而忽 視了非正式制度的存在與轉變（例如行政指導及官員空降)，以及這些非正式制度對日本經 濟衰退的影響。14本文主要的論點認為：1990 年之後，日本經濟之所以遲遲無法復甦，主 10
Thomas F. Cargill, Postal Savings and Fiscal Investment in Japan: the PSS and the FILP (New York: Oxford University Press, 2003).
11 角本良平，道路公団民營化，東京：流通經濟大學出版社，2003 年，頁 17-18。 12 對於日本在 2000 年之後的經濟復甦，學界之間出現許多不同的看法，有些學者認為日本經濟在小泉的構 造改革之後，已經完全擺脫泡沫經濟破滅後低迷的陰影，有些學者則認為日本經濟在 2003 年之後雖然逐漸復 甦，但是恢復的力道仍然相當薄弱，距離 1986 年之前的經濟景氣標準仍然還有一段距離。請參閱橋本寿朗， 長谷川信，宮島英昭，現代日本経済，東京：有斐閣，2006 年。
13 有關 1980 年代所實施自由化措施對日本的衝擊，請參閱 Robert M. Uriu, Troubled Industries:
Confronting Economic Change in Japan (Ithaca: Cornell University Press, 1996)；有關 1985 年之後 日圓的急遽升值對日本的影響，請參閱 C. Randall Henning, Currencies and Politics in the United States, Germany and Japan (Washington D.C.: Institute for International Economies, 1994)；有關自由化之
後日本政府主導模式的失調，請參閱八代尚宏編，「官製市場」改革，東京：日本經濟新聞社，2005 年；有 關 1990 年之後日本政府規制緩和政策的失控，請參閱橋本寿朗、中川淳司，規制緩和の政治経済学，東京： 有斐閣，2000 年。 14 分析日本在 1990 年之後正式制度的轉變，請參閱村松歧夫，奧野正寬編，平成バブルの研究：崩壞後の 不況と不良債權處理，東京：東洋經濟新報社，2002 年；鈴木多加史，日本經濟分析：高度成長期から 21 世紀へ，東京：東洋經濟新報社，2001 年；田中一昭、岡田彰，中央省廳改革，東京：日本評論社，2002
要的原因便在於日本的正式制度雖然已經改變，而非正式制度的運作卻仍然存在，在日本 傳統文化當中，這些非正式制度的影響力卻通常是遠大於正式制度，因此，分析日本非正 式制度的運作將有助於釐清日本經濟衰退的主要根源。
參、如何研究日本的非正式制度
接下來則是要瞭解如何研究日本的非正式制度呢？這則是要從相關文獻對非正式制度 的研究開始談起，在國外有關非正式制度的分析起源相當早，分析的途徑與方法也相當完 備，他們除了質化分析之外，也相當重視量化的分析，例如美國學者 Barry Wellman 在Social Structures: A Network Approach 這本書中，對於非正式制度的結構進行社會網 絡 的 分 析 ； 之 後 Stanley Wasserman 他 在 Social Network Analysis: Methods and Applications 這本書中，也對於社會的非正式制度網絡之間的關係進行質化與量化的分 析；然後 Peter M. Blau 他在＂A Macrosociological Theory of Social Structure＂這 篇文章當中，對於非正式制度行為者之間的互動機會進行結構性的脈絡分析；之後 Ronald L. Breiger 在"The Duality of Persons and Groups＂這篇文章中，也對於非正式制度當 中的人與團體之間的結構性連結關係進行分析；最後 Wayne Baker 在 "Social Structure of a Security Exchange Market"這篇文章當中，也對於非正式制度中交易網絡與市場結構之 間的關係進行連結分析。15 在瞭解國外相關文獻對非正式制度的研究之後，接下來則是要探討相關文獻對日本非 正式制度的研究分析，日本學者石田雄在日本の政治文化：同調と競争這本書中，從團體文化 及社會競爭來分析日本的政治文化，其次日本學者荒井一博在文化・組織・雇用制度─日本的シ ステムの経済分析這本書中，從日本企業所實施的終生雇用制度來分析其對日本經濟發展的影響，之後日本學 者寺岡寬在日本の政策構想─制度選択の政治経済論這本書中，從非正式制度的角度來去分析日本對
於政治制度的選擇，之後美國學者 Richard M. Bradley 在The Political Culture of Japan
這本書中，從日本的傳統政治文化來分析日本對於戰後的政治經濟政策選擇，最後美國學 者 Peter J. Katzenstein 在Japan's National Security: Structures, Norms, and Policy Responses in a Changing World以及Cultural Norms and National Security: Police and Military in Postwar Japan 這兩本書中，從社會文化及政治結構的角度來分析戰後日本 軍國主義意識型態的轉向。16
因此從以上的文獻探討，我們可以發現在傳統政治文化規範下，日本一向是一個非正 式制度約束力大於正式制度的國家，這也是儘管在全球化的浪潮下，日本卻是受到影響最
年；Ray Christensen, Ending the LDP Hegemony: Party Cooperation in Japan (Honolulu: University of Hawaii Press, 2000)；Bai Gao, Japan's Economic Dilemma: the Institutional Origin of Prosperity and Stagnation (New York: Cambridge University Press, 2001).
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Barry Wellman, Social Structures: A Network Approach (New York : Cambridge University Press, 1988); Stanley Wasserman, Social Network Analysis: Methods and Applications (New York : Cambridge University Press, 2005); Peter M. Blau, ＂A Macrosociological Theory of Social Structure, ＂Social Science Journal, Vol.29, No.4, 1992, pp.571-596; Ronald L. Breiger, "The Duality of Persons and Groups,＂Social Development, Vol.33, No.1,2002, pp.1-15.; Wayne Baker, "Social Structure of a Security Exchange Market," Social Science Journal, Vol.30, No.1, 1993, pp.28-45.
16 探討有關日本非正式制度的文獻，請參閱石田雄，日本の政治文化：同調と競争，東京：東京大學出版社，
1979 年；荒井一博，文化・組織・雇用制度─日本的システムの経済分析，東京：有斐閣，2001 年；寺岡寬，
日本の政策構想─制度選択の政治経済論，東京：信山社，2002 年；Richard M. Bradley, The Political Culture of Japan (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1974); Peter J. Katzenstein, Japan's National Security: Structures, Norms, and Policy Responses in a Changing World (Ithaca: Cornell University Press, 1993); Peter J. Katzenstein, Cultural Norms and National Security: Police and Military in Postwar Japan (Ithaca: Cornell University Press, 1996).
小的國家，過去在分析日本在 1990 年代的經濟衰退大多是從正式制度的轉變著手，而忽視 了非正式制度的重要性。在研究方法上，過去的制度分析也都侷限在正式制度的發展與轉 變作分析，對於正式制度與非正式制度之間的互動關係卻欠缺有效的檢測。因此，本文嘗 試從從制度論（institutionalism）的角度來去探討日本正式制度與非正式制度的連結性， 並以此分析戰後日本非正式制度的運作、轉變與影響，藉以探索 1990 年之後日本經濟衰退 的根源。 接下來則是要探討本文所要分析的日本非正式制度，本文主要的研究目標放在日本的 五項非正式制度，其中包括行政指導(administrational guidance)、官員空降(amakudari)、交 叉持股(cross holding)、審議會(shingigai)及財政融投(fiscal investment and loan planning)等五
項。17因此，本文將從這五項非正式制度的運作先行分析，之後再探討這五項非正式制度 之間的關連性，最後則是比較這五項非正式制度的運作，在 1990 年代之前及 1990 年代之 後是否有產生明顯改變，並依此推導出這五項非正式制度對 1990 年代日本經濟衰退的影 響。 而本文在研究方法上，是採取質性的研究方法，主要在分析日本正式制度與非正式制 度之間的關連，因此可以稱之為質性的制度研究，主要的研究方法有二種：首先是以歷史 文獻探討為主軸，大量檢閱日本官方一手資料及政府公報有關官員行政指導及官員空降國 會、官員空降企業的數據資料，另外也將檢視研究單位出版的企業報導及業界地圖，有關 企業相互交叉持股的資訊，最後則是檢閱日本政府官廳出版的政界、官廳人事錄有關財政 融投及審議會成員的資料。其次則是實地訪談，透過對前大藏省、通產省及國土交通省的 官員，日本經濟四團體的相關人員以及日本學者的訪談，來瞭解日本非正式制度的實際運 作，因此在研究方法上，將以政府出版品、國會議事錄等一手資料為主，並以研究單位出 版的書籍、期刊及報章雜誌等二手資料為主，之後再載以實地訪談日本相關官員、企業人 士及相關學者做為補充。 從圖 1-1「本文的研究方法」當中，我們可以知道本文在制度研究上是比較著重在分析 行政指導、官員空降、審議會、交叉持股及財政融投等五項非正式制度的特性、制度之間 的運作以及制度之間的關連性，另外在比較研究上，則是比較著重行政指導、官員空降、 審議會、交叉持股及財政融投等五項非正式制度在 1990 年之前與 1990 年之後，與正式制 度之間關連性的不同，之後再來分析正式制度與非正式制度在這兩個時期的轉變。在瞭解 本文的主要研究方法之後，接下來則是要介紹本文所要探討行政指導、官員空降、審議會、 交叉持股及財政融投等五項非正式的意涵解釋，以及本文主要的分析架構及章節安排。 圖 1-1、本文的研究方法 非正式制度 制度研究（文獻檢閱及實地訪談） 行政指導 1990 年之前 官員空降 制度的特性 關連性 交叉持股 制度之間的運作 審議會 關連性分析 轉變 財政融投 1990 年之後 17 日本的非正式制度當然不只有行政指導、官員空降、交叉持股、審議會及財政融投這五項，但是本文認為 這五項非正式制度的運作，對於日本戰後政治經濟體制的發展具有相當大的影響。
資料來源：作者自行整理
肆、名詞解釋、分析架構及章節安排
本文所要分析的日本非正式制度有行政指導、官員空降、審議會、交叉持股及財政融 投等五項，因此，我們首先必須要對這五項非正式制度的名詞定義作解釋及界定：18 一、行政指導（administrational Guidance）：在日本非正式制度當中，行政指導是 確立日本官僚主導模式的最主要機制。所謂行政指導是指官僚體系依照政府給予的職權範 圍，來對民間企業進行指導以達到政府的政策目的，而行政指導能否成功主要在於政府與 企業之間的「互惠性同意」，也就是官員必須要掌控絕大的行政權力，例如減稅或是查稅， 以利益性的誘因或是行政處罰，來使企業願意配合政府的政策，目前行政指導在日本政界 仍然相當盛行。 二、官員空降(amakudari)：在日本非正式制度當中，官員空降是要強化官僚體系主導 經濟發展的能力。所謂官員空降是指日本的事務官僚通常在四十歲左右就會退休，之後便 空降到民間企業擔任高層主管，來強化民間企業對政府政策配合的程度，或是由執政的自 民黨栽培競選國會議員，以進入國會當中成為族議員，來為政府的政策進行護航，目前在 日本的國會當中，約有四分之一的自民黨國會議員是由前官僚退休擔任的。 三、審議會(shingigai)：在日本非正式制度當中，審議會是日本官僚主導模式的主要 運作場域。所謂審議會是指日本政府設立在部會內部，或是在自民黨內部，依照政策議題 所設置的協商會議，它成立的主要目的是希望在政府經濟政策的形成過程當中，能夠透過 審議會來召集政府官員及相關利益團體，先行來整合及融合彼此不同的意見，以避免這項 法案到國會當中，會直接面對在野黨或是民間的強力杯葛，這種方式可以節省民主過程決 策討價還價的冗長過程，目前審議會仍然是日本決策過程當中最重要的非正式機制。 四、交叉持股(cross holding)：在日本的非正式制度當中，交叉持股是日本政府實施 經濟政策的最主要運作模式。所謂交叉持股是指企業彼此之間相互擁有股份，以便利資金 的取得以及形成一個相互保障體制，因此，交叉持股的方式有區分成企業與企業之間的交 叉持股，它又可以劃分成企業集團內部的交叉持股以及企業集團與企業集團之間的交叉持 股，另外則是企業與銀行之間的交叉持股，它又可以劃分成企業集團內部企業與銀行之間 的交叉持股，以及跨企業集團的企業與銀行之間的交叉持股，雖然在歷經 1990 年帶的金融 改革，但是交叉持股模式仍然盛行於日本許多企業集團當中。五、財政融投(fiscal investment and loan planning)：在日本的非正式制度當中， 財政融投是日本政府財政運作的最主要模式。所謂財政融投，其全名為財政融資及投資（日 文為財政投融資），財政融投的定義是日本政府為了便於利用日本的高儲蓄率，將全國最大 銀行--郵政體系當中的閒置資金，利用財政融投的方式，將這些資金利用在政府公共建設 投資，或是民間企業的產業轉型上，而之後政府再以投資獲利按年償還，財政融投設置的 目的是便利於政府獲取資金來從事公共建設及經濟發展，目前財政融投仍然是日本政府財 政政策的相當重要一環。 接下來則是要探討本文的主要分析架構，本文區分成演變過程及行為者等雙層架構， 在上層架構的演變過程是以日本官僚體系為中心，主要分析的層次可以分成四個：首先是 確立官僚主導模式的行政指導，其次是強化官僚主導模式的官員空降，第三是官僚主導運 18 在這五項非正式制度當中，它們在日本的法令規範當中的程度並不相同，有些非正式制度在所有法令規章 當中都沒有提到，例如官員空降，有些非正式制度則雖有規範但並不明確，例如行政指導、交叉持股，有些 非正式制度則實際運作的程度範圍是遠大於法令的規範，例如審議會及財政融投。
作場域的審議會，有了運作模式及運作場域之後，則是分別從經濟議題的交叉持股及政治 議題的財政融投來做為佐證的實例。在下層架構則是以政界（自民黨派閥）、官界（官僚體 系）及財界（財閥）的鐵三角互動關係，來分析自民黨派閥、官僚體系及財閥在行政指導、 官員空降、審議會、交叉持股及財政融投這五個非正式制度當中的不同互動關係（請參見 圖 1-2）。 根據以上的分析架構，茲將本文劃分成十個章節，第一章是前言，主要介紹日本式的 民主體制，為何要研究日本非正式制度，如何研究日本非正式制度以及分析架構與章節安 排；第二章則是理論探討，主要在分析正式制度、非正式制度與經濟發展、經濟轉型之間 的關連性；第三章則是探討戰後日本政治經濟發展與非正式制度之間的演變；第四章至第 八章則是分別探討戰後日本官僚主導模式的確立--行政指導，日本官僚主導模式的強化— 官員空降，日本官僚主導的運作場域—審議會，官僚主導下的日本企業運作模式—交叉持 股，以及官僚主導下的日本財政運作模式—財政融投；第九章則是分析非正式制度與日本 經濟衰退之間的關係，並探討非正式制度與經濟轉型之間的的理論性意涵；最後第十章則 是結論，依據以上九章的分析做歸納性的結論。 圖 1-2、本文的主要分析架構 官僚主導的確立 官僚主導模式的強化 官僚主導的運作場域 運作實例 交叉持股 （經濟議題） 行政指導 官僚空降 審議會 行為互動 財政融投 （政治議題） 政界（派閥） 官員空降 審議會 官界（官僚） 財界（企業） 企業 行政指導 交叉持股 財政融投 資料來源：作者自行整理
第二章 理論探討：
正式制度、非正式制度與經濟發展
本節主要在針對正式制度、非正式制度以及經濟發展之間的關係進行理論性的探討，首 先便是探討政治經濟學概念當中的制度分析，並進而分析制度研究的內涵，第二節則是探 討制度研究的演變過程，將分別從議題導向及現象導向兩個不同面向來去分析制度分析的 研究導向，接下來則是要探討正式制度與非正式制度對與經濟發展之間的互動關連性，並 進而導出非正式制度的不同種類與類型，之後則是要分析正式制度、非正式制度與經濟轉 型之間的關係，並進而分析在經濟轉型過程當中，行為者之間互動關係的轉變，將正式制 度、非正式制度與經濟轉型之間導出三種不同轉變模式，最後則是介紹戰後日本經濟發展 的制度特性，來說明為何本文要以日本作為主要例證的理由。壹、政治經濟學的制度分析
政治與經濟是兩個不同的領域與概念，而政治經濟學便是嘗試要連結這兩種不同的概念 之間相互連結所產生的現象，在政治領域主要的行為者便是政府，在經濟領域主要觀察的 對象便是市場。由於隨著外在政治與經濟環境的轉變，政府與市場之間的互動關係便會隨 著有所改變，而政治經濟學的分析途徑也就隨之有所不同。19 在過去許多政治經濟學者將政治經濟學的分析途徑區分成：古典分析途徑與政治的經濟 分析途徑兩種，在古典分析途徑當中，主要著重在政府與市場之間的互動關係，因此，我 們可以將其區分成馬克斯主義政治經濟學、新古典政治經濟學以及凱恩斯主義政治經濟 學，首先馬克斯主義分析途徑著重在經濟利益與階級衝突，它認為市場機制的運作最終是 要滿足統治階級的利益；其次新古典分析途徑著重在競爭市場與效率，它認為市場本身便 擁有競爭體制，其最終將會達到最適效率的均衡點，因此政府不應該積極介入市場機制； 最後凱恩斯分析途徑著重在經濟週期與政府介入（市場干預），它認為市場是存在著經濟成 長與衰退的週期變動，而政府應該要積極干預市場來管理自由市場機制，以避免經濟的蕭 條與衰退。20 其次在政治的經濟分析途徑當中，主要是著重在以政府為主導的經濟政策分析，我們可 以將其劃分成：以權力為中心的分析途徑，以及以國家為中心的分析途徑，首先在以權力 19 國內外有關政治經濟學相關文獻，請參閱蕭全政，政治與經濟的整合：政治經濟學的基礎理論，台北：桂冠圖書，2002；高安邦，政治經濟學，台北：五南出版社，2002；Adam Smith, The Wealth of Nations (New
York: Modern Library, 1937); Karl Polanyi, The Great Transformation (New York: Beacon Press, 1944); Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1962); Charles Lindblom, Politics and Markets: The World＇s Political Economic System (New York: Basic Books, 1977); John Zysman, Governments, Markets and Growth：Financial Systems and the Politics of Industrial Change (Ithaca: Cornell University Press, 1983); Just Faaland, The Political Economy of Development (New York: St. Martin＇s Press, 1986); Allan H. Meltzer, Political Economy (New York: Oxford University Press, 1991); Philip Arestis and Malcolm Sawyer, The Political Economy of Economic Policies (New York: St. Martin＇s Press, 1998); David Landes, The Wealth and Poverty Nations: Why Some are so Rich and Some so Poor? (New York: W.W. Norton, 1999); Albert Hirschman, Shifting Involvements: Private Interest and Public Action (New Jersey: Princeton University Press, 2002).
20
James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley, California: University of California Press, 1982).
為中心的分析途徑，其著重在市場經濟與政府權力之間的關係，它認為政府對市場管制能 力的強弱，將會影響到經濟的成長快慢，同時也認為政府權力的使用與否應該受到約制； 另外則是以國家為中心的分析途徑，其著重在國家自主性與市場經濟之間的關係，它認為 假若政府在實施一項政策時，能夠具有絕對自主性，這是有助於國家整體經濟的發展。21 在過去政治經濟學的發展，一直是以古典分析途徑當中的馬克斯主義政治經濟學，與新 古典政治經濟學兩派學說為主，也就是崇尚階級利益與自由市場的機制，之後由於受到 1930 年代國際經濟大蕭條的影響，古典自由主義觀點逐漸褪去，轉而凱恩斯主義政治經濟 學中，所強調的政府介入市場機制逐漸成為主流。到了 1970 年代，解釋二次戰後東亞區域 經濟發展成功的「發展國家論」，更是進一步結合古典分析途徑，與政治的經濟分析途徑兩 種政治經濟學，發展國家論不但強調政府介入市場機制的重要性，同時也重視國家的權力 與自主性，在一片尋回國家角色的呼聲中(Bringing the State back In)，22奠定國家在
自由市場機制運作當中成為不可或缺的角色。23 從以上古典分析途徑，亦或是政治的經濟分析途徑，主要都將焦點放在政府與市場這兩 個行為者當中，而忽視了政府與市場之間賴以連結的環境—制度，因為制度的設計、制度 的變遷以及制度的不同，都將會影響到政府與市場之間的關係，而制度的設計主要是由國 家所產生，因此，國家權力的強弱以及國家的自主性都會影響到制度的運作，所以制度的 研究途徑，也就成為另一種政治經濟學的分析途徑。 政治經濟學的制度分析，依照環境及發展的層次可以將其區分成國家（state）、國內市
場（domestic market）以及國際經濟（international economy），首先在國家層次方面， 主要在分析政府對於市場的管制能力，其主要可以劃分成政府干預、政府主導以及政府放 任的不同的形式；24在市場層次方面，主要在分析不同的市場體制，其主要可以劃分成自 由市場體制、管制市場體制及封閉市場體制；25在國際經濟層次方面，主要在分析國際環 境對國內政經制度的影響，其主要可以區分成全球化與國際環境的轉變、國際資本流動對 21
James A. Caporaso and David P. Levine, Theory of Political Economy (New York: Cambridge University Press, 1992).
22
Theda Skocpol, ed., Bringing the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985).
23
有關發展國家論的相關著作，請參閱宋鎮照，發展政治經濟學：理論與實踐，台北：五南書局，1995 年； Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975 (Stansord, Calif.: Stanford University Press, 1982); Alice Amsden, Asia＇s Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989); Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990); Stephan Haggard, Pathways from the Periphery: The Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries (Ithaca: Cornell University Press, 1990); Peter Evans, Embedded Autonomy: State and Industrial Transformation (New Jersey: Princeton University Press, 1995).
24
Charles Tilly, ed., The Formation of National States in Western Europe (New York: Princeton University Press, 1993), pp,3-83; Yousef Cohen et al., “The Paradoxical Nature of State Making: The Violent Creation of Order,＂ American Political Science Review, Vol.42, No.1 (December 1981), pp,901-910; Theda Skocpol, States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia and China (New York: Cambridge University Press, 1979); Ellen Kay Trimberger, “A Theory of Elite Revolution,＂ Studies in Comparative International Development, Vol.12, No.4 (Fall 1972), pp.191-207.
25
Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1962), pp.5-30; Andras Koves and Paul Marer, eds., Foreign Economic Liberalization: Transformations in Socialist and Market Economies (Boulder, Colorado: Westview Press, 1991); Nicolas Van De Walle, “Privatization in Developing Countries: A Review of the Issues,＂ World Development, Vol.17, No.5, 1989, pp.601-615; Kiren Aziz Chaudhry,＂ The Myths of the Market and the Common History of Late Developers,＂ Politics and Society, Vol.21, No.3 (September 1993), pp.331-344.
國內制度環境的影響以及自由化與資本主義體系的轉變。26這三個層次的互動關係，也就 成為制度分析的主要元素。 接下來則是要分析制度政治經濟學的內涵，根據學者 Roger Hollingsworth 的看法， 他將制度以權力的分配及行為動機兩個面向加以區分，權力的分配可以劃分成水平的及垂 直的等兩種權力關係，行為動機則又可以劃分成利己的及義務的等兩種動機形式，首先假 如在權力分配關係是屬於水平的，而在行為動機上又是利己的，則是屬於市場型（market） 的制度模式；而在權力分配關係同樣是屬於水平的，但在行為動機上是義務的，則是屬於 社區型（community）的制度模式；其次在假如在權力分配關係是屬於垂直的，而行為動機 上是利己的，則是屬於金字塔型（pyramid）的制度模式；而在權力分配關係是屬於垂直的， 而行為動機上是義務的，則是屬於國家（state）的制度模式；最後介於市場型、金字塔型、 社區型及國家型等四種制度模式之間，但在光譜上卻是比較偏向義務的行為動機，則是屬 於網絡型（network）制度；而同樣也是介於市場型、金字塔型、社區型及國家型等四種制 度模式之間，但在光譜上是比較偏向利己的行為動機，則是屬於社團型（associate）制度 （請參見圖 2-1）。27 接下來則是要再進一步解釋市場型、金字塔型、社區型、國家型、網絡型及社團型等 六種制度模式，首先是市場型的制度，它在組織構造上，是由行為者之間相互交換的場域， 同時行為者可以自由進出，其次在交易規則上，是由行為者之間自發性的交換行為，同時 以法律來維護市場的交易規則，並以私人擁有所有權來維持自由市場的正統性；其次是社 區型的制度，它在組織構造上，是由非正式成員之間長期進行交換行為所組成的，在交易 的規則上，主要是依賴成員之間彼此的高度信賴及自發性行為，同時它是以道德規範及社 會義務來維護市場的交易規則，並以高度制度化規範成員之間的權利義務。 之後是網絡型的制度，它在組織構造上，是由準正式成員權的行為者所組成，並進行 多元化的交換行為，其次在交易規則上，是在一定的期間當中進行自發性的交換行為，同 時以契約及資源的依存性來維護市場的交易規則，並以個人的關係及經濟關係來維持制度 的運作；接下來是社團型的制度，它在組織構造上，是由具有正式的成員權的行為者所組 成，並進行多元化的交換行為，其次在交易規則上，是只有內部成員才能進行，並由私人 的利益及名望效果來維護市場的交易規則，並以強制性的內部規章來維持制度的有效運作。 之後是金字塔型的制度，它在組織構造上，是由官僚式的複雜科層組織，同時成員具 有高度的選擇性，其次在交易規則上，是由行為者之間權力的不平等關係所進行的交換行 為，同時以個人的報酬及制裁的脅迫來維護市場的交易規則，並以高度制度化的規則及權 力關係來維持制度的運作；最後則是國家型的制度，它在組織構造上，是由具有法律上公 民權的成員所組成的，行為者之間可以進行間接的政治、經濟的交換行為，私人可以利用 移民及退稅來進行退出，並以投票及遊說來主導發言權，最後以社會規範、政府的威壓及 法律來維持制度運作的正統性（請參見表 2-1）。28 26
Miles Kahler, ｀Politics and International Debt: Explaining the Crisis,＂ in Miles Kahler, ed., The Politics of International Debt (Ithaca: Cornell University Press, 1985), pp.1-20; Robert Wade, “Wheels within Wheels: Rethinking the Asian Crisis and the Asian Model,＂ Annual Review of Political Science, Vol.44, No.3, 2000, pp.85-115; Jeffry Frieden and Ronald Rogowski, “The Impact of the International Economy on National Policies: An Analytical Overview,＂ in Helen Milner and Robert Keohane, Internationalization and Domestic Politics (New York: Cambridge University Press, 1997), Chapter 2.
27
Roger Hollingsworth and Robert Boyer, Contemporary Capitalism: the Embeddedness of Institutions (New York: Cambridge University Press, 1997), pp.2-5.
28
表 2-1、制度的結構與規範 制度型態 成員結構 交換的規則 為使承認的個別 手段 為使承認的集 合性手段 市場 參加退出的自由 兩者間的交換， 市場的市場 自發性的交換 法律上的控制 維持開放市場的 規定 私人所有權 自由市場的正 統性 社區 長期的非正式成 員權利 基於社會上的合 作與信賴度之自 發性的交換 進義務性的社會 規範、道德 他人的知識與長 性的相互依賴關 係 透過被高度制 度化的規定與 規則使成員感 受到「合作」的 義務 網絡 次正式的成員權 利 兩者間交換，多 角化的交換 一定期間內的自 發性交換 依據契約的相關 性 資源依賴性 個人的關係 建築在經濟關 係以外的信賴 社團 正式的成員權利 多角化的交換 成員的限定 內部與外部的對 立 私人的利益 名望的效果 某程度的強制 一部份的私人 管理 金字塔 易成為官僚化的 複雜組織 成員的限定 不平均的權利， 基於官僚化規則 的交換 對個人的報酬 不平均的權利， 制裁的威脅 為融入協力式 的文化而社會 化的成員、制裁 的使用 國家 政府的三角形階 級制度 法律上規定的成 員權利 單方面的活動 間接的、全球性 的、政治的、經 濟的交換 退出(逃漏稅、移 民) 發言(投票、遊 說) 威迫 社會的規則或 規範 資料來源：長尾伸一，長岡延孝編譯，制度の政治経済学，東京：木鐸社，2000 年， 頁 24。 圖 2-1、不同的制度型態
資料來源：Roger Hollingsworth and Robert Boyer, Contemporary Capitalism: the Embeddedness of Institutions (New York: Cambridge
資料來源：Roger Hollingsworth and Robert Boyer,Contemporary Capitalism: the Embeddedness of Institutions (New York: Cambridge University Press, 1997), p.4.
行為動機 利己的 義務的 權力的分配 水平的 垂直的 1 市場 2 金字塔 6 社團 5 網絡 4 國家 3 社區
貳、制度分析的演變：從議題導向到現象論的分析
接下來則是要分析政治經濟學當中對於制度研究的演變過程，從 1960 年之後，政治經 濟學者對制度分析的相關研究便如雨後春筍般出現，而研究的層面也大不相同，29本節嘗 試從議題取向及歷史過程兩個面向，來去分析制度分析的演變，首先在議題取向，可以區 分成制度與經濟成長之間的關係、民主制度與經濟競爭力的關係，以及國際環境對國內制 度轉變的影響等三種面向；在歷史過程取向方面，則可以劃分成政府主導的發展國家論、 自由化時期的制度轉變論，以及金融危機時期的制度預測論。 首先是經濟成長與制度之間的關係，最先嘗試連結經濟成長與制度之間的關連性便是 Douglass North，他首先對制度立下了明確的定義，根據 North 的說法：制度是一項正式的規則，主要在維持建立行為者之間財產權關係以及遊戲規則。30接下來要問的是：一項 政治制度的建立，真的是有利於提升經濟成長與投資嗎？根據 North 的研究，他認為有效 率的政治經濟制度，的確是國家經濟成長的必要前提，但是過去的研究過度強調及比較國 家之間的經濟表現，反而忽略掉制度的重要性。31 之後則是政治學者 Peter Hall，他進一步提出了一項分析架構來比較國家之間的總體 經濟政策的制訂，對於國家的經濟表現會產生何種影響？他舉出勞工制度、資本制度及國 家制度來作深入的分析；32之後經濟學者 Aymo Brunetti 更是嘗試建立一套「跨界分析」
模型（Extreme Bound Analysis, EBA）的分析工具，開始大量來去比較各個國家的總體經 濟政策，同時這套分析工具，不但應用在比較政府的經濟政策，同時也用來分析一個國家 的貨幣及金融政策。33最後 J. Benson Durham 將 EBA 模型擴大應用在勞工市場組織、金融
制度發展、財政制度劃分及政治體制型態等四項政治經濟制度，並以從 1961 至 2000 年期 間，來觀察國家之間的制度的建立與經濟成長之間的關係，他的研究發現勞工市場組織、 金融制度發展，與一個國家的經濟成長具有比較大的正相關，而財政制度劃分、政治體制 29 有關政治經濟學的制度分析，請參閱吳玉山，俄羅斯轉型 1992-1999 : 一個政治經濟學的分析，台北：五 南書局，2000 年；Peter Hall, “Patterns of Economic Policy: An Organizational Approach,＂ in Susan Bornstein, ed., The State in Capitalist Europe (New York: George Allen ＆ Unwin Ltd, 1984), pp.21-43; Peter Katzenstein, “Small Nations in an Open International Economy,＂ in Theda Skocpol, ed., Bringing the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985), pp.227-251; Jeffrey Hart, “State-Societal Arrangements and International Competitiveness,＂ in Jeffrey Hart, ed., Rival Capitalists: International Competitiveness in the United States, Japan, and Western Europe (Ithaca: Cornell University Press, 1992), pp.32-46; Roger Hollingworth and Robert Boyer, “Coordination of Economic Actors and Social Systems of Production,＂ in Roger Hollingworth and Robert Boyer, eds., Contemporary Capitalism: the Embeddedness of Institutions (New York: Cambridge University Press, 1997), pp.1-47; Philip Cawson, “The Emerging Euro-Polity and its Impact upon Euro-Capitalism,＂ in Roger Hollingworth and Robert Boyer, eds., Contemporary Capitalism: the Embeddedness of Institutions (New York: Cambridge University Press, 1997), pp.395-430.
30
Douglass North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York: Cambridge University Press, 1990).
31
Douglass North and Robert Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History (New York: Cambridge University Press, 1973).
32
Peter Hall, Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France (New York: Oxford University Press, 1986).
33
Aymo Brunetti, “Political Variables in Cross-Country Growth Analysis,＂ Journal of Economic Surveys, Vol.11, No.2, 1997, pp.163-190.
型態，則與經濟成長的關連性則是比較小。34
接下來則是民主制度與經濟競爭力的關係，首先 Mancur Olson 認為一個良好的民主制 度國家，由於有獨立司法權，同時也可以有效保護人民的財產權，因此是可以吸引外來投 資來提高國家的競爭力，而 Guillermo O＇Donnell 及 Stephan Haggard 卻提出不同的看法， O＇Donnell 認為投資者是既得利益者，通常與威權統治政府具有密切的關係，因此民主制 度是比較難以吸引外來投資，而 Haggard 也認為威權政府通常會壓抑勞工利益及活動，其 比民主制度更能有效吸引外來投資來提高國家總體競爭力；35而 David Lake 則認為民主制
度限制國家的尋租行為（rent seeking），使得政府對於資本的蒐集更加有效率，更能提升 經濟的發展。
其次 Dani Reiter 及 Allan Stam 也強調民主制度的法治化，可以有效動員民眾支持其 經濟政策，36Bruce Bueno de Mesquita 則提出不同的看法，他認為民主制度的領導者在選
舉壓力下，有更強烈的動機來花費其經濟資源來達到有效的公共政策，而這對於國家總體 的經濟成長是有不利的影響；37最後 Quan Li Adam Resnick 嘗試將這兩種關係理論化，並
以發展國家為例，來分析民主制度與外來直接投資之間的關係，他發現改善財產權的保護， 將會增加外來直接投資，但是在低度發展國家民主制度建立，卻是不利於外來直接投資， 其次 Kenneth Schultz Barry Weingast 則強調國內制度建立的重要性，他認為民主制度的
優勢有助於制度的建立，更能有效提升國家金融制度的國際競爭力。38
最後是國際環境對國內制度轉變的影響，這種研究途徑起源於國際關係的體系論 （system theory），國際關係學者 Kenneth Waltz，曾經提出所謂的國際關係分析層次， 他將國際關係區分成國際體系、國內體系及個人層面等三個層次，同時他也提出「第二意 象的轉換」（second image reversed）認為國際體系會影響及制約國內制度的轉變；之後 Robert Keohane 進一步以理論性的分析架構，並提出「制度主義」（institutionalism） 來探討國內制度是如何適應國際體系的變化，並分析制度內部各個行為者之間的互動關 係；39之後 Suzanne Werner 則舉出實例，以美國如何將民主價值擴散到其他發展中國家為 例，來說明國際因素是如何制約國內制度，以及這種制度的轉變對於國際之間的合作會產 生何種影響。 而 Randolph Siverson 分析由制度所產生國家之間的共同行為，他認為在霸權國家的主 34
J. Benson Durham, “Economic Growth and Institutions: Some Sensitivity Analyses, 1961-2000,＂ International Organization, Vol.58, No.3, 2004, pp.485-529.
35
Mancur Olson, “Dictatorship, Democracy and Development,＂ American Political Science Review, Vol.87, No.3, 1993, pp.567-576; Guillermo O＇Donnell, “Reflections on the patterns of Change in the Bureaucratic Authoritarian State,＂ Latin American Research Review, Vol.13, No.1, 1978, pp.3-38; Stephan Haggard, Pathways from the Periphery: The Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries (Ithaca: Cornell University Press, 1990).
36
David Lake, “Powerful Pacifists: Democratic State and War,＂ American Political Science Review, Vol.86, No.1, 1992, pp.24-37; Dani Reiter and Allan Stam, Democracies and War (New Jersey: Princeton University Press, 2002).
37
Bruce Bueno de Mesquita, James Morrow, Randolph Siverson and Alastair Smith, “An Institutional Explanation of Democratic Peace,＂ American Political Science Review, Vol.91, No.4, 1999, pp.791-807.
38
Quan Li and Adam Resnick, ＂Reversal of Fortunes: Democratic Institutions and Foreign Direct Investment Inflows to Developing Countries,＂ International Organization, Vol.57, No.1, 2003, pp.175-211; Kenneth Schultz and Barry Weingast, ＂The Democratic Advantage: Institutional Foundations of Financial Power in International Competition,＂ International Organization, Vol.57, No.1, 2003, pp.3-42.
39
Kenneth Waltz, Theory of International Politics (New York: McGraw-Hill, 1979); Robert Keohane and Lisa Martin, “The Promise of Institutionalist Theory,＂ International Security, Vol.20, No.1, 1995, pp.39-51.
導下，國際體系之間會產生共同的規範，這種規範會逐漸深化到國內體系進而改變國家的 行為；40另外 Paul Krugman 及 Maurice Obstfeld 則將體系論應用在經濟領域上，他們以
國際資本流動對國內經濟制度的轉變，來分析國家發生金融危機的原因，並嘗試去預測國 際金融危機發生的時機；41最後 Andrew MacIntyre 深入分析制度與投資者之間的關係，來 去分析國家面對經濟危機的制度轉變，John Owen 則是探討外來環境因素，是如何制約國 內制度的形成與發展。42 第二部分則是從制度的歷史演變來去分析制度研究的轉變，這是一種現象論的分析，因 為制度研究是隨著國際環境的轉變，而出現不同面向的分析，從二次大戰之後，國際政治 經濟體系歷經國家主導、自由化及金融危機等三個不同的時期，而制度研究也就隨著這三 種不同歷程，而出現不同的研究取向，我們茲將其劃分為政府主導的發展國家論、自由化 時期的制度轉變論，以及金融危機時期的制度預測論。 首先是政府主導的發展國家論，二次大戰之後，東亞地區成為全球經濟發展最為快速的 地區，因此，以日本為主體的日本發展模式，便成為政治經濟學者研究的對象，而政治經 濟學者為了要解釋東亞的經濟發展模式，便提出了所謂的「發展國家論」(developmental state)，發展國家論由學者 Chalmers Johnson 觀察日本戰後政經發展模式之後所提出的， 其主要論點在強調政府（官僚）主導的重要性；，43之後 Richard Samuels 延續 Johnson
的觀點，進一步提出政府主導及企業配合的互惠性同意模式，並將政府主導區分成市場遵 從（Market-Conforming）與市場取代（Market-Displacing）兩種不同的干預程度；44之
後 John Zysman 更是加上資本的因素，將政府、企業與銀行互動關係的強弱，區分成國家 主導（State-Led）、公司主導（Company-Led）及協商談判（Negotiated）等三種不同模式，
45發展國家論的立論基礎於是漸臻完備。
之後 Stephan Haggard、Alice Amsden 及 Robert Wade 逐漸將研究日本的發展國家論模 式，應用到南韓及台灣等東亞國家，並進一步分析日本、南韓與台灣在政府主導模式及市 場發展策略的不同。46之後到了 1980 年代，東亞國家紛紛進行自由化，讓政府干預市場的
40 Suzanne Werner, ＂Absolute and Limited War: The Possibility of Foreign-Imposed Regime Change,＂
International Interactions, Vol.22, No.1, 1996, pp.67-88; Bruce Bueno de Mesqita and Randolph Siverson, “Nasty or Nice? Political Systems, Endogenous Norms, and the Treatment of Adversaries,＂ Journal of Conflict Resolution, Vol.41, No.1, 1996, pp.175-199.
41
Paul Krugman, “A Model of Balance-of-Payments Crisis,＂ Journal of Money, Credit and Banking, Vol.11, No.3, 1979, pp.311-325; Maurice Obstfeld, “The Logic of Currency Crisis,＂ NBER Working Paper Series 5285 (Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, 1994.
42
Andrew MacIntyre, “Institutions and Investors: The Politics of the Economic Crisis in Southeast Asia,＂ International Organization, Vol.55, No.1, 2001, pp.81-122; John M. Owen, “The Foreign Imposition of Domestic Institutions,＂ International Organization, Vol.56, No.2, 2002, pp.375-409.
43
Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975 (Stansord, Calif.: Stanford University Press, 1982).
44
所謂互惠性的同意，是政府擬定政策的過程中，必須要有企業的加入，使得國家的經濟政策能夠在政府權 利與企業利益之間達到最適點。因此，他認為在政府與企業兩者之間相互施惠的架構下，使得政府的主導變
成是遵從市場的體制，而並非扭曲市場的體制。請參閱 Richard Samuels, The Business of Japanese State:
Energy Markets in Comparative and Historical Perspective (Ithaca: Cornell University Press, 1987), pp.8-9.
45
所謂國家主導是以政府力量干預市場來決定國內產業的結構與分配，公司主導就是以自由市場競爭來決定 產業資源分配的多寡，協商談判則是政府以控制銀行體系來掌控企業資金來源，以主導政府與市場的互動關 係。請參閱 John Zysman, Governments, Markets, and Growth: Financial Systems and the Politics of Industrial Change (Ithaca: Cornell University Press, 1983), pp.55-78.
46
請參閱 Alice Amsden, Asia＇s Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989); Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990); Stephan Haggard, and Chung-in Moon, “Institutions and Economic Policy: Theory and Korea Case Study,＂ World
力量逐漸減弱，改變過去政府主導的發展模式，政治經濟學者開始一方面檢討發展國家論 的適用性，47 一方面也提出新的理論架構來去解構當前國際政治經濟體系，而自由化時期的 制度轉變論便是最好的例證。 其次是自由化時期的制度轉變論，1980 年中期之後，自由化的浪潮開始席捲東亞國家， 自由化不但讓國家開放過去封閉保守的經濟體系，同時也改變過去政府主導市場發展模 式，使得政府對於市場的干預能力逐漸降低，讓發展國家模式不再適用於解釋過去國家的 經濟發展，於是解釋自由化之後，國內制度的轉變與調適便逐漸成為政治經濟學當中的顯 學。48首先 Linda Weiss 便從自由化之後國家角色的轉變，來去分析權力被削弱之後的政 府如何形塑經濟政策；之後 Gregory Noble 更進一步以東亞國家為例證，來去分析比較在 自由化之後東亞國家的執政黨是如何去制訂產業政策；Chung-In Moon 及 Rashemi Prasad
則是分析自由化之後國內制度、網絡及政策制訂過程的轉變。49
其次學者開始要分析在自由化之後，國家要如何建立新的制度來去發展國內的經濟，例 如 David Waldner 探討後進發展國家的制度建立過程，Peter Hall 則是從資本主義的觀點 進一步比較制度形成的比較利益，而 David Kang 及 Paul Hutchcroft 則是東亞國家為例， 分析在自由化之後國家制度重建過程，所形成的金權政治及利益輸送過程；50最後 Richard
Doner、Bryan Ritchie 及 Dan Slater 則是嘗試從比較宏觀的角度來去分析自由化之後，
所產生體系的脆弱性對發展國家的影響。51因此自由化之後，隨著國家內部制度調適的不 同，而出現不同的政治經濟效應，有的國家順利調整進行改革而經濟扶搖直上，有的國家 便在調整過程而產生利益輸送的政商勾結，有的國家甚至因而出現爆發外生型的金融危機。 最後是金融危機時期的制度預測論，1990 年代末期，就在各國實施自由化之後的十年 之後，許多國家便因制度調整不適而爆發金融危機，例如 1996 年的墨西哥貨幣危機及 1997 年的東亞金融危機，而政治經濟學也開始在分析，同樣在過去是屬於政府主導的國家，為 何在自由化之後，有些國家會出現金融危機，而有些國家則不會呢？首先在自由化制度分 析，通常是以經濟現象來分析其背後的政治制度因素，例如 Stephan Haggard 及 Andrew MacIntyre 便以政治制度當中，不同多重的行為者之間的互動關係，來去分析 1997 年中期 亞洲金融風暴發生的主要原因，其認為從國內制度體系對於外部刺激的適應性，以及調整
Politics, Vol.42, No.2 (Jan. 1990), pp.210-237.
47
Meredith Woo-Cumings, ed., The Developmental State (Ithaca: Cornell University Press, 1999).
48
有關自由化的意涵可以區分成國際與國內兩種層面，在國際層面，是指管制國際資本或是開放國際資本的 自由流動(liberalization)，而國際資本則有經常帳與資本帳兩種，所謂經常帳(current account)的開放， 是指政府降低關稅讓國內外商品自由進出，是商品及勞務資金的轉移，另外資本帳(capital account)的開 放，則是指政府開放國外直接投資(foreign direct investment)，及短期和長期性投資及證券資本的流動。 請參閱 Richard E. Caves, Jeffrey A. Frankel, and Ronald W. Jones, World Trade and Payment: An Introduction (New York: Harper Collins Publishers Inc., 1990), p.5.
49 Linda Weiss, The Myth of Powerless State (Ithaca: Cornell University Press, 1998); Gregory Noble,
Collective Action in East Asia: How Ruling Parties Shape Industrial Policy (Ithaca: Cornell University Press, 1998); Chung-In Moon and Rashemi Prasad, “Networks, Politics and Institutions,＂ in Steve Chan, Cal Clark and Danny Lam, eds. Beyond the Developmental State: East Asia＇s Political Economies Reconsidered.. New York: St. Martin＇s Press.
50
David Waldner, State Building and Late Development (Ithaca: Cornell University Press, 1999); Peter Hall and David Soskice, Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage (New York: Oxford University Press, 2001); David Kang, ＂Bad Loans to Good Friends: Money Politics and the Developmental state in South Korea,＂ International Organization, Vol.56, No.1, 2002, pp.177-207; Paul Hutchcroft, Booty Capitalism: The Politics of Banking in the Philippines (Ithaca: Cornell University, 1998).
51
Richard Doner, Bryan Ritchie and Dan Slater, “Systemic Vulnerability and the Origins of the Developmental State: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective,＂ International Organization, Vol.59, No.2, 2005, pp.327-361.
性是否具有彈性，可以知道瞭解這個國家是否會產生金融危機，換句話說，金融危機的出 現原因乃在國內制度。52
其次 David Leblang、Willaim Bernhard 及 Jeffry Frieden、Piero Ghezzi、Ernesto Stein 則嘗試以選舉訴求及政黨傾向，來影響金融危機時國家的防衛政策，他們認為有時 候在民主制度的定期選舉當中，執政黨為了要求順利當選，其所提出的政見及經濟政策， 才是造成金融危機的主要原因。例如 David Leblang and William Bernhard 分析比較民主 國家對於金融危機時期，政府如何因應外來資本的投機性行為，Jeffry Frieden、Piero Ghezzi、Ernesto Stein 則是分析拉丁美洲的發展中國家，如何以國內制度的調整，來去 因應自由化之後的匯率危機。53最後 David Leblang、Shanker Satyanath 則以分裂政府及
政黨輪替兩個面向，嘗試去以政治制度預測金融危機的發生，他們的研究發現：在政黨輪 替及國家正處於分裂政府的時期，正是國內制度最為脆弱的時期，也是最容易受到外來資 本的影響因而產生金融危機的重要時機。54 圖 2-2、制度分析的議題導向與演變 一、制度歷史的演變 國家主導--發展國家論 自由化—制度轉變 金融危機—制度重建 二、制度的議題取向 經濟成長--制度建立 民主制度--經濟競爭 國際環境--國內制度 資料來源：作者自行整理
參、正式制度、非正式制度與經濟發展
在分析制度研究的演變過程之後，我們發現制度是一系列被制訂出來的規則、守法程 序和行為的倫理規範，制度的目的，在於約束追求自身福利或效用極大化的個人行為。55由 此可見，制度是包含著法令規則及倫理規範兩個層面，法令規範是由國家所制訂的，具有 強制的法律約束力，而倫理規範則是社會文化所存在的規則，只有道德約束力而不具有法 律懲罰作用。例如一般國家的法律對於駕駛人酒醉駕車是具有一定的懲罰，有些是課以罰 鍰，也些是吊扣駕照，但是在日本駕駛人酒醉駕車，除了要繳罰鍰之外，還會通知駕駛人 所屬的公司，而日本一般公司對於員工酒醉駕車通常會予以革職。由以上的例證可知，駕 52Stephan Haggard, The Political Economy of the Asian Financial Crisis (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2000); Andrew MacIntyre, The Power of Institutions: Political Architecture and Governance (Ithaca: Cornell University, 2002).
53
David Leblang and William Bernhard, “The Politics of Speculative Attacks in Industrial Democracies,＂ International Organization, Vol.54, No.2, 2000, pp.291-324; Jeffry Frieden, Piero Ghezzi and Ernesto Stein, “Politics and Exchange Rates: A Cross Country Approach,＂ Jeffry Frieden and Ernesto Stein, eds., The Currency Game: Exchange Rate Politics in Latin America (Washington, D.C.: Inter-American Development Bank, 2001).
54
David Leblang and Shanker Satyanath, ＂Institutions, Expectations, and Currency Crises,＂ International Organization, Vol.60, No.1, 2000, pp,245-262.
