財政融投 議會）
制度 的屬
性 內部制度 官員空降 交叉持股 資料來源：作者自行整理
第三章 非正式制度與日本戰後經濟發展
二次大戰結束後，解除軍國主義枷鎖的日本開始全力發展經濟，在美國佔領日本七年 時期，日本通過內閣制的憲政體制及一部非戰憲法，但是在經濟發展的最高原則指導下，
日本發展自有一套的非正式制度來降低民主體制的交易成本，以促進國內經濟的快速成 長。從上一章的分析，我們知道日本主要的非正式制度主要有行政指導、官員空降、審議 會、交叉持股與財政融投，接下來這一章就是嘗試從歷史的角度，來分析這五項非正式制 度與戰後日本經濟發展歷程的關係。本章主要劃分成五個部份：首先介紹日本經濟高度成 長期與非正式制度的建立，其次探討經濟轉型期與日本非正式制度的盛行，第三則是分析 泡沫經濟時期與非正式制度的轉變，接下來則是探討經濟衰退期與非正式制度的改革，最 後則是分析非正式制度與日本戰後經濟發展的關係。
壹、經濟高度成長期與非正式制度的建立（1955-1972）
戰後日本從 1955 年體制確立之後，便全力開始發展經濟，並在 1980 年代成功擠身成 為世界第二大經濟體。在這經濟發展過程當中，日本歷經了池田勇人的所得倍增論，佐藤 榮作的全國總和開發計畫，以及田中角榮的列島改造計畫，同時日本政府也刻意營造一個
封閉型的經濟體制，讓企業的資金，大多都從政府掌控的主要銀行體系當中獲得，這些經 濟發展策略，讓日本成為戰後東亞地區第一個經濟發展成功的國家。87
其次在政治方面，日本政府利用全能的官僚體系來主導國家經濟的發展，同時由美國 所支持的右派保守勢力--自民黨長期的一黨執政，也塑造一個穩定的政治環境，讓日本政 府的經濟計畫更具有穩定性及延續性，而自民黨為了要讓政府的經濟政策更加能夠貫徹實 行，於是便以官僚體系為主體，利用行政指導及官員空降等非正式制度手段，來監督企業 的發展政策是否有追隨政府的產業政策，這種非正式的政策干預，成功地促進戰後日本經 濟的快速成長。88
日本在 1945 年戰敗之後，曾經歷經七年（1945-1952 年）的美軍統治，在美國佔領期 間，美國一方面宣布公職放逐令與財閥解體令，以解除日本軍國主義的武裝，89在另一方面，
則是頒佈一部和平憲法，要日本實施內閣制的民主制度。在民主體制的運作下，自民黨於 1955 年在美國的支持下，結合自由黨及民主黨成為右派保守本流，以在日本國會當中，讓 右派保守勢力與左派勢力變成六比三，遠遠在席次上超越在野的社會黨，形成國會的穩定 多數。而在政治環境穩定之後，日本政府便轉型成經濟發展機器，全力推動國內經濟的快 速發展。
在 1945-1952 年美軍佔領期間，美國雖然給予日本內閣制等民主體制，但是日本政府 知道這套靠著數人頭及集體協商的民主制度，是無法讓日本在短期之內達到經濟快速成長 的目的，日本是必須要另外發展出一套非正式制度，來啟動經濟的快速成長，而且這套非 正式的制度，是必須要能夠有效節省民主制度費時的協商與溝通程序，同時這套非正式制 度的政治效力，也必須要凌駕於正式制度之上。在這種思維下，日本政府於是便融合了過 去日本的傳統文化，開始建構發展戰後日本式的政治經濟體制。90
而要結合過去的傳統文化，明治維新時期日本成功的美好經驗，自然是戰後日本政府 的最佳取經典範，日本政府從過去明治維新的經驗當中，知道中央集權的政府主導模式最 能夠快速統合國家資源，也是最有利於經濟快速發展的模式。但是在政府體制當中，究竟 是要由行政部門或是立法部門，換句話說，也就是要由自民黨或是還是官僚體系來擔任起 統合國家行政資源的重任，日本面臨了行政主導權的抉擇。但是由於日本從明治維新以來，
一直是採取重官僚、輕政黨的模式，日本全能的官僚對於十九世紀末葉明治維新的成功與 否，實在是扮演著關鍵性的角色，同時日本官僚在傳統的日本民間也享有相當崇高的社會 地位，91於是在角色轉換便利性的考量下，日本政府便決定由官僚體制來統合政府資源，擔 任起戰後經濟發展的火車頭。
而日本政府想要官僚體系擔負起國家經濟發展的重責，首先就是要擺脫美軍佔領期 間，所設下的公職放逐令及財閥解體令，因為在這兩項命令之下，許多優秀的日本官僚都 因為曾經在過去幫軍國主義服務，而被解除其政府公務人員的身份；其次在明治維新時期，
也曾經扮演日本經濟發展中流砥柱的大財閥，也因為曾經在戰前幫過去軍國主義進行海外 的經濟殖民，而被美軍佔領政府命令解體。因此，當時在 1955 年，日本首相鳩山一郎為了 要全力發展國內經濟，就宣布逐步解除公職放逐令與財閥解體令，讓許多過去的政府官員
87 Masahiko Aoki, and Hugh Patrick, eds., The Japanese Main Bank System: Its Relevance for Developing and Transforming Economies (New York: Oxford University Press, 1994), pp.1-4.
88 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975 (Berkeley, CA.: University of California Press, 1982), pp.12-17.
89 合田公計，GHQ 日本佔領史，東京：日本圖書社，1997 年，頁 4-5。
90 David Friedman, The Misunderstood Miracle: Industrial Development and Political Change in Japan (Ithaca: Cornell University Press, 1988), p.6.
91 伊藤大一，現代日本官僚制の分析，東京：東京大學出版社，1980 年，頁 2-4。
能夠回到官僚體系服務，來擔任國家經濟發展的主導者，同時也讓已經解體的四大財閥（住 友、三菱、三井及安田）逐步恢復原有的規模，以做為戰後日本經濟成長的後盾。92
在官僚體系逐步歸位之後，接著就是要讓官僚繼續享有過去極大的政治權力，換句話 說，也就是必須要讓官僚擁有絕大的行政資源及權力，因此，日本政府便開始設計一套非 正式制度運作模式，來讓官僚能夠統合國家的政治經濟資源，這就是著名日本政界（自民 黨派閥）、官界（官僚）及財界（派閥）的鐵三角模式，而在這日本鐵三角模式的三個行為 者當中，官僚其實是居於最重要的地位。93在另一方面，為了要讓官僚能夠統馭鐵三角當中 的自民黨派閥及財閥，日本政府便發展出行政指導及官員空降的非正式制度運作模式，所 謂行政指導，就是官僚體系掌控查稅及調整利率等行政權力，讓官僚能夠對財閥的產業發 展方向進行指導，以確保政府的經濟政策能夠確實被財閥所遵守；94當然光要財閥遵守政府 的政策仍然是不夠的，日本政府也讓官僚能夠在中年退休之後，由自民黨栽培空降到國會 擔任國會議員，或是下凡到民間企業擔任高級主管，來為政府的政策護航，以確保政府的 政策能夠在國會當中順利被通過，這就是所謂的官員空降。95
在賦予官僚行政權力之後，接下來便是需要一個能夠節省民主協商程序運作的場域，
於是日本政府便在各個部會當中設立審議會，把許多利益團體的領袖直接帶進官僚體系的 決策模式當中，以降低傳統民主決策過程當中，政府與財閥之間耗時的協商與妥協，這種 審議會制度不只設立在部會當中，同時也出現在自民黨及地方政府的組織當中，因為自民 黨是日本長期的執政黨，在日本特有政治的運作下，所有的政策都必須先經過自民黨政策 調查會審議之後，再送交國會表決，因此必須在自民黨內設立審議會；其次日本在戰後是 採行中央集權制度的國家，所有地方相關法案都必須先經過地方政府審議，之後才能送交 中央部會審議，因此也必須要在地方政府當中設置審議會。96
在官僚的權力（行政指導、官員空降）與運作場域（審議會）都具備了之後，由於國 家經濟發展的最重要因素便是資金，為了財閥獲得資金的便利性，日本政府便設計一套財 閥與銀行之間的相互交叉持股的非正式制度模式，所謂交叉持股便是財閥與銀行之間相互 擁有股權，以幫助財閥能夠在短時間內獲得廉價的資金來擴大規模，這套交叉持股模式不 但應用在財閥與銀行之間，也被廣用在財閥內部的子公司間，以及財閥與財閥的集團之間；
在另一方面，為了強化監督體系，日本政府也利用專業分工的主要銀行體系，讓財閥與銀 行及財閥與財閥之間形成一個相互保障的體系，以便利政府監控財閥與銀行之間的關係。97 而民間的資金來源不於匱乏了，接下來便是政府發展經濟的主要資金來源，從戰後以 來，日本政府為了刺激國內經濟快速成長，最常使用的政策便是財政政策，而不是貨幣政 策，也就是擴大政府公共工程支出來促進國內經濟景氣，日本政府深信只要政府將基本公 共設施及主要道路做好，自然就會帶動企業的投資，來熱絡國內的經濟，而這種財政政策 需要大筆的資金注入，而為了便利政府取得資金發展經濟，日本政府便設計財政融資投資 的非正式制度方式，讓政府能夠快速取得民間儲存在郵政體系當中的資金，將這些資金以 融資借貸方式先用來發展經濟，之後政府再逐年依約攤還，這便是財政融投。98
92 安岡重明編，日本の財閥，東京：日本經濟新聞報，1976 年，頁 18-22。
93 大嶽秀夫，日本政治の對立軸，東京：中央公論新社，1999 年，頁 78。
93 大嶽秀夫，日本政治の對立軸，東京：中央公論新社，1999 年，頁 78。