本章主要在分析日本官僚主導制度的主要運作場域—審議會，審議會是日本政治不講 究雙邊的正面衝突，而講求彼此相互協商及妥協下的產物，因此審議會便成為戰後日本政 治及經濟政策主要產出的場所，而審議會的運作也對日本現代政經體制產生相當重大的影 響。本章主要區分成六個部份，首先第一部份是介紹審議會的定義與意涵，其次是探討審 議會的種類與制度運作過程，第三部分則是分析戰後以來日本審議會的制度演變，接下來 則是探討日本審議會與產業政策形成之間的關連性，之後第五部分則是要分析審議會如何 調和日本的勞資關係，最後則是依據以上的分析做簡單的結語。
壹、日本審議會的定義與意涵 一、審議會的定義與形成背景
何謂日本審議會？根據日本國家行政組織法第八條的定義：「審議會是由法律或是政令 制訂的合議制機關。」282依據這項法令的定義，日本在各省廳或地方政府之下都有依據法 律而常設的審議會，例如大藏省的銀行合併改革審議會，或是長野縣的地方自治審議會；
另外在內閣或政黨當中，也有依據政令而非常設的審議會，例如日本首相中曾根康弘在任 內所設立的第二次臨時行政調查委員會，或是自民黨政策調查委員會所設置的政調審議 會；除此之外，在日本的中央和地方機關也都有設置有所謂私人的諮詢機關，但是實際上 的功能和審議會幾乎是一樣的，都是做為諮詢機關的審議會，例如國土交通省運輸研究所 的國土交通政策審議會。283
而為什麼在日本會有審議會的出現呢？其實日本在部會內廣泛的設置審議會是在第二
282 本田雅俊，現代日本の政治と行政，東京：北樹出版社，2001 年，頁 1-2。
283 中央政府的審議會是根據日本國家組織行政法第八條以及各種法令設置出來的，各部會的審議會雖然總稱 為「審議會」，但是個別具體的名稱、規模和功能未必相同；另外在地方政府的審議會，有的是根據國家的法 令而設置的義務，也有是自己獨自設立的狀況，而名稱也是不盡相同的，但是審議會的功能卻是不變的。政 界、官庁人事錄，東京：東洋經濟新報社，2006 年，頁 932-934。
次世界大戰以後，而在西歐實施統合主義國家的德國與北歐國家，在二十世紀的二、三十 年代就已經普遍設立了審議會的機構，主要原因便是他們想要從「立法國家」轉換成「行 政國家」。因為在立法國家的階段，社會之間的利益協商通常是透過政治性統合的議會來進 行，但是隨著都市化和工業化的發展，社會間的利害衝突要如何取得一個平衡點變得更加 複雜，而光是依賴議會來進行意見統合也變得很困難，因此才要朝向行政國家的型態邁進，
在這種趨勢下，透過行政官僚制度來協商社會之間的利害關係，以及進行政治性的統合的 重要性也就日漸增加了。284
接下來則是要探討審議會形成的背景具有何種政治意涵。審議會形成的背景具有兩項 政治意涵：首先在政策形成的過程中，光靠行政官僚體系進行統合，通常會欠缺政治的代 表性和正統性，因此，為了要讓行政官僚制度更具有統合政治的功能，就必須在內部設立 審議會的部門，這樣行政官僚就有別於代表人民的議會，而能夠事先協調好社會上各個利 益團體之間的意見，以有效節省政策形成過程的交易成本。所以審議會的設立的第一項意 涵，是要讓政治上的統合和政策的決定能夠更加圓滑和順利。285
其次審議會的設立，並不單單只是讓行政官僚體系更方便運作而已，它也可以讓社會 上由全國人民代表的各個利益團體，都可以透過進入審議會來參加行政和政治的決策過 程，在整個政策的過程當中，各個利益團體都可以把與自己有關的利害問題向行政單位面 來反應，同時在審議會內部成員當中，也會有具有專門知識背景的的專家加入，這樣可以 有效防止官僚獨大的現象出現，讓政府政策的產出更具有中立性與高度專業性。所以審議 會的設立的第二項意涵，是要讓政策的形成過程過程中，能夠有效防止官僚的獨斷，同時 讓政策更具有中立性。286
在瞭解審議會的形成背景之後，接下來就是要探討審議會在戰後日本的發展過程。在 二次大戰之前，日本是絕對主義的天皇制國家，只有少數由天皇所設立的諮詢委員會被認 可，而原本日本在明治維新以後，就是由少數強勢的官僚體系在主導，而且在天皇之下的 行政官僚就宛如天皇的官吏，所以當時並沒有為了要協調社會的利害關係而廣設諮詢機關 的必要；但是在戰後和平憲法體制之下，行政官僚逐漸由天皇的官吏轉變為專為人民服務 的公僕，因此，日本政府便必須重新定位行政部門與國會之間的關係，來彌補官僚體制在 政治上的威信，以對應代表民意的國會，因此，日本政府便在各個行政部門廣泛設立了審 議會的制度。287由此可見，審議會制度在戰後日本能夠普遍發展的契機，主要在於作為利 益團體之間的協調機制，以有效節省政策協商過程的交易成本，並在提升官僚體系的權威 性的同時，來確保官僚的中立性。
而從戰後審議會制度在日本建立至今，日本政府在行政部門當中，大約設置了兩百餘 個各種的審議會，依照其功能大致可以區分成國會議員型、行政機關型、政策立案型、省 廳諮詢型、臨時調查型、利害調整型、個別專門審議型及非常設型等八種審議會；288但是 假若按照審議會內部的功能分野，則就可以劃分成常設型審議會、非常設審議會型、臨時 調查審議會及私人諮詢審議會等四種審議會。接下來則是依照審議會的內部功能分類來加 以分析。
首先常設型審議會是最常見的審議會類型，常設型審議會通常會是依據各個部會的功
284 石川真澄、曽根泰教、田中善一郎，現代政治キーワード，東京：有斐閤，1989 年，頁 77-79。
285 Frank J. Schwartz, Advice and Consent: The Politics of Consultation in Japan (New York: Cambridge University Press, 1998), pp.8-12.
286 阿部斉、新藤宗幸、川人貞史，概説、現代日本の政治，東京：東京大学出版会，1990 年，頁 18-22。
287 村川一郎，日本の政策決定過程，東京：行政発行所，1985 年，頁 68-69。
288 中野実，日本型政策決定の変容，東京：東洋経済新報社，1988 年，頁 7。
能及議題需求，而常態性的設立在日本內閣的各個部會之下，由於討論的議題具有高度專 業性，因此通常會由部會的官僚所主導；其次非常設型審議會，它是依據國會審查法案的 需求，因而安排各個利益團體和專門的學者來參與，在聽取各利害關係團體的意見和想法 之後，作出一個折衷性及妥協性的政策安排，以求該法案能在國會當中順利的通過，由於 非常設審議會是由利益團體的發動而設置，因此通常主要的議題主導者會是利益團體。
第三是臨時調查審議會，這種審議會是因社會各界對一項法案出現重大的分歧，而依 據政府臨時需求而設立的，但是一般來說，臨時調查審議會並沒有獨立的政策決定權，而 是要看各個省廳或國會是不是要採用臨時調查審議會做出的建議，由於議題具有高度的專 業性，因此通常學者專家具有必較大的主導權；最後則是私人諮詢的審議會，它是由首相 或大臣想要特別推動特定法案所成立的，其主要目的是尋求各方的意見來作為內容調整的 參考，因此政策的主導者通常會是在部會大臣（請參見表 6-1）。289
表 6-1、審議會的類型
設立原因 主導者 設置地點 常設型審議會 部會政策需求 部會官僚 部會之下 非常設型審議會 國會法案需求 利益團體 廳局之下 臨時調查審議會 重大臨時需求 專家學者 內閣府之下 私人諮詢的審議會 推動法案需求 部會大臣 委員會之下 資料來源：作者自行整理
二、審議會的組織結構
在瞭解日本審議會的意涵之後，接下來則是要分析審議會的組織結構。根據日本「國 家行政組織法」第八條的規定，審議會是由內閣府、各部會、委員會以及各廳局，依據法 令或政令所設置的附屬機關，因此依據該行政組織法內容的精神，我們發現審議會的具有 以下三種功能：首先是對行政機關諮詢的重要事項進行調查研究，其次是針對重要法案事 項向有關行政主管部門提出建議，最後則是根據相關法律規定的許可權進行劃押認可。另 外，根據日本「國家行政組織法」第八條第一項規定：「為了使重要法案事項的調查審議，
或是不服政府判決的法案事項也可做適當處理，政府允許設立有富學識經驗者與會的合議 制機關。」因此，只要是根據國家行政組織法所設的審查會，不論其名稱為調查會、協議 會、委員會等多種名稱的機構，都被視為審議會的一環。290
依據以上日本「國家行政組織法」對審議會組織及功能所做的定義，我們可以從審議 會的成員結構及諮詢內容兩個面向來加以分析，首先在成員結構方面，審議會的成員可以 包括著名專家、學有專精的教授、退居二線或轉至關係業界的前中央政府高級官員、中央
依據以上日本「國家行政組織法」對審議會組織及功能所做的定義，我們可以從審議 會的成員結構及諮詢內容兩個面向來加以分析，首先在成員結構方面，審議會的成員可以 包括著名專家、學有專精的教授、退居二線或轉至關係業界的前中央政府高級官員、中央