本章主要在分析官僚主導下的日本財政運作模式--財政融投，財政融投是日本戰後經 濟發展過程當中，政府財政資金運作的最主要方式，而其融資的來源絕大部分是來自於日 本最大的銀行—郵政儲金體系當中。這種財政融資運作模式，搭配日本政界、官界及財界 鐵三角的運作，讓自民黨派閥逐漸主導、引導日本政府公共建設往政治考量及無經濟效率 的投資方向，這讓日本在 1990 年泡沫經濟破滅之後累積了鉅額的財政赤字。本文第一部份 將介紹日本財政融投的定義與意涵，接下來則是探討日本財政融投制度的運作與演變，第 三部份則是分析戰後日本財政融投的改革過程，第四部分及第五部分則分別以郵政民營化 及道路公團改革為例證，來分析日本財政融投的運作模式，最後則以上述五節的分析做簡 單的結語。
壹、日本財政融投的定義與意涵 一、非正式制度與財政融投
日本向來是個重視人際關係的國家，人與人之間的內(うち)和外(そと)界線涇渭分明，
一般來說，假若不是同樣身為「內」的同夥，是極有可能遭到團體的排斥，但是外來者卻
又難以在短期內融入日本的「內」團體。403從這種個人內團體關係對應到國家的對外關係，
日本在國際貿易上便極容易形成本位的保護主義，而日本這種保護主義的特性，在現今全 球化的趨勢下，是相當不利於外來的投資，而以西方國家為主體的跨國企業，在戰後日本 政府的層層保護壁壘下，根本打不進日本的國內市場，形成不對等的貿易關係，於是從 1970 年中期開始，美國便強力要求日本政府開放國內市場。
而在國際強大的壓力下，從 1980 年代開始日本政府逐步降低關稅保護壁壘，但是為了 保護同為「內」團體的日本國內企業，以及降低對國內經濟的衝擊，日本政府便規劃了一 連串的非關稅障礙來保護國內企業，及強化國內經濟的發展，而為了避免這些非關稅障礙 措施遭到國際間的批評與制裁，因此這些措施雖然實際上在日本國內實行，但卻從未被列 入正式體制當中，而這些以人際脈絡為主體的非關稅障礙及促進經濟成長措施都被統稱為 非正式制度。404
接下來首先便是要探討這些非正式制度在日本政治體制的運作。二次大戰結束後，由 於日本是實施內閣制的國家，只要那個政黨能在國會當中，取得絕對多數的席次便能夠得 到執政權，從過去長期以來，由於日本在都市及鄉村選區劃分的不平均，使得固守農村選 票的自民黨能夠長期一黨獨大，因此從 1955 年體制之後，基本上日本都是在自民黨一黨執 政下，以經濟發展做為國家的主要發展策略，405而在一黨獨大下的自民黨派閥，為了要確 實掌控國家經濟發展的方向，規定所有部會所草擬的相關政策法案，都必須先送到自民黨 政策協調委員會，藉由政調會的審議會來協調黨內各派閥的利益分配之後，才能送交國會 審核。因此在非正式制度的運作下，日本雖然表面上是一個內閣制的國家，但是日本國會 所扮演制衡的角色卻相當有限，而只是自民黨的橡皮圖章。406
其次是非正式制度在日本經濟體制的運作。在 1970 年之後，自民黨派閥逐漸掌控國家 政治利益的分配以及經濟政策的發展，因此以財閥為主體的利益團體，為了讓日本國會能 夠通過有利於本身企業的法案，便以提供派閥鉅額的政治獻金來籠絡派閥議員；在另一方 面，日本官僚體系在中年退休後，又能夠分別空降到國會成為族議員，以及下凡到大企業 擔任高級主管，形成政界、官界及財界的鐵三角互動關係。407而日本鐵三角模式之所以能 夠運作，其主要的先決條件是自民黨是否能夠長期執政，為了保證能夠當選，一般來說，
自民黨派閥議員通常會以抵制法案為手段，要求政府擴增其地方選區的公共建設，但在政 府財政資源有限，而眾多派閥議員都要求地方建設的情況下，日本政府除了發行國債之外，
也會將郵政金融機構龐大的存款，暫時融資來從事政府公共建設的資金，而政府在等到公 共建設獲利之後，再逐年分攤償還給郵政體系，這就是日本財政融投制度的由來。408
但是在 1990 年泡沫經濟破滅之後，在國家總體財政收入逐漸減少，再加上過去長期以 來進行政治性的公共建設投資，這讓日本政府累積鉅額的財政赤字，在這種情況下，讓日 本的國家總體預算已經逐漸無法負擔派閥議員對地方公共建設的需求，尤其是對地方公共 建設的主要執行者—日本道路公團。409過去長期以來，日本道路公團在派閥議員基於鞏固 地方選票的考量，在日本全國大肆進行公共工程建設，但是這些建設都是透過政治性的操
403 石田雄，日本の政治文化：同調と競争，東京：東京大學出版社，1979 年，頁 21-22。
404佐高信，日本の権力人脈，東京：社会思想社， 2001 年，頁 12。
405 從 1955 年至今，除了 1993-1996 年聯合政府期間，大多是由自民黨執政，但是主要差別在 1993 年之前是 由自民黨一黨執政，而 1996 年之後則是由自民黨結合小黨組成聯合政府執政，北岡伸一，自民黨：政權黨の 38 年，東京：讀賣新聞社，1995 年，頁 85。
406 後藤基夫，內田健三，石田真澄，戰後保守政治の軌跡，東京：岩波書局，1982 年，頁 45。
407 大嶽秀夫，日本政治の對立軸，東京：中央公論新社，1999 年，頁 12-13。
408新藤宗幸，財政投融資，東京：東京大学出版会，2006 年，頁 1。
409 道路公團是由日本政府及民間企業出資各半所成立的法人機構，及主要功能是負責日本國內主要大型的高 速公路及跨海大橋的興建。角本良平，道路公団民營化，東京：流通經濟大學出版社，2003 年，頁 1-2。
作，而非經濟效率的考量，因此縱使這些公共工程在使用者付費的情況下，卻仍然不足以 填補道路公團的長期虧損，於是道路公團只能要求動用國家財政支出來填補這些建設的虧 損，這又進一步擴大日本政府的財政赤字。
因此財政融投在 1970 年代的確對當時日本的經濟發展功不可沒，但是在 1980 年代之 後，自民黨派閥卻逐步利用了財政融投制度，融資人民的在郵政儲金的龐大存款，大量投 資於無效率的地方公共建設，以促進日本經濟景氣之名行派閥利益分贓之實，這讓日本政 府在 1990 年代，同時面臨了銀行鉅額不良債權（房地產泡沫破滅）及國家財政的鉅額赤字
（無效率的公共投資）的兩難局面。410在瞭解戰後財政融投與日本非正式制度之間的關係 之後，接下來便是要探討日本財政融投的定義與來源。
二、財政融投制度的定義及資金來源
本節首先要介紹日本財政融投的定義，根據大藏省的說法，所謂財政融投制度，是指 一國政府以國家制度、國家信用作為擔保，匯集各種可蒐集的公共資金作為政府財政運作 的財源，同時並將這種財源化作為政府施政的主要資金之一，而妥善運用在提升國民生活 水準的一種融資手段。因此簡單而言，財政融投是以金融手法操作的一種政策手段。411
由以上日本大藏省對財政融投所下的定義，我們知道財政融投是日本政府為了便利於 總體資金的運用，活化國家財政功能，於是便利用政府所擁有的金融機構的儲金以及國民 退休年金，由於這些閒置的資金在短期之內並未有被動用的可能，因此日本政府便將其暫 時融資為政府進行大型公共建設的主要財源，當公共建設完成之後，再以收取費用的方式，
逐年攤還回金融機構及國民退休基金。412由於戰後日本人民的高儲蓄率，讓日本郵政體系 成為世界最大的銀行，而日本的高就業率也讓國民退休基金成為日本最大的政府基金，在 這種情況下，讓財政融投制度成為日本政府活用財政政策的最主要工具。
接下來則是日本政府進行財政融投的資金來源有哪些呢？根據日本學者中川雅治的說 法，一般來說，日本財政融投制度當中，政府可以募集的公共資金資金來源包括大藏省資 金運用部資金、簡易保險資金、產業投資特別會計預算與政府保證債等四種。以下便針對 這四種資金來源加以分析。
首先要探討的是大藏省資金運用部資金，大藏省資金信用部資金是日本財政融投制度 的最主要的資金來源，所謂大藏省資金運用部資金是以人民對政府的信賴作為基礎，而向 人民預借的民間資金，例如來自郵政體系的儲金、強制日本國民投保的國民年金和非強制 投保的厚生年金等資金，它的運作法源是來自於在明治十八年，日本太正官布第一三號所 制定的「存款規則」，這是日本財政體系特有的制度，以保存和管理儲蓄債券為目的，同時 資金運用部資金是財政投融資的核心資金。以平成八年度（1997 年）為例，大藏省的資金 運用部資金就佔了日本政府總體財政融投的 78％，這些資金包含了郵局儲金、厚生年金以 及國民年金等公家資金，政府將這些資金統合起來做為從事政府公共建設及提升經濟景氣 的運用。413
其次是簡易保險資金，所謂簡易保險資金就是簡易生命保險和郵政保險，在當年特別 會計決算剩餘所積存的資金。其中簡易生命保險主要的保險對象以中低收入階層為主體，
其次是簡易保險資金，所謂簡易保險資金就是簡易生命保險和郵政保險，在當年特別 會計決算剩餘所積存的資金。其中簡易生命保險主要的保險對象以中低收入階層為主體，