日本官僚主導模式的確立--行政指導 - 非正式制度政治經濟學：1990年後日本經濟衰退的質性與量性分析(I)

本章主要針對日本行政指導的定義、性質、管制方式及其在自由化之後的轉變作有系統的分析。在二次大戰之後日本經濟之所以能夠快速成長，其主要原因便在於官僚主導與企業配合，日本官僚主導經濟政策的方式，便是透過對企業的行政指導，但是在 1990 年泡沫經濟破滅之後，日本經濟卻歷經戰後最長時間的不景氣，一直到最近幾年才有復甦的跡象，而阻礙日本經濟復甦最主要的因素便在於行政指導所形成的一系列非正式制度性網絡。本文的主要論點認為自由化是降低日本行政指導效能的最主要因素，它不但瓦解傳統政界、官界與財界的鐵三角關係，同時也改變過去政府主導的模式。本章主要區分成五個部分，首先介紹日本行政指導的模式，接下來則是探討國家權力與行政指導之間的關係，

第三則是分析行政指導下的政府管制型態，其次則是探討行政指導與戰後日本的經濟發展，接下來將從政治與經濟兩個層面對日本行政指導進行深入的分析，最後則是分析自由化對日本行政指導的轉變及影響。

壹、日本的行政指導模式

在二次大戰之後日本經濟之所以能夠快速成長，其主要原因便在於全能官僚的主導與企業積極的配合，形成政府與企業之間的「互惠性同意」（reciprocal consent），而日本官僚主導經濟政策的方式，便是透過對企業的行政指導（administrational guidance）。¹⁵⁰ 但是在 1990 年泡沫經濟破滅之後，日本經濟卻歷經戰後最長時間的不景氣，一直到最近幾年才有復甦的跡象，¹⁵¹而阻礙日本經濟復甦最主要的因素，便在於行政指導所形成的一系列非正式制度性網絡，那麼本文不禁要問：為何行政指導在過去是日本經濟成長的推手，

在自由化之後卻成為阻礙經濟成長的最大絆腳石。

在過去研究日本戰後經濟的快速成長，主要可以從發展國家論及文化規範論兩個面向來分析。在發展國家論當中，其認為日本經濟的成功，是構築在全能官僚體制的主導、企業的積極配合，以及兩者所形成的互惠性機制，它所強調的是在於正式制度；¹⁵²在文化規

150 最先提出「互惠性同意」一詞的是美國學者 Richard J. Samuels，他以日本能源市場為例來分析日本政府與企業之間的相互受惠式的經濟發展策略，請參閱 Richard Samuels, The Business of Japanese State:

Energy Markets in Comparative and Historical Perspective (Ithaca: Cornell University Press, 1987), pp.33-34.

151 日本經濟自從 1990 年泡沫經濟破滅之後便陷入嚴重的衰退，一直到 2004 年之後才有逐漸復甦的跡象，根據統計日本經濟從 2004 年至今已經連續成長 8 季了，這是過去 15 年以來從所未見的現象，請參閱 Nippon 2005:

数字で読む—日本，東京：日本貿易振興機構，2005 年，頁 20-21。

152 有關發展國家論，請參閱 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925-1975 (Stanford, Calif: Stanford University Press, 1982); Stephan Haggard, Pathways from the Periphery: the Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries (Ithaca: Cornell University, 1990); Meredith Woo-Cumings, The Developmental State (Ithaca: Cornell University Press, 1999); Mark Robinson, and Gordon White, The Democratic Developmental State: Politics and Institutional Design (New York: Oxford University Press, 1998); Chalmers Johnson, Japan: Who Governs?: the Rise of the Developmental State (New York: W. W. Norton, 1995); Gordon White, and Jack Gray, Developmental States in East Asia (New York: St. Martin＇s Press, 1988); Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990).

範論方面，則認為日本經濟的成功，是建構於傳統文化對於國家社會忠誠度所形成的集團

153 有關文化規範論，請參閱 Peter J. Katzenstein, Cultural Norms and National Security: Police and Military in Postwar Japan (Ithaca: Cornell University Press, 1996); Peter J. Katzenstein, The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics (New York: Columbia University Press, 1996); Keith R. Krause, ed., Culture and Security: Multilateral Arms Control and Security Building (London: Frank Cass, 1999); Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (New York: Cambridge University Press, 1999); Bill McSweeney, Security, Identity and Interests: A Sociology of International Relations (New York: Cambridge University Press, 1999); Friedrich V.

Kratochwil, Rules, Norms and Decisions: On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs (New York: Cambridge University Press, 1989); Peter M. Haas, Knowledge, Power, and International Policy Coordination (South Carolina: University of South Carolina Press, 1992).

154 探討有關日本行政指導的著作，請參閱山內一夫，行政指導の理論と實際，東京：ぎょうせい，1984 年；

大山耕輔，行政指導の政治經濟學：產業政策の形成と實施，東京：有斐閣，2001 年；福岡政行，新川達郎，

「政策形成と行政指導：官僚支配と行政國家現象」，飯坂良明，中邨章編，管理とデモクラシ－，東京：學陽書房，1984 年；Kent E. Calder, “Elites in an Equalizing Role: Ex-Bureaucrats as Coordinators and Intermediaries in the Japanese Government-Business Relationship,＂ Comparative Politics, Vol.20, No.4 (July 1989), pp.379-403。

155 探討有關日本官員空降的著作，請參閱 Richard A. Colignon and Chikako Usui, Amakudari:The Hidden Fabric of Japan＇s Economy (Ithaca: Cornell University Press, 2003); Richard A. Colignon and Chikako Usui, “The Resilience of Japan＇s Iron Triangle: Amakudari,＂ Asian Survey, Vol.41, No.5, 2001, pp.865-895; Hyung-Ki Kim, Michio Muramatsu, T. J. Pempel, and Kozo Yamamura, The Japanese Civil Service and Economic Development: Catalysists of Change (Oxford: Clarendon Press, 1995); Chalmers Johnson, “The Rereployment of Retired Government Bureaucrats in Japan Big Business,＂ Asian Survey, Vol.14, No.1, 1974, pp.953-965.

156 直到 1990 年末期，在日本國民生產毛額當中，有高達百分之四十是處在這些行政規則的控制之下，相對於而美國卻只有百分之六點六。請參閱大山耕輔，行政指導の政治經濟學：產業政策の形成と實施，東京：

有斐閣，2001 年，頁 28-29。

職責和承擔的具體任務要求而進行的，因此只要是屬於政府管轄範圍內的事項，行政主體均可對其實施行政指導。其次是政府實施行政指導的宗旨是要適應現代市場經濟下，日益複雜多變的社會及經濟生活，以及基於方便行政管理的需要。

第三、行政指導適用的範圍相當廣泛，在日本各種行政指導不僅適用於產業政策等經濟管理領域，甚至運用範圍也覆蓋整個行政管理領域，而行政指導的方法主要有指導、引導、輔導；勸告、勸導、規勸；告誡、勸誡、提醒；建議、意見、主張；商討、協商、溝通；贊成、表彰、提倡；示範、推廣、宣傳；鼓勵、勉勵、獎勵；調解、協調、斡旋；指導性計畫、規則；導向性政策；以及發佈官方資訊等等。

第四、行政指導是屬於積極行政的範疇，行政指導是符合現代法治原則的一種具有行政活動性質的行為。最後政府的行政指導是一種柔性的，但不具有法律強制力的行為，因此行政指導並不直接產生法律後果，同時行政指導行為也不具有強制力，行政相對方可以自主決定接受或配合與否，因而不直接產生行政的法律後果。¹⁵⁷

舉例來說，日本在過去傳統的文化是要有效維持政府的威權性，為了要維持政府的威權便形成集團主義、威權主義及國家主義，這些傳統文化一方面塑造日本經濟的成功；但是在另一方面，習慣於上司給予下司保護，以及下司必須對上司付出忠誠的社會結構，但是這些規範在自由化之後卻面臨極大的挑戰，並成為行政改革約制的反對力量。因此，現今日本最需要改革的是在行政體制的非正式制度，也就是本文要探討非正式制度當中最重要的一環--行政指導。在瞭解日本的行政指導模式之後，接下來則是要探討國家權力與行政指導之間的關係。

貳、國家權力與行政指導

一、多元主義、統合主義與行政指導

過去在分析政府與企業之間的關係，可以區分成多元主義與統合主義兩種，¹⁵⁸所謂多元主義是假定政府權力的分布是分散的、並非由單一集團控制的，它認為社會中包含許多與官員有聯繫的利益團體，它們在價值與利益方面相互衝突，透過這些團體的相互討價還價協商或鬥爭，並通過競爭性的政治市場來形成政策，此外，各種利益團體也依據自己的資源及支持率來取得影響力，因而以直接主動廣泛的社會動員及政治參與構成了基本的政治生活秩序。¹⁵⁹

因此多元主義認為：為了要讓權力擴散，同時又不損害秩序，就必須要讓社會充滿這些自主性團體，這些自主性團體具有以下四種特性：首先這些團體具有特殊利益，它們關注專門的目標，同時又在個人及國家之間擔任仲介，它們由私人組織管理，自我管理、掌握自身的權力資源，而並不由國家控制。第二，大部分的組織團體都是準政治性的，只有與其利益相關時才會偶而進入政治領域，這些團體對於社會秩序的作用，是將大眾利益充分的組織化，而它們所組成的網絡，從基層一直聯繫到國家，每一個組織擁有足夠的資源—

157 鹽野宏，行政法，東京：早稻田大學出版社，1999 年，頁 1-2。

158 有關多元主義與統合主義的探討，請參閱曾根泰教，多元民主主義論と現代國家，東京：岩波書店，1982 年；Richard E. Foglesong, Joel D. Wolfe, The Politics of Economic Adjustment: Pluralism, Corporatism, and Privatization (New York: Greenwood Press, 1989); Reginald J. Harrison, Pluralism and Corporatism:

The Political Evolution of Modern Democracies (London : Allen & Unwin, 1980); Suzanne Berger, Organizing Interests in Western Europe: Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics (New York: Cambridge University Press, 1981); Jeffrey J. Anderson, The Territorial Imperative:

Pluralism, Corporatism, and Economic Crisis (New York: Cambridge University Press, 1992).

159 Richard E. Foglesong, Joel D. Wolfe, The Politics of Economic Adjustment: Pluralism, Corporatism, and Privatization (New York: Greenwood Press, 1989), p.29.

成員的支持，用以發揮作用以引起決策者的關注，由此它們的意願便被吸入決策過程當中。

第三、為了避免壟斷，每一個組織團體所關注的問題及活動都必須相對專門化，其權力的應用也必須有確定的範圍，這樣才能確保沒有一個組織會強大到支配其他組織的程度，換句話說，所有組織中間必須存在著大致的權力平衡。最後必須存在為廣為人們所接受的一組規則，以界定組織活動的運作方式，總之透過連結公民與精英的社會組織，讓全體社會成員都置身於相互連結的制度化網絡之中，由此保證權威是來自於社會。¹⁶⁰

其次統合主義是歐洲國家特有的政經環境之下，所發展出來一種政府與利益團體之間的互動模式，其主要目的是要將利益團體的主張及意見進行有效的匯集，以降低決策過程當中的交易成本，同時減少民主政治決議過程的不必要的損耗。

基本上統合主義具有以下三點特性：首先統合論者認為影響政策的力量，若已自行整合成幾股主要的聯盟，政府便要因應順勢而為，將這些主要的勢力納入政府的決策體系當中，藉由他們對政府決策的參與，來化解這些勢力所可能引發的對立與抗爭；其次對於未自行整合的民間力量，政府甚至有義務來幫助他們整合，以使得決策過程中，可以包含較

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