第二章 國內外實施耐震評估補強制度探討分析
第一節 日本實施課題及績效
日 本 於 1920 年 (大 正 9 年 )訂 定 「 市 街 地 建 築 物 法 」， 開 始 對 建 築 物 提 出 耐 震 計 算 之 要 求 。 1923 年 (大 正 12 年 ) 發 生 規 模 7.9 之 關 東 大 地 震 ， 其 對 日 本 造 成 莫 大 災 損 ， 故 於 1924 年 (大 正 13 年 )日 本 政 府 再 次 修 正 「 市 街 地 建 築 物 法 」， 納 入 震 度 法 ， 法 規 始 有 耐 震 規 定 。
1948 年 (昭 和 23 年 )福 井 地 震 發 生 後 ， 促 使 日 本 重 新 檢 視 既 有 法 令 政 策，於 1950 年 (昭 和 25 年 )廢 止 了 過 去 的「 市 街 地 建 築 物 法 」，
重 新 訂 定 「 建 築 物 基 準 法 」， 以 檢 驗 建 築 物 在 遭 遇 十 年 發 生 一 次 的 中 型 地 震 中 不 會 出 現 損 傷，其 後 陸 續 增 修 該 法，於 1981 年 (昭 和 56 年 ) 日 本 更 採 用 新 的 耐 震 基 準 ， 要 求 建 築 物 除 能 抵 抗 數 十 年 發 生 一 次 的 中 型 地 震 外 ， 當 遭 遇 數 百 年 發 生 一 次 的 地 震 時 亦 不 會 倒 塌 、 傾 倒 等 。
1995 年 (平 成 7 年 )阪 神 淡 路 地 震 (規 模 7.3)發 生，許 多 新 耐 震 基 準 前 興 建 或 施 工 不 良 之 建 築 物 倒 塌 、 傾 倒 ， 其 中 超 過 8 成 的 死 亡 人 數 乃 建 築 物 倒 塌 造 成 。 故 日 本 於 同 年 即 制 定 「 耐 震 改 修 促 進 法 」，
以 針 對 既 有 建 築 物 做 評 估 與 改 修，開 啟 了 日 本 全 國 既 有 建 築 物 耐 震 化 之 契 機 。 2004 年 (平 成 18 年 )日 本 檢 討 過 去 十 年 「 耐 震 改 修 促 進 法 」推 動 之 成 效 不 彰 ， 遂 大 幅 度 修 訂 法 規 ， 規 定 各 都 道 府 縣 須 制 定 耐 震 改 修 建 促 進 計 劃 (設 定 建 築 物 耐 震 化 比 率 目 標 )， 並 公 佈 不 遵 照 指 示 者 等 。
1995 年 (平 成 7 年 )日 本 國 家 防 災 會 議 預 測 未 來 十 年 可 能 發 生 之 地 震 及 模 擬 評 估 震 後 傷 亡 人 數 與 經 濟 損 失 額 ， 並 訂 定 10 年 後 住 宅 及 特 定 建 築 物 耐 震 補 強 達 90%之 目 標 ， 期 透 過 「 耐 震 改 修 促 進 法 」 之 推 動 ， 達 成 傷 亡 人 數 與 經 濟 損 失 額 減 半 的 地 震 防 災 目 標 。 然 而 經
調 查 顯 示 於 2008 年 (平 成 20 年 )， 日 本 住 宅 耐 震 化 比 率 約 為 79%，
相關地震 法律制度 說明
止地震引發建築物倒塌，保障人員於地震災害時疏散通道之安全，使其對於既 死亡人數 7,900~9,200 1,200~1,800 3,200~32,300
建築物全倒燒毀棟數
(棟) 230,000~260,000 330,000~360,000 940,000~2,386,000
建築
而全毀 170,000 170,200 1,346,000
因地面液化而
全毀 26,000 83,100 134,000
因海嘯而全毀 6,800 40,400 154,000
因傾斜過大、
地裂而全毀 7,700 21,700 6,500
項目 東海地震 東南海‧南海地震 南海海溝大地震 狀況 因地震毀災而
燒毀 50,000 40,600 746,000
(資料來源：耐震改修促進法の改正の概要，2014)
圖 2-1 預測南海海溝大地震震度分布圖
(資料來源：耐震改修促進法の改正の概要，2014)表 2-3 預測南海海溝大地震災情
地區 全倒和燒毀棟數 死亡
東海地區受災嚴重件數 954 千棟~2,382 千棟 80 千人~323 千人 近畿地區受災嚴重件數 951 千棟~2,371 千棟 50 千人~275 千人 四國地區受災嚴重件數 940 千棟~2,364 千棟 32 千人~226 千人 九州地區受災嚴重件數 965 千棟~2,386 千棟 32 千人~229 千人 (資料來源：耐震改修促進法の改正の概要，2014)
以影響東京都之假設性地震為例，東京都為日本首都，若發生大型地震，
使得房屋傾倒、崩塌及人員傷亡，其所造成的損失可能直接衝擊日本整國經濟，
因此日本國內即有針對以東京都為主要對象來作假想性的地震分析，以作為後 續預防參考之依據。在「東京改修耐震促進計畫」有說明若以「首都內陸地震 等所造成的東京受災情況假設(東京都防災會議，2012 年(平成 24 年) 4 月)」為 基準，其預測可能發生之假設性地震有首都內陸地震(東京灣北部地震、多摩 內陸地震)，海溝型地震(元禄型關東地震)及活斷層發生地震(立川斷層帶地震)，
而各地震則依據本身條件，模擬發生 7 至 8 級以上大地震建築物崩塌毀損與死 亡人數之情形，其中地震假設條件如下，模擬後結果如表 2-4 所示：
東京灣北部地震(M 7.3)的假設發生條件如下：
部分地區發生震度 7 的地震，並有 7 成的地區發生震度 6 偏強以上的地震(圖 2-2)，發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 9,700 人，死 因中有約 56％是因建築物崩塌毀損所導致的(圖 2-3)。
多摩內陸地震(M 7.3)的假設發生條件如下：
部分地區發生震度 7 的地震，多摩地區中有約 4 成的地區發生震度 6 偏強 以上的地震，發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 4,700 人，死因中有約 68％是因建築物崩塌毀損所導致的。
元禄型關東地震(M 8.2)的假設發生條件如下：
品川區，大田區，町田市等都的南側地區發生震度 6 偏強的地震，部分地 區則發生震度 7 的強烈震動。發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，
死亡人數約 5,900 人，死因中有約 57％是因建築物崩塌毀損所導致的。
立川斷層帶地震(M 7.4)的假設發生條件如下：
立川市中心發生震度 6 偏強的地震，部分地區則發生震度７的強烈震動。
發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 2,600 人，死因中 有約 55％是因建築物崩塌毀損所導致的。
圖 2-2 東京灣北部地震(M 7.3)震度分布圖
(資料來源：東京都の新たな被害想定について 首都內陸地震等に
よる東京の被害想定，2012)
圖 2-3 東京灣北部地震木造建築物全倒分布圖
(資料來源：東京都の新たな被害想定について 首都內陸地震等に
よる東京の被害想定，2012)
表 2-4 以東京為分析對象之假設性地震與造成影響
假設發生的地震 死亡人數 主要死因
東京灣北部地震 M 7.3
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 9,700 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 56％
因地震火災所導致的比例約 42％
多摩內陸地震 M 7.3
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 4,700 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 68％
因地震火災所導致的比例約 28％
元禄型關東地震 M 8.2
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 5,900 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 57％
因地震火災所導致的比例約 40％
立川斷層帶地震 M 7.4
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 2,600 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 55％
因地震火災所導致的比例約 41％
(資料來源：東京都耐震改修促進計画，2014) 貳、建築物耐震推動現狀
以東京都為例，「東京改修耐震促進計畫」將其耐震化現況區分為住宅、
主要的公共住宅、民間特定建築物、與防災相關的重要公共建築物、特定緊急 輸送道路沿路的建築物、災害對應據點醫院與社會福利設施等之五大類型，分 析各類結果之耐震化率，以表示當前建築物之現狀。
(ㄧ)住宅
以住宅而言，依據 2008 年(平成 20 年)實施的住宅・土地統計調查為基 準所估測的 2010 年(平成 22 年)度末止之東京都内住宅總數量，東京都約有 614 萬戶。若以國家的耐震化率之估測方法為準計算的話，約有 498 萬戶(81.2
％)之住宅可望符合必要的耐震性條件。反之，約 116 萬戶(18.8％)之住宅可 能無法符合必要的耐震性條件，詳細數據參考表 2-5。
(二)主要的公共住宅
以主要的公共住宅而言，2010 年(平成 22 年)度末止的都内主要公共住 宅約為 527,600 戶。以國家級的耐震化率之估測方法等為準計算，其中約有 379,000 戶(71.8％)的住宅可望符合必要的耐震性條件。另一方面，約 148,600 戶(28.2％)的住宅可能無法符合必要的耐震性條件，詳細數據參考表 2-6。
表 2-5 東京都住宅之耐震化現況
木造 555,500 1,101,300 1,656,800 1,136,900 68.60%
獨棟住宅 非木造 46,300 152,600 198,900 180,900 91.00%
601,800 1,253,900 1,855,700 1,317,800 71.00%
木造 197,600 449,900 647,500 454,800 70.20%
共同住宅 非木造 1,004,700 2,632,000 3,636,700 3,210,300 88.30%
※2
1,202,300 3,081,900 4,284,200 3,665,100 85.50%
合計 1,804,100 4,335,800 6,139,900 4,982,900 81.20%
(單位：戶)
3,732 2,910 6,642 4,540 68.4%
144,370 118,164 262,534 178,741 68.1%
區市町村 營住宅※２
725 896 1,621 1,127 69.5%
7,210 14,020 21,230 18,198 85.7%
都住宅供應 公社住宅※３
1,067 232 1,299 1,003 77.2%
51,222 20,672 71,894 57,807 80.4%
都市再生機構 住宅※4
1,629 1,064 2,693 2,072 76.9%
98,034 73,923 171,957 124,220 72.2%
合計 7,153 5,102 12,255 8,742 71.3%
300,836 226,779 527,615 378,966 71.8%
(單位：戶)
※１ 都營住宅等之符合耐震性條件的住宅數量，是從 2011 年(平成 23 年) 3 月末 為止的診斷數據等估算出的數值，都營住宅等當中，除都營住宅之外，還 包括地區特別租賃住宅，特定公共租賃住宅，福祉住宅，戰敗後回歸日本
者住宅及小笠原住宅。
1,635 1,579 3,214 2,490 77.5%
災 害 時 重要支 援 者
(四)與防災相關的重要公共建築物
築物方面，是藉由國家級的耐震化率估測方法為準推算出的估測值。
※4 區分Ⅰ之都立建築物耐震化中，已經扣除預定重建者。
(資料來源：東京都耐震改修促進計畫，2014) (五)特定緊急輸送道路沿路的建築物
以特定緊急輸送道路沿路的建築物而言，屬於特定緊急輸送道路沿路的 建築物，且高度超過道路寬度 1/2 左右的建築物，約有 18,500 棟。2012 年(平 成 24 年)2 月末為止，依東京緊急輸送道路沿路建築物之耐震化推動條例 2011 年(平成 23 年)東京都條例第 36 號。以下稱「耐震化推動條例」。)第 8 條第 1 項為基準的耐震化狀況之報告結果來看，其中，約 15,000 棟(81.3％) 的建築物可望符合必要的耐震性條件。另一方面，約 3,500 棟(18.7％)之建 築物可能無法符合必要的耐震性條件，詳細數據參考表 2-9。
表 2-9 東京都特定緊急輸送道路沿路的建築物之耐震化現況
昭和56年以 前的住宅
a
昭和57年以 後的住宅
b
住宅數 a+b=c
滿足耐震性 的住宅數
d※1
耐震化率 d/c 特定緊急輸送道路
沿路的建築物 4,840 13,613 18,453 15,009 81.3%
(單位：棟)
※1 耐震化推動條例第 8 條第 1 項為基準的耐震化狀況之報告結果為基準的估 測值(2012 年(平成 24 年) 2 月末為止)
(資料來源：東京都耐震改修促進計畫，2014)
(六)災害對應據點醫院，社會福利設施等
災害對應據點醫院，社會福利設施等，如托兒所、高中、中小學、特別 支援學校及幼稚園的耐震化狀況如下表 2-10 表所述。
表 2-10 東京都災害對應據點醫院及社會福利設施等耐震化現況
3. 難以決定施工業者。
4. 難以判斷工法、費用、效果等是否適當。
5. 擔心工程中，將被限制使用該建築物(不希望造成房客、入住者的麻煩 等)。
6.建築物區分所有權人難以達成共識。
另外，於大阪市 2010 年(平成 22 年)所提出之「大阪市耐震改修促進計畫」，
亦歸納一般性及針對該市的耐震化停滯的要因。
1. 一般性的要因
(1) 費用(不想支付費用)、勞力負担(因耐震修改所需的暫時性遷移或手續 繁雜而感到麻煩)。
(2) 技術性的知識不足。
(3) 生命週期的不適應，包含無法確認可否維持現狀且能持續長期性的居 住(將來會搬走)；避免育子、考試等的費用、勞力負担等理由(當前不 想實施)；由於高齡者家眷等今後的居住年限被限定之緣故、而不認為 需要長期性且安全的居住(這幾年沒問題就好。反正自己也沒那麼長 壽…等)。
(4) 地震損害的意識低。
(5) 效果不明。
2. 大阪市的獨特要因
大阪市由於有很多很久以前就留下來的連棟式住宅和木造共同住宅、這 些住宅不但以租借家庭為多，且住宅的所有者的權利關係又如輻射般分散，
故難以達成修建的共識。尤其連棟式住宅，更常發生僅有一戸要單獨做耐震 修改，又怕造成其他住戸的耐震性能的低下，而使耐震化停滯的狀況發生。
諸如此類的理由而導致停滯。老朽住宅的密集住宅、市街地，但這種市街地 區的建築用地狭小，且其前方的道路也窄，卻在如此條件下改建更是難行，
結果，其耐震化率與全市相比較仍停留在低水準階段。
介紹可提供建築評估補強事業團體之窗口，而事業團體則進行實際的建築物評 估補強工作，其機制示意如圖 2-5 所示。
圖 2-5 日本地方政府與登錄團體配合機制
(資料來源：NPO 法人信頼できる工務店選び相談所・求められる
工務店会網站，本計畫整理)
伍、補助與獎勵措施
依國土交通省所訂定之基本方針，目前補助措施就耐震評估針對住宅方面，
以中央補助 1/3，地方補助 1/3，民間自費 1/3 為基調；耐震補強方面，以以中 央補助 7.6%，地方補助 7.6%，民間自費 84.8%為基調，而各地方政府可視其 財政狀況調升其補助比例，以東京都中央區非木造住宅補助為例，耐震評估部 分為全額補助，耐震補強部分於設計方面亦全額補助，施工方面則補助 1/2，
以中央補助 1/3，地方補助 1/3，民間自費 1/3 為基調；耐震補強方面，以以中 央補助 7.6%，地方補助 7.6%，民間自費 84.8%為基調，而各地方政府可視其 財政狀況調升其補助比例，以東京都中央區非木造住宅補助為例，耐震評估部 分為全額補助，耐震補強部分於設計方面亦全額補助，施工方面則補助 1/2，