第二章 國內外實施耐震評估補強制度探討分析
第三節 美國實施課題及績效
根據 2011 年 9 月美國相關資料統計，在三級颶風卡崔娜(Katrina)襲擊紐 奧良五年後，仍有數千名民眾住在臨時住宅，此外，估計 25%的人口尚未回到 紐奧良。卡崔娜颶風帶來的災害與其後續效應極具破壞力，颶風所掀起的巨浪 與破壞的堤防亦可以想見。事實上，事件落幕後，該事件為美國聯邦緊急救難 署(FEMA)史上三大“最糟狀況＂之一—也就是美國最具破壞力的三大災難 (即 911 恐怖攻擊、紐奧良遭颶風襲擊及加州大地震)之一。
然舊金山灣區發生大地震則為 FEMA 三大災難中的另一項。根據美國地 質調查發現，舊金山灣區在未來 30 年可能發生大型地震（規模大於 M6.7)的 機率為不會發生的近兩倍高。和颶風不同，多數地震在沒有預警下發生，無法 事先進行有效的撤離，以降低災區傷亡。然而當發布卡崔娜(Katrina)颶風警報 後，雖多數災民能夠在數天內遷離災區，但無法在警報發布後的短期內強化堤 防，以降低災區內的設施損毀。相同道理能運用至舊金山灣區—即便下回地震 被精準預測於下星期發生，地區內成千上萬與震度相較下易損不堪的建築，仍 將受到嚴重損傷或倒塌。這些地震災害所導致災區長達數年的修復期，可能造 成許多災民必須離開災區，甚至許多企業因此永久倒閉。
有鑑於此，舊金山建築物檢查處(以下簡稱 DBI)設訂耐震安全市區計畫 (Community Action Plan for Seismic Safety Project,以下簡稱 CAPSS 計畫)的目 的為，提供 DBI、其它城市機構及政策制定機構一個行動計畫或政策藍圖，以
期減少現存、私人擁有、及政府部門設計規劃之建築的地震風險，同時發展在 地震後，能加速復原之修復與重建方針。降低風險活動唯有在經濟、文化與政 治上皆具合理性，且根據技術完善資訊建構，才能被成功執行。CAPSS 廣邀 社區領導者、地質科學家、社會科學家、經濟學者、承租人、建築擁有者與工 程師，一同探尋最適切的防災及救災措施，並成為良好的公共政策。
壹、CAPSS 計畫概述
耐震安全市區計畫(CAPSS)是由建築物檢查處(DBI)執行，為期長達九年，
耗資百萬美元，報告中紀錄舊金山未來可能面臨之特殊地震風險所造成私人擁 有財產的損傷，並且提供如何減緩生命與財產損傷的意見。計畫於 2010 年 12 月 31 日終止，CAPSS 報告中完整紀錄舊金山所面對的弱點 、提供城市建議 可以採取哪些步驟以降低這些風險。
貳、CAPSS 計畫之行政命令
於 2010 年 12 月 22 日，舊金山市政府頒布行政命令 10-02，該行政命令由 地震安全執行委員會(ESIC)負責督導，以使該項政策能延伸至城市相關單位之 程序，建構廣泛的支持者同盟，以貫徹執行地震安全社區行動計畫(CAPSS)建 議。
参、CAPSS 計畫之震災損失評估
根據 CAPSS 計畫報告預測，在未來 30 年內，一個或多個 M6.7 或更大型 的地震於灣區發生的機率高達 63%。運用 GPS 測量聖安德烈斯(San Andreas) 斷層累積的拉力，科學家發現，足夠的拉力已經重新累積於聖安德烈斯的半島 部分，預計可能產生 M7.2 之強震，可能導致約 300 人死亡、7,000 個需醫療 照護之傷患、27,000 座建築物損傷、2,700 座額外建築物受火災侵襲、失去 85,000 個住宅單位、總計達 300 億美元財產損失。
在地震與大火後，約有五分之一的城市建築將會無法居住或完全摧毀，包 含估計一千一百萬平方英尺面積受燃燒殆盡。詳細的傷亡與建築損傷數據詳表 2-13、2-14。
表 2-13 美國舊金山模擬四次地震震災評估人員傷亡統計表
單一家庭住宅 45,000 54,000 11,000 1,700兩單位住宅 8,200 7,400 3,200 290
總數 63,000 73,000 23,000 3,600 (資料來源：美國舊金山 CAPSS 執行計畫,2011)
同的翻修工作。
CAPSS 計畫提議 17 項地震減災建議，供建築用做評估與修復。完整的建 議大綱詳述於后。
1. 要求所有三層以上及五個單位以上之木製結構住宅建築進行評估，並且補 強未達耐震標準之建築。
根據 1989 Loma Prieta 地震損害統計，此類建築普遍受到損壞。市府建管 單位應研擬相關法條，強制要求此類建築進行修復。
2. 公告地震風險與降低地震風險的方式。
市政府應當針對建築擁有者、承租人、房地產經紀人與相關人士進行重點 教育宣導與宣傳活動，以提升其對於地震風險與控管風險方法之了解，進 而協助推動耐震補強工程。
3. 採用最新耐震評估及補強規範。
市政府應當採用最新規範對所有舊金山建築進行耐震評估與補強工程。
4. 要求所有建築進行耐震安全評估。
所有建築所有權人在販售建築時，都需要依據 DBI 最新規範，評估建築物 之耐震能力，若無販售行為時，則依據建築使用狀態及建築型態要求建築 所有權人在ㄧ定時間內完成耐震安全評估。其評估結果將公開供承租人、
未來買家與承租人參考，並且呈報市府核備。
5. 要求補強未達耐震標準之建築。
未達耐震標準之建築物所有權人應當進行建築物耐震補強，依據不同的建 築種類要求，於規定期限內針對結構、防火、使用程度與耐震安全進行補 強。
6. 協助市區重要建築進行耐震補強。
市府應當提供技術與財政協助給重要之非營利組織、醫療診所、照護中心 等類似單位，幫助此等單位所在建築進行耐震補強，或搬遷至更安全的建
築。
7. 建構市府地震防災權責。
市府應當由市長指派專人，負責地震防災、減災與震後重建工作。
8. 採用最新震後補強標準。
市府應當採納 CAPSS 計畫建議針對所有建築頒布最新震後補強與重建標 準。
9. 針對補強建築制定獎勵政策。
市府應頒布適當獎勵政策，協助建築所有權人進行建築耐震補強工作。
10. 要求特定建築安裝瓦斯切斷閥。
市府應當要求特定建築且未達耐震標準之建物所有權人，及由消防部門標 示位於震後具高度火災危險性區域之建築，安裝瓦斯自動切斷閥。
11. 建立資料庫系統追蹤建物耐震評估與補強狀況。
市府應當建立最新建物資料庫系統並納入有關耐震評估與補強資訊，其中 應包含詳細評估報告與補強資料，以提供完整的建物耐震安全追蹤資訊。
12. 提供建築耐震補強技術協助。
市府應當協助居民與建築專業技師，依據規範有效率地進行建物耐震評估 與補強工作。
13. 頒布建築外觀法令。
要求定期檢視建築物外觀、女兒牆與固定於建築外部之裝飾，並且要求補 強建築外觀具墜落危險的建材。
14. 推動降低地震風險之有效方案。
市府應當積極宣導降低地震風險知識與鼓勵提升舊金山既有建築之耐震能 力。
15. 評估降低震後火災發生之方法。
市府各相關部門應當共同合作評估並且擬定緊急措施，以減低震後火災與 擴散，提升震後抑制火災能力。
16. 地震防災應擴大至建築系統、設備與非結構元件之防災。
市府 DBI 應當發起全面性計劃以鼓勵並規範足以降低建築系統、設備與非 結構元件等地震災害之方法。
17. 定期評估 CAPSS 建議及執行狀況。
CAPSS 計畫這 16 項循序漸進的建議是改進舊金山既有建築耐震能力的重 要政策，市府應每五年評估此等政策成效並改進這些地震防災計畫。
伍、CAPSS 計畫之防災修復期程
綜觀看來，CAPSS 計畫建議之政策將可拯救性命並預防上百億美元的財 產損傷。CAPSS 詳細列出優先地震防災修復期程如表 2-15，為其它更多地震 升級政策之參考。
表 2-15 美國舊金山 CAPSS 計畫防災修復期程表
美國舊金山市政府希望能藉由 CAPSS 防震計畫預防上百條人命耗損、上千人 受傷與數百億元的損失，於未來數十年，會有數億元必須投入與恢復私有建築上。
部分金額將會來自市民私人支付修復其財產。但部分資金必須藉由政府融資，藉 由一般責任債券、特殊評鑑或其他設施形式提供。
美國舊金山需要全面性防震計劃，才能夠將不同利益，因為相同目標連結在一 起。當土地搖動、建築坍塌、市民居無定所時，受影響的是整個城市。失去住宅、
帳篷營地、經濟荒廢、火災—這些連帶關係不會因為區域或街道有所改變。
美國舊金山市政府認為地震防禦需要全市的努力，才能達到全市的利益。為了 成功教育大眾，究竟哪些是必要之措施，城市必須與自治會、建築擁有人、承租 人協會、 商業建設者與其他團體聯繫。唯有靠著全市性方式，我們才能得到所 需要的全面性投入支持，進而降低舊金山所面臨的風險危機。具有警覺性才能提 高迫切感。而迫切感則促使產出解決方法。CAPSS 下一階段必須廣泛提高民眾 對於每一棟建築所存在的相對風險之警覺性與知識。