日本幼兒教育改革背景

第一節 日本幼兒教育改革背景

日本的幼兒教育從明治維新後展開，發展至今有 150 年的歷史。這 150 年 來日本的政治以及經濟發展，對於幼兒教育發生了影響，其政策也就跟隨這正 至、經濟的變動進行調整、轉變。日本的幼兒教育發展粗略可以分成明治維新 到戰前、戰後到 1989 年、1990 年至今等三個階段。而其中 1900 年為近期正在 進行的幼兒教育改革的發韌時間。這段時間在政治上，從戰後以來長期執政的 自民黨，在 1993 年首次讓出內閣總理大臣的職位，新上任的細川護熙對於以往 影響力頗大的官僚權力進行改革，這間接提升往後幼兒教育改革的動力；而在 經濟上日本遭逢泡沫經濟破滅，股市、房市大跌，之後的幾年平均經濟成長率 不及 1%，失業率則高達 4%。相較於泡沫破滅前的 20 年間，平均經濟成長率達 4%，失業率僅約 2%，這段期間日本的經濟表現被稱為「失落十年」（李榮謙、

高超洋、黃麗倫、楊淑雯，2010）。以下分為政治背景以及經濟背景做說明。

一、政治背景

1990 年代開始日本官僚的權力開始逐步減弱，特別到了 2000 年小泉純一郎 擔任首相開始，民選政治領袖對政策議程的主導能力開始凌駕於官僚之上，可 以說小說官僚之夏中所呈現自主官僚在日本政壇開始式微甚至消失。這與 1990 年代所展開的行政改革有密切的關係。

日本行政改革大致有三個基本面向。第一個面相是制度鬆綁，也就是俗稱 的構造改革，透過制度鬆綁以及抑制官僚權力，削減官僚對各項事務的管制權 力，達成自由化的目的。第二個面相則是行政程序的改革，特別是打破以往廣

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為詬病的決策黑箱，明確限制官僚以行政指導等非正式政策手段，並將政策審 議與制定過程進可公開透明。第三個面相則是強化政治主導，也就是將政策議 程形成的權力轉移到民選的政治領袖手中。

第一個面向，也就是制度鬆綁，可以回溯到 1980 年代中曾根內閣，透過臨 時行政調査會以及行政改革推進審議會等機制，確立了自由化的方針，進行了 包括金融、電信以及國鐵等的自由化。這波行政改革並未觸及官僚權力，甚至 由於官僚掌控改革幅度、速度，以及參與者，反而間接強化了官僚權力。

到了 1990 年代制度鬆綁的訴求持續擴大，抑制官僚權力成為比較明顯的訴 求。細川護熙所領導的八黨聯合內閣，也就是 1955 年後第一個非自民黨內閣。

細川在就任首相前曾擔任熊本縣知事，對於日本中央官僚的繁瑣管制以及黑箱 作風有很大微辭，上任後矢言推動行政改革。1993 年細川內閣通過設置行政改 革委員會，然而很快因為八黨內閣內部的爭鬥而下臺，直到 1994 年 11 月自民 黨社會黨聯合政權上臺後才立法通過更廣泛的「規制緩和推進計劃」，明白指出 以「民間活動優先」、「信賴市場機能」作為主導原則，可說制度鬆綁更進一步 進入日本政治的議程中。

相較於制度鬆綁的連續性，行政改革的另兩個支柱：強化官僚政策制定過 程的可責性（accountability）以及強化首相權力，則對官僚權力產生更大的抑制 效果。1990 年代官僚成為改革所針對的目標，與泡沫經濟破裂後所日本官僚失 去國民信任有非常密切的關係。

雖然日本有官員下凡（政府官員卸任後到先前所監管企業或有政府背景的 機構任職）等等曖昧的制度安排，在 1990 年代之前日本國民普遍信任官僚的能 力與操守。然而當 1980 年代後半泡沫經濟一發不可收拾之際，日本財經官員對 於抑制泡沫近乎毫無作為；而 1990 年代當日本多數銀行陷入史無前例的壞帳問 題之際，大藏省官員仍不斷隱匿資訊、拖延處理意圖掩蓋，終究到無法掩飾爆 發開來。這個過程中又爆發許多大藏省官員接受業者招待的醜聞。被視為菁英 中的菁英的大藏省官僚的醜聞與無能的形象，嚴重打擊了日本官僚在國民之中

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的形象，導致各黨爭相以改革官僚作為號召，1993 年行政手續法正式限制了行 政指導的使用以及被指導對象的權利，對這個戰後以來最重要的行政工具做了 明確的限縮（鄭力軒，2019）。

二、經濟背景

戰後日本在美國的協助下，經濟發展突飛猛進。1986 年到 1991 年日本迎來 了 1960 年代後期經濟高速發展後的第二次大發展期。但就在日本以為股市、房 市可以一直不斷向上發展時，卻在 1991 年後半年開始瘋狂下跌，到了 1992 年 8 月，比起 1989 年 10 月的最高點，足足下跌 60%。可見得當時對日本造成多大 的影響。

1991 至 1996 年，日本經濟衰退初期，日本央行將利率由 1987 年 2.5%連續 升息至 1990 年八月的 6.0%，引發房市修正，伴隨企業存貨調整和家計單位緊 縮支出，股市在 1989 年底崩盤。日本央行從 1991 年 6 月至 199 年 9 月連續降 息 4.25%，並推出 3 次的財政刺激計畫(占當時 GDP 6%) 以挽救經濟。

隨存貨調整和投資信心回復，日本股市再度上揚，但同時房地產市場的價 格持續下修，伴隨日幣大幅升值(1995/4/19 美元兌日幣為 79.8) 及亞洲低廉生產 成本造成進口物價下跌，通貨緊縮席捲日本。央行再度降息到 1995 年的 0.5%，

使日經 225 指數重回 20000 點。值得注意的是在經濟看似蓬勃發展的同時，日 本銀行帳上不良債權(nonperforming loan)比重卻悄悄攀升，由 1992 年底 7 億美 元上揚到 1995 年底的 44 億美元，使整體銀行業的體質逐漸惡化，然而日本政 府卻忽視問題的嚴重性。

1997 年至 1999 年日本出現金融機構倒閉風潮。金融業的崩解來自銀行帳上 不良債權比重攀升，間接影響到在短期貨幣市場的拆借能力。1997 年開始陸續 有區域銀行和券商倒閉，主因為無法在短期貨幣市場上募得需要的資金，日本 企業在海外借款的風險貼水也快速攀升。1998 年則發生日本史上最大金融機構 倒閉案長期信用銀行以及日本債券信用銀行倒閉案，重挫金融市場信心。

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此時出現兩種應對此危機的機制：

1.民間自救機制：1993 年 1 月曾有由 162 家民間銀行成立的共同不良債權收買 機構(Cooperative Credit Purchasing Company,CCPC)，提出不良債權的揭露和呆 帳沖銷指導原則，並且針對出資金融機構的債權人為擔保，但成效不彰。

2.政府介入機制：自 1992 年日本陸續推動多項公共措施或是提供資金計劃，但 成效有限，直到 1998 年 10 月推出金融再生法(Financial Revitalization Law)，

撥出約 5200 億美元，且直接將資金挹注在問題金融公司，這樣的規模為歷 代金融危機之最（1990 年~2003 年日本銀行危機，2021 年 5 月 8 日）。

從以上政治經濟背景來看，日本從戰後對於政府官僚一貫絕對信任的態 度，在經歷 1990 年代，政權的輪替、官僚制度的改革、泡沫經濟的破滅後，政 府的權威性慢慢褪去。原本在自己小圈圈做決策的古板官僚經歷幾次的改革，

也慢慢變的彈性靈活。而本來欣欣向榮的經濟，在經歷「失落的十年」後，也 讓許多民眾在生活上阮囊羞澀，養活自己變成不太容易的事情，因此對於生小 孩這件事也趨於保守，小孩愈生愈少，這也造就日本少子女化的現象加劇。因 此過去的幼兒教育政策已經不符合時代的需求，必須改弦更張。

第二節 日本近期的幼兒教育政策發展

1989 這一年日本的總生育率跌至 1.57 人，日本社會掀起對少子女化的恐 慌，而開始重視少子女化的對應政策。以下列出自 1995 年以來因應少子女化的 重要幼兒教育相關法案，如表 5-1 所示。

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表 5-1

日本因應少子女化之幼兒教育相關法案

日期 法案名稱

1994/12

《天使計畫》（原文「エンゼルプラン」）

《緊急育兒措施等 5 年項目》（原文「緊急保育対策等 5 か年事業」）

1999/12

《少子女化社會對策推進基本方針》（原文「少子化対策推進基本方針」）

《新天使計畫》（原文「新エンゼルプラン」）

2001/7

《工作育兒兩全支援方針》（待機兒童零作戰等）［原文「仕事と子育ての両立支 援等の方針」（待機児童ゼロ作戦等）］

2002/9/20

《少子女化對策外加之提案》（原文「少子女化對策プラスワン─少子女化對策 のいっそうの充實に關する提案」）

2003/7/16

《次世代育成支援對策推進法》

《制定和實施地方政府、企業等的行動計畫》（原文「地方公共団体、企業等に おける行動計画の策定・実施」）

2003/9/1 《少子女化社會對策基本法》；2005/4 修訂。

2004/6/4 第 1 次《少子女化社會對策大綱》

2004/12/24 《兒童與育兒加油計畫》（2005~2009）（原文「子ども・子育て応援プラン」）

2006/6/20 《少子女化對策的新措施》（原文「新しい少子化対策について」）

2006/10/4 《幼兒教育促進行動計畫》（原文「幼児教育振興アクションプログラム」）

2006/10 設置「認定幼兒園」（認定こども園）

2007/12

《「為兒童和家庭加油的日本」重點戰略》（原文「子どもと家族を應援する日

2010/1/29

《兒童與育兒願景》（原文「子ども‧子育てビジョン」）

《兒童與育兒新系統審查會議》（原文「子ども・子育て新システム検討会議」）

2010/11

《消除待機兒童「先發制人」專案》（原文「待機児童解消「先取り」プロジェ クト」）

2012/3/2

《兒童與育兒新系統的基本制度》（原文「子ども・子育て新システムの基本制 度について」）

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2012/6/15 《社會保障‧稅一體改革確認書》（「社會保障‧税一體改革に關する確認書」）

2012/8/10

《兒童與育兒相關 3 法》（原文「子ども・子育て支援法等子ども・子育て関連

2015/4/1

全面實施《兒童與育兒支援新制度》（原文「子ども・子育て支援新制度」）

延長《次世代育成支援對策推進法》（2015.4.1~2025.3.31）（原文「次世代育成支 援対策推進法」）

2018/7/6

推動「工作方式改革相關法律」（原文「働き方改革を推進するための関係法律 の整備に関する法律」）

2019/10/1

第 3 次修訂《兒童與育兒支援法》（原文「子ども・子育て支援法」）

2020/12/21 提出《新安心育兒計畫》（2021~2024）（原文「新子育て安心プラン」）

資料來源：研究者整理

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從表 5-1 可以看出日本政府自 1995 年推出第一個面臨少子女化的幼教政策

從表 5-1 可以看出日本政府自 1995 年推出第一個面臨少子女化的幼教政策