研究背景與動機

第一章 緒論

本研究主要探討臺灣與日本學前教育機構，因經濟發展、社會價值與生活 環境快速變化所帶來的人口結構變化，人口老化以及出生率減少等問題。臺灣 近年因民主化社會資訊化以及產業高度的發展，政府積極加強化幼兒教育與照 顧政策，藉由改善托教服務，提升民眾生兒育女意願；同時，研擬兒童津貼之 外，也在企業職場推動性別平等、落實育嬰、育兒假等制度，顯現出當局重視 少子女化現象，積極打造友善育兒環境，尋求少子女化對策的決心（翁麗芳，

2008）。並從少子女化與日本的經驗看幼托整合分工之現況，尋求適合臺灣民情 之施策參考， 盼能對我國當前幼兒教育的政策所面臨之根本問題及將來努力之 課題，提供具體之因應策略及思考方向。本章節共分為四小節，第一節為研究 背景與動機，第二節為研究目的與研究問題，第三節為名詞釋義，第四節為研 究範圍與限制，以下針對其內容做詳細說明，分述如下。

第一節 研究背景與動機

一、研究背景

人口為國家基本要素之一，其組成、素質、分布、發展及遷徙等面向，關 係國家之發展與社會福祉。我國育齡婦女總生育率長期持續下降，已成為世界 生育率最低國家之一，少子女化現象嚴峻（行政院，2014）。在高齡化方面，我 國 65 歲以上人口占總人口比率於 1993 年即超過 7％，開始邁入「高齡化社 會」，隨著少子女化現象與平均壽命不斷延長，未來高齡化速度將更為明顯（行 政院，2014）。由於少子女化及高齡化，工作年齡人口將逐年減少，未來勞動力 的運用亦將是重要的議題。日本文部省在 2013 年 6 月也提出第 2 期 5 年的「教 育振興基本計畫」，該計畫強調日本在全球化進展之下，世界整體產生急速的變 化，形成產業空洞化、生育年齢偏高，人口減少的問題，已經面臨非常深刻的

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情況（莊嬿蓉，2015）。因應外部「國際化」和 「全球化」的激烈競爭，同時 也必須思考內部因「少子化」和「高齡化」的社會人口結構的改變。據此日本 文部科學省於 2015 年提出，「新しい時代の教育や地方創生の実現に向けた學 校と地域の連携・協働の在り方と今後の推進方策について（答申）（中譯：有 關面對新時代教育與實現地方創生學校與地域之合作（連携）共生的方策與今 後推進執行方法策略諮詢報告）」（文部科學省，2015）。

在移民方面，因跨國婚姻而移入人口增加，工作跨國移動人口亦日增，對 我國人口產生多面向的影響。考量我國少子女化、工作年齡人口減少、高齡化 及移民現象變遷速度，均較西方國家為急促，對未來發展的挑戰也會更為嚴 峻，亟須及早籌謀因應對策（行政院，2014）。

人口的組成與變遷，對個人生命歷程、家庭組成及社會制度有重大影響，

對國家的勞動力、經濟發展，也產生深遠影響。我國人口組成亦因少子女化，

產生結構性的轉變。我國少子女化對策計畫（107 年-113 年）人才培育是教育 工作的核心，教育首在培養人民健全人格、民主 素養、法治觀念、人文涵養、

強健體魄、獨立思考及創造能力。其次，養成人民生活所需技能、就業所需專 業知能，以促進社會與經濟發展（教育部、衛生福利部、勞動部、內政部、財 政部、經濟部、科技部、交通部、行政院人事行政總處、國家發展委員會，

2021）。教育部人才培育白皮書提及，為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，

確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，促進其身心健全發展，

制定公布「幼兒教育及照顧法」，明定 2 歲以上至入國小前幼兒教育及照顧之法 令規定，以提升學前教保服務品質，落實推展學前教育，並於 106 年 4 月 26 日 制定公布教保服務人員條例，自 107 年 3 月 23 日開始施行，建立統整性教保服 務人員法制（教育部，2013）。

近年來生育率節節下降，受到少子女化的波及，不僅都會地區學校班級數 日益減少，偏遠地區的中、小型學校受到的影響更大。隨著少子女化現象，「望子

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成龍，望女成鳳」的價值觀，將反應在「家長的教育選擇權」行使上（涂惠萍，

2008）。

依據內政部統計處（2013）內政統計通報顯示 2013 年 1－7 月出生嬰兒共 計 11 萬 6,441 人，較 2012 年同期減少 6.4%，顯示生育熱潮已過，出生率銳減 造成少子女化的現象，而生育率驟降的現象正衝擊著臺灣當前的學前教育。臺 灣在歷經兩次嬰兒潮後，人口結構正由傳統的「金字塔型」轉變為「燈籠 型」，臺灣總人口數已在 2020 年開始呈現負成長（國家發展委員會，2021），

「少子女化」的現象將對教育產生衝擊，由於生源的減少，在招生不足的情 況，由幼兒教育到高等教育都將產生骨牌效應。近年來，由於教育改革效應，

政府政策的鬆綁讓教育市場呈現出戲劇性的成長，有越來越多的競爭者投入教 育這塊競爭場域。

日本是世界已開發國家中，少子女化與高齡化趨勢顯著的國家之一。從日 本發表的人口統計數據中，2005 年首度出現出生人口少於死亡人口的情形，人 口開始呈現負成長，婦女平均生育子女數為 1.25 人，出生人數創下歷年新低紀 錄（厚生勞動省，2020）。而後日本政府於 2006 年 12 月之內閣會議所提出之

「平成 18 年版少子化社會白書」中提及，若人口持續減少到 2050 年時，日本 即將面臨「超少子高齡社會」，並強調政府應該儘速提出相關對策（內閣府，

2006a）。尤其政府在福利服務方面，是否能提出具體有效的婦幼政策，改善托 育環境，及支援家長的托育需求，乃是刺激出生率的一個重要因素。

臺灣歷經 14 年推動歷程，2011 年 6 月 29 日終於在母法《幼兒教育及照顧 法》（以下簡稱幼照法）經立法院三讀通過後，拍板定案確定在 101 年元旦正 式實施，原來分隷教育部和內政部的「幼稚園」和「托兒所」將正式走入歷 史，所有對 2~6 歲幼兒提供教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）之機構，正 式更名為「幼兒園」，統歸教育部及各縣市教育局（處）管轄（陳淑琴，

2012；楊惠芳，2011）。

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學前教育從近代公共教育制度的學校體系的相關角度來看，是指各國到達 義務教育年齡之前的教育。日本的學前教育機關有兩種：一是保育所，招收母 親 為職業婦女之 0～6 的幼童，依據法源為《兒童福利法》，由厚生勞動省督 導，是一種福利機構；二是幼稚園，屬於學校教育制度的組成部分，招收 3～6 歲幼童， 依據法源《學校教育法》，由文部科學省督導，並由地方教育委員會 加以設立且執行。而保育所和幼稚園都有國立、公立（地方政府經辦）和私立 之分。由於學前教育並非義務教育，主要由私人興辦（黃文三、桂田愛、沈碩 彬，2015）。由於少子女化和雙薪家長不斷增加，日本家長托育需求提昇，為 了打消冗長的「待機兒」名單，及地方政府議會質詢的熱門議題。在支援幼兒 養育的潮流當中，日本政府除了放寬托兒所照顧的時間，鼓勵招生不足的幼稚 園合併成為「孩子園」（kodomo-en），此時「幼保一元化」卻僅是在同一屋簷 下不同年齡幼兒分別接受不同之教育或保育，而未將教保予以整合（葉郁菁，

2010）。因此，文部科學省為落實「幼保一元化」而依據《學校教育法》而修 訂相關條文《幼稚園設置基準》（文部科學省，2021a）、《綜合性提供學前兒 童教育、保育等之相關法律》（文部科學省，2021b）。

尤其政府在福利服務方面，是否能提出具體有效的婦幼政策，改善托育環 境，及支援家長的托育需求，乃是刺激出生率的一個重要因素。日本自 1990 年代以來展開「少子女化」議題的討論，制定了《少子女化社會對策基本法》

以及一連串的「少子女化社會對策」。研究者近年研究日本教育改革及少子女 化社會對策（翁麗芳，2004；2006；2007a；2007b），1989 年號稱日本社會 1.57 警訊年「1.57 shock」，原文「1.57 ショック」），這一年的 1.57％低生育 率掀起日本社會「少子女化」意識序幕。生育率跌降不起，「少子女化」成為 社會集體恐慌，逐漸形成 「少子女化對策」意識。於是，1994 年，文部、厚 生、勞働、建設四省大臣聯合推出了強化支援幼兒保育的天使計畫（「angel plan」，原文 「エンゼルプラン」），推動工作與育兒兩全的各種策略；1999 年，推出新天使計畫，新計畫在原來的中央四省之外，還又納進大藏省及自治

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省。總之，教育、福祉、勞工、建設及財政等中央主管部會都在幼兒教育、保 育政策上占一席之地。

「少子女化」與幼稚園、托兒所統合為一的「幼托整合政策」，為 21 世 紀臺灣日本共通的社會狀況。

二、研究動機

少子女化社會的重大議題是，如何提高出生人口；但是，在提升人口數的 同時，確保養育品質也成為一大問題。誰來養？誰是最適當的幼兒照顧者？要 鼓勵母親申領育嬰、育兒假，在家無憂育兒；還是營造周全的托兒教保服務網 絡，讓幼托專業人員照顧嬰幼兒，父母投入職場工作而無後顧憂？ 相對的，是 讓女性在家扮演全職母親角色最理想，還是讓她能全力投入職場，跟男性一較 長短才是合理的社會？若是中庸其道，又當如何才是適切？專業（家庭）主婦 一詞蟠踞日本社會半個多世紀，是男外女內、中產階級固定形象的代表詞，尤 其與育養小孩相連結，專業（家庭）主婦就是全職母親，就是全心在家照顧子 女的成年女性。然而，幾十年來蟠踞日本社會主流的專業／全職主婦家庭思 考，在少子女化警訊下逐漸改變，由單一主流改變為接納其他型態家庭的多元 價值。1、2 歲小孩送托機構，不再背負母親失職批判，逐漸形成現代社會，現

少子女化社會的重大議題是，如何提高出生人口；但是，在提升人口數的 同時，確保養育品質也成為一大問題。誰來養？誰是最適當的幼兒照顧者？要 鼓勵母親申領育嬰、育兒假，在家無憂育兒；還是營造周全的托兒教保服務網 絡，讓幼托專業人員照顧嬰幼兒，父母投入職場工作而無後顧憂？ 相對的，是 讓女性在家扮演全職母親角色最理想，還是讓她能全力投入職場，跟男性一較 長短才是合理的社會？若是中庸其道，又當如何才是適切？專業（家庭）主婦 一詞蟠踞日本社會半個多世紀，是男外女內、中產階級固定形象的代表詞，尤 其與育養小孩相連結，專業（家庭）主婦就是全職母親，就是全心在家照顧子 女的成年女性。然而，幾十年來蟠踞日本社會主流的專業／全職主婦家庭思 考，在少子女化警訊下逐漸改變，由單一主流改變為接納其他型態家庭的多元 價值。1、2 歲小孩送托機構，不再背負母親失職批判，逐漸形成現代社會，現