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國立臺東大學教育學系 教育研究碩士班 碩士論文

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國立臺東大學教育學系 教育研究碩士班

碩士論文

指導教授:梁忠銘 博士

臺日幼兒教育政策及現況之研究

研 究 生:蔡知年 撰

中華民國一一○年八月

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國立臺東大學教育學系 教育研究碩士班

碩士論文

臺日幼兒教育政策及現況之研究

研究生:蔡知年 撰 指導教授:梁忠銘 教授

中華民國一一○年八月

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謝誌

這兩年在臺東大學教育研究所就讀的時光一下子就過去了,轉眼間論文也 在自己的努力不懈下完成。

這段期間受到許多人的關心與照顧,最要感謝的是我的指導教授梁忠銘博 士。感謝您在繁忙的工作中,抽空指導我論文。在您的指導下,我的論文一點 一滴的累積,從一開始不知道要怎麼下筆,到後來累積成 100 多頁的論文,真 的很感謝您用心地指導。接著要感謝兩位口試委員張志明博士與何俊青博士,

兩位口委在口試時給我的建議十分有價值,讓我在口試後有更好的想法來修改 論文。此外要感謝這兩年來,在課堂上認真教學的鄭燿男博士、黃柏叡博士、

莊晨鴻博士、謝念慈博士、曹學仁博士,謝謝你們的不藏私的教給我許多學術 上的知識,讓我成長許多。

謝謝以上師長這兩年來的關心與照顧,因為有您們,我的研究所生涯過得 非常充實,這兩年收穫滿滿!有您們真好!祝福各位師長事事順心、身體安 康!

蔡知年 謹誌 2021 年 8 月

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i

臺日幼兒教育政策及現況之研究

蔡知年

國立臺東大學 教育學系教育研究碩士班

摘 要

本研究採用文獻分析與比較研究兩種研究法,主要完成三個目的:一、臺灣 與日本幼兒教育政策相關法規。二、臺灣與日本育兒支援策略。三、分析比較臺 灣與日本幼兒教育政策。研究結論有以下幾點。一、臺灣與日本幼兒教育政策相 關法規:(一)臺灣於 2012 年公布施行《幼兒教育及照顧法》,將托兒所與幼稚 園整併為「幼兒園」;(二)日本自 1995 年推出第一個少子女化的幼教政策以來,

不斷推出新的政策。二、臺灣與日本育兒支援策略:(一)臺灣主要從保障幼兒 適當教育及保育的權益著手,但是缺乏整體規畫各項育兒支援策略顯得各自為政;

(二)日本面對低出生率問題的對策,認為社會與地區必須一體化,並整合中央 與地方資源,為養育子女的家庭提供支持。三、臺灣與日本幼兒教育政策之比較:

(一)臺灣較日本更迅速整合完成,2012 年完成幼托整合,臺灣著重於教育領域;

日本推動「幼保一元化」,期待解決過多待機兒童問題,但是因經費無法一步到 位,而改為「幼保一體化」,日本著重在低生育率上;(二)臺灣民間委託的活動 有未婚男女聯誼等活動,但是缺乏多樣性與宣傳;日本則是著重與地方企業對低 生育率的支援與合作。

關鍵詞:少子女化、幼兒教育政策、學前教育機構

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ii

A Study on Early Childhood Education Policy and its Current Situation in Taiwan and Japan

Tsai Chih-Nien

National Taitung University

Abstract

Literature analysis and comparative research were two research methods adopted in this study. Three objectives were completed: 1. Early childhood education policy- related regulations in Taiwan and Japan; 2. Parenting support strategies in Taiwan and Japan; 3. An analysis and comparison of pre-school education policies in Taiwan and Japan. The following conclusions were drawn:

1. Early childhood education policy-related regulations in Taiwan and Japan: (1) the

“Early Childhood Education and Care Act” was promulgated in 2012, through which child care centers and kindergartens shall be converted into “pre-schools;” (2) since the launching of the first low birth rate-based early childhood educational policy in Japan in 1995, new policies have constantly been launched; 2. parenting support strategies in Taiwan and Japan: (1) Taiwan has started from ensuring proper early childhood education and right to child care education. However, various parenting support strategies lack comprehensive planning and each one is administered in its own way; (2) The strategy adopted by Japan confronted with the low birth rate problem deems it necessary to integrate society and region, as well as the central and local resources, thereby providing support for families rearing children; 3. comparison of early childhood policies in Taiwan and Japan: (1) compared to Japan, Taiwan has more promptly completed integration. In 2012, the conversion of child care centers and into “pre-schools” was completed. Taiwan has focused on the field of education, while Japan has promoted “unified child care,” in the hope of solving the problem of having too many “children on the waiting list.” However, since funds cannot be in place at the first try, “unified child care” has been adopted instead, with Japan’s focus on low birth rates; (2) activities commissioned to the private sector in Taiwan

including match-making services, etc., but they lack diversity and advocacy; Japan on the other hand focuses on local enterprises’ support and cooperation in the face of low birth rates.

Keywords: low birth rate, early childhood education policy, pre-school educational

institution

(9)

iii

目 次

摘 要... i

Abstract ... ii

目 次... iii

表 次... v

圖 次... vi

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景與動機... 1

第二節 研究目的與研究問題... 6

第三節 名詞釋義... 7

第四節 研究範圍與限制... 10

第二章 文獻探討 ... 13

第一節 以前的相關研究... 11

第二節 臺灣的幼兒教育政策沿革... 19

第三節 日本的幼兒教育政策沿革... 25

第三章 研究設計與實施歷程 ... 29

第一節 研究方法與工具... 29

第二節 研究架構與流程... 30

第三節 研究場域與研究對象... 33

第四節 資料信實度... 33

第五節 研究倫理... 35

第四章 臺灣近期的幼兒教育政策發展 ... 39

第一節 臺灣幼兒教育改革背景... 37

第二節 臺灣幼兒教育政策發展... 43

第三節 臺灣幼兒教育機構近況... 56

(10)

iv

第五章 日本近期的幼兒教育政策發展 ... 53

第一節 日本幼兒教育改革背景... 59

第二節 日本近期的幼兒教育政策發展... 62

第三節 日本幼教機構近況... 93

第六章 結論與建議 ... 69

第一節 結論... 97

第二節 研究建議... 99

參考文獻 ... 103

一、中文文獻... 103

二、外文文獻... 107

(11)

v

表 次

表 2-1 「臺」、「日」與「幼兒」相關學位論文...11

表 2-2 「臺灣」、「幼兒教育」相關學位論文...12

表 2-3 「日本」、「托育」相關學位論文...14

表 2-4 「臺」、「日」與「幼兒」相關期刊論文...15

表 2-5 「臺灣」、「幼兒教育」相關期刊論文...16

表 2-6 「日本」、「托育」相關期刊論文...18

表 2-7 日治時期幼兒教育相關的重要事件與政策...19

表 2-8 戰後至解嚴前的幼兒教育政策...24

表 2-9 日本二戰前重要的幼兒教育相關事件與政策...25

表 2-10 二戰後日本幼稚園與保育所的相關政策...28

表 4-1 臺灣歷年嬰兒生育率...43

表 4-2 臺灣重要少子女化與幼兒教育法案...43

表 4-3 臺灣幼稚園與托兒所數量表(2000-2011)...57

表 4-4 臺灣幼兒園數量(2012-2020)...57

表 5-1 日本因應少子女化之幼兒教育相關法案...63

表 5-2 日本幼稚園與保育所的相關法令政策(1990-2020)...76

表 5-3 日本幼稚園和保育所的差異對照...77

表 5-4 日本幼稚園、保育所、幼保連攜型認定幼兒園的差異...80

表 5-5 日本歷年幼稚園數量...93

表 5-6 日本歷年認定幼兒園數量...94

(12)

vi

圖 次

圖 3-1 研究架構...31

圖 3-2 研究流程...32

圖 4-1 少子女化社會對策總目標...53

圖 4-2 幼兒園教保活動暫行大綱總綱與六大領域關係...55

圖 4-3 臺灣幼兒園(含托兒所)歷年數量趨勢(2000-2020)...58

圖 5-1 日本面對少子女化 30 年來的立法過程………...75

圖 5-2 保育所保育指針、幼稚園教育要領、認定幼兒園要領實施修訂過程...86

圖 5-3 幼兒教育中素質和能力的培養與安排...88

圖 5-4 零歲兒童保育內容說明...89

圖 5-5 兒童的生活、遊戲、活動規劃及活動評量間的關係...91

圖 5-6 教育基本法的體系...92

圖 5-7 保育所、幼稚園、認定幼兒園數量變化趨勢(1973-2019)...95

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1

第一章 緒論

本研究主要探討臺灣與日本學前教育機構,因經濟發展、社會價值與生活 環境快速變化所帶來的人口結構變化,人口老化以及出生率減少等問題。臺灣 近年因民主化社會資訊化以及產業高度的發展,政府積極加強化幼兒教育與照 顧政策,藉由改善托教服務,提升民眾生兒育女意願;同時,研擬兒童津貼之 外,也在企業職場推動性別平等、落實育嬰、育兒假等制度,顯現出當局重視 少子女化現象,積極打造友善育兒環境,尋求少子女化對策的決心(翁麗芳,

2008)。並從少子女化與日本的經驗看幼托整合分工之現況,尋求適合臺灣民情 之施策參考, 盼能對我國當前幼兒教育的政策所面臨之根本問題及將來努力之 課題,提供具體之因應策略及思考方向。本章節共分為四小節,第一節為研究 背景與動機,第二節為研究目的與研究問題,第三節為名詞釋義,第四節為研 究範圍與限制,以下針對其內容做詳細說明,分述如下。

第一節 研究背景與動機

一、研究背景

人口為國家基本要素之一,其組成、素質、分布、發展及遷徙等面向,關 係國家之發展與社會福祉。我國育齡婦女總生育率長期持續下降,已成為世界 生育率最低國家之一,少子女化現象嚴峻(行政院,2014)。在高齡化方面,我 國 65 歲以上人口占總人口比率於 1993 年即超過 7%,開始邁入「高齡化社 會」,隨著少子女化現象與平均壽命不斷延長,未來高齡化速度將更為明顯(行 政院,2014)。由於少子女化及高齡化,工作年齡人口將逐年減少,未來勞動力 的運用亦將是重要的議題。日本文部省在 2013 年 6 月也提出第 2 期 5 年的「教 育振興基本計畫」,該計畫強調日本在全球化進展之下,世界整體產生急速的變 化,形成產業空洞化、生育年齢偏高,人口減少的問題,已經面臨非常深刻的

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2

情況(莊嬿蓉,2015)。因應外部「國際化」和 「全球化」的激烈競爭,同時 也必須思考內部因「少子化」和「高齡化」的社會人口結構的改變。據此日本 文部科學省於 2015 年提出,「新しい時代の教育や地方創生の実現に向けた學 校と地域の連携・協働の在り方と今後の推進方策について(答申)(中譯:有 關面對新時代教育與實現地方創生學校與地域之合作(連携)共生的方策與今 後推進執行方法策略諮詢報告)」(文部科學省,2015)。

在移民方面,因跨國婚姻而移入人口增加,工作跨國移動人口亦日增,對 我國人口產生多面向的影響。考量我國少子女化、工作年齡人口減少、高齡化 及移民現象變遷速度,均較西方國家為急促,對未來發展的挑戰也會更為嚴 峻,亟須及早籌謀因應對策(行政院,2014)。

人口的組成與變遷,對個人生命歷程、家庭組成及社會制度有重大影響,

對國家的勞動力、經濟發展,也產生深遠影響。我國人口組成亦因少子女化,

產生結構性的轉變。我國少子女化對策計畫(107 年-113 年)人才培育是教育 工作的核心,教育首在培養人民健全人格、民主 素養、法治觀念、人文涵養、

強健體魄、獨立思考及創造能力。其次,養成人民生活所需技能、就業所需專 業知能,以促進社會與經濟發展(教育部、衛生福利部、勞動部、內政部、財 政部、經濟部、科技部、交通部、行政院人事行政總處、國家發展委員會,

2021)。教育部人才培育白皮書提及,為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利,

確立幼兒教育及照顧方針,健全幼兒教育及照顧體系,促進其身心健全發展,

制定公布「幼兒教育及照顧法」,明定 2 歲以上至入國小前幼兒教育及照顧之法 令規定,以提升學前教保服務品質,落實推展學前教育,並於 106 年 4 月 26 日 制定公布教保服務人員條例,自 107 年 3 月 23 日開始施行,建立統整性教保服 務人員法制(教育部,2013)。

近年來生育率節節下降,受到少子女化的波及,不僅都會地區學校班級數 日益減少,偏遠地區的中、小型學校受到的影響更大。隨著少子女化現象,「望子

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成龍,望女成鳳」的價值觀,將反應在「家長的教育選擇權」行使上(涂惠萍,

2008)。

依據內政部統計處(2013)內政統計通報顯示 2013 年 1-7 月出生嬰兒共 計 11 萬 6,441 人,較 2012 年同期減少 6.4%,顯示生育熱潮已過,出生率銳減 造成少子女化的現象,而生育率驟降的現象正衝擊著臺灣當前的學前教育。臺 灣在歷經兩次嬰兒潮後,人口結構正由傳統的「金字塔型」轉變為「燈籠 型」,臺灣總人口數已在 2020 年開始呈現負成長(國家發展委員會,2021),

「少子女化」的現象將對教育產生衝擊,由於生源的減少,在招生不足的情 況,由幼兒教育到高等教育都將產生骨牌效應。近年來,由於教育改革效應,

政府政策的鬆綁讓教育市場呈現出戲劇性的成長,有越來越多的競爭者投入教 育這塊競爭場域。

日本是世界已開發國家中,少子女化與高齡化趨勢顯著的國家之一。從日 本發表的人口統計數據中,2005 年首度出現出生人口少於死亡人口的情形,人 口開始呈現負成長,婦女平均生育子女數為 1.25 人,出生人數創下歷年新低紀 錄(厚生勞動省,2020)。而後日本政府於 2006 年 12 月之內閣會議所提出之

「平成 18 年版少子化社會白書」中提及,若人口持續減少到 2050 年時,日本 即將面臨「超少子高齡社會」,並強調政府應該儘速提出相關對策(內閣府,

2006a)。尤其政府在福利服務方面,是否能提出具體有效的婦幼政策,改善托 育環境,及支援家長的托育需求,乃是刺激出生率的一個重要因素。

臺灣歷經 14 年推動歷程,2011 年 6 月 29 日終於在母法《幼兒教育及照顧 法》(以下簡稱幼照法)經立法院三讀通過後,拍板定案確定在 101 年元旦正 式實施,原來分隷教育部和內政部的「幼稚園」和「托兒所」將正式走入歷 史,所有對 2~6 歲幼兒提供教育及照顧服務(以下簡稱教保服務)之機構,正 式更名為「幼兒園」,統歸教育部及各縣市教育局(處)管轄(陳淑琴,

2012;楊惠芳,2011)。

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學前教育從近代公共教育制度的學校體系的相關角度來看,是指各國到達 義務教育年齡之前的教育。日本的學前教育機關有兩種:一是保育所,招收母 親 為職業婦女之 0~6 的幼童,依據法源為《兒童福利法》,由厚生勞動省督 導,是一種福利機構;二是幼稚園,屬於學校教育制度的組成部分,招收 3~6 歲幼童, 依據法源《學校教育法》,由文部科學省督導,並由地方教育委員會 加以設立且執行。而保育所和幼稚園都有國立、公立(地方政府經辦)和私立 之分。由於學前教育並非義務教育,主要由私人興辦(黃文三、桂田愛、沈碩 彬,2015)。由於少子女化和雙薪家長不斷增加,日本家長托育需求提昇,為 了打消冗長的「待機兒」名單,及地方政府議會質詢的熱門議題。在支援幼兒 養育的潮流當中,日本政府除了放寬托兒所照顧的時間,鼓勵招生不足的幼稚 園合併成為「孩子園」(kodomo-en),此時「幼保一元化」卻僅是在同一屋簷 下不同年齡幼兒分別接受不同之教育或保育,而未將教保予以整合(葉郁菁,

2010)。因此,文部科學省為落實「幼保一元化」而依據《學校教育法》而修 訂相關條文《幼稚園設置基準》(文部科學省,2021a)、《綜合性提供學前兒 童教育、保育等之相關法律》(文部科學省,2021b)。

尤其政府在福利服務方面,是否能提出具體有效的婦幼政策,改善托育環 境,及支援家長的托育需求,乃是刺激出生率的一個重要因素。日本自 1990 年代以來展開「少子女化」議題的討論,制定了《少子女化社會對策基本法》

以及一連串的「少子女化社會對策」。研究者近年研究日本教育改革及少子女 化社會對策(翁麗芳,2004;2006;2007a;2007b),1989 年號稱日本社會 1.57 警訊年「1.57 shock」,原文「1.57 ショック」),這一年的 1.57%低生育 率掀起日本社會「少子女化」意識序幕。生育率跌降不起,「少子女化」成為 社會集體恐慌,逐漸形成 「少子女化對策」意識。於是,1994 年,文部、厚 生、勞働、建設四省大臣聯合推出了強化支援幼兒保育的天使計畫(「angel plan」,原文 「エンゼルプラン」),推動工作與育兒兩全的各種策略;1999 年,推出新天使計畫,新計畫在原來的中央四省之外,還又納進大藏省及自治

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省。總之,教育、福祉、勞工、建設及財政等中央主管部會都在幼兒教育、保 育政策上占一席之地。

「少子女化」與幼稚園、托兒所統合為一的「幼托整合政策」,為 21 世 紀臺灣日本共通的社會狀況。

二、研究動機

少子女化社會的重大議題是,如何提高出生人口;但是,在提升人口數的 同時,確保養育品質也成為一大問題。誰來養?誰是最適當的幼兒照顧者?要 鼓勵母親申領育嬰、育兒假,在家無憂育兒;還是營造周全的托兒教保服務網 絡,讓幼托專業人員照顧嬰幼兒,父母投入職場工作而無後顧憂? 相對的,是 讓女性在家扮演全職母親角色最理想,還是讓她能全力投入職場,跟男性一較 長短才是合理的社會?若是中庸其道,又當如何才是適切?專業(家庭)主婦 一詞蟠踞日本社會半個多世紀,是男外女內、中產階級固定形象的代表詞,尤 其與育養小孩相連結,專業(家庭)主婦就是全職母親,就是全心在家照顧子 女的成年女性。然而,幾十年來蟠踞日本社會主流的專業/全職主婦家庭思 考,在少子女化警訊下逐漸改變,由單一主流改變為接納其他型態家庭的多元 價值。1、2 歲小孩送托機構,不再背負母親失職批判,逐漸形成現代社會,現 代年輕家庭必然之路,提供足夠、優質的托育機構成為重要的社會議題。

臺灣少子女化所導致的托育服務機構經營之問題,在「幼托整合」趨勢之 呼應下,逐漸受到政府與教育界之關切,而亟思謀求有效解決之道。由於日本 政府近年來為因應少子女化之趨勢,有陸續推出一系列托育服務政策與措施,

並且獲得不少教育界的肯定與讚賞,值得我們加以研究並效法。俗話說:「他山 之石,可以攻錯。」因此,本研究之動機,主要在於探討少子女化時代日本學 前教育服務之政策與措施,希望從中擷取其優點與精華,以作為我國政府因應 少子女化現所擬定學前教育服務政策之參考。

(18)

6

第二節 研究目的與研究問題

基於前述的研究動機,本研究藉由文獻探討有少子女化現象的日本,其幼 兒教育政策之內涵,並分析其特色,冀望經由日本在教育政策改革的過程中所 遇到的問題及困境以提供具體建議,作為臺灣幼兒教育政策發展之借鏡。

亞洲國家「少子女化」情形以日本發生最早,創全世界最低記錄臺灣近年 面臨快速少子女化及高齡化,問題嚴重程度與日本相似。少子女化是當前的社 會現象,影響未來社會結構走向,這其中的問題遠比我們以為的還要複雜且具 有連動性。同為亞洲國家的日本,不論是文化背景、高齡化現象均與臺灣十分 相似,日本的少子高齡化因應對策起步甚早且傾向長期性規劃,可算是亞洲各 國的先驅。日本在 1973 年正式邁入高齡化社會,但由於意識到建構少子高齡化 因應對策的必要性,日本政府早在 1963 年,就已制定老人福利法,在一連串措 施有計畫的推動下,日本已建立了獨樹一格的日本型少子高齡化對策。本研究 將分析「少子女化」之下臺灣與日本幼兒教育的現況,以及產生的原因與可能 的影響,藉由日本少子女化政策實施的經驗策略,做為臺灣尋求解決相同問題 的他山之石及思考因應方法的參據。

由以上表述本研究的目的主要聚焦以下三項:

一、臺灣與日本幼兒教育政策相關法規。

二、臺灣與日本育兒支援策略。

三、分析比較臺灣與日本幼兒教育政策。

研究問題為細分如下:

一、日本幼兒教育政策相關法規。

二、臺灣幼兒教育政策相關法規。

三、日本育兒支援策略。

四、臺灣育兒支援策略。

五、分析比較臺灣與日本幼兒教育政策。

期望透過借鏡日本幼兒教育改革的過程作為臺灣幼兒教育的參考。

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7

第三節 名詞釋義

將本研究所涉及的重要名詞,分別說明如下:

一、少子女化

是指生育率降低,造成幼年人口逐漸減少的現象。伴隨著少子女化而來的 問題,則是意味著未來人口可能逐漸變少,進而可能對於社會結構、經濟發展 等各方面都會產生重大影響。從另ㄧ個角度來看,如果新一代增加的速度遠低 於上一代自然死亡的速度,更會造成人口不足,相對地意謂著高齡人口相對變 多,即高齡化。所以少子女化以及高齡化這一體兩面的問題,則成為是許多國 家,特別是已開發國家非常關心的問題。 以臺灣的情形來說根據內政部的統計 資料顯示,2009 年出生率降為千分之八點二九,意即每位婦女一生生育的子女 數只有一人,已是全球最低,甚至比香港、日本的還低。而就新生兒的人數來 看,2009 年的新生兒只有十九萬一千人,比前一年減少了七千多人。

依照經建會的推估結果顯示,臺灣人口零成長將提前四年(2022)發生,

2023 年我國人口將開始負成長。如果生育率持續創新低,除了人口提早進入負 成長外,平均每位工作人口負擔上、下兩代依賴人口的經濟壓力亦將更為沈 重。此外,又由於生育率持續降低,使得人口結構逐漸變成倒三角形,意即未 來工作人口將逐漸減少,甚至無法負擔六十五歲以上老年人口的需求。

近代日本社會婦女生產胎數减少的情形起自 1970 年代;其後人口出生數逐 年降低,在 1989 年總生育率 1.57 人號稱「1.57 shock」突顯當時宣稱史上最低 出生率日本政府開始正視生育率降低與人口成長減少等相關問題,特別是針對 少子女化現象背后所帶來的社會問題與解決方針。日本的從 1970 年代後期就已 經面臨少子女化。1990 年代「少子女化」發展為日本社會的公共議題。日本政 府的《平城 19 年版少子化社會白書》再次敲響了日本社會人口減少的警鐘。

在人口發展趨勢方面,根據白皮書的推算,至 2055 年時日本人口將少於 9

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8

千萬,且老齡化問題更加嚴重,約 2.5 個人中就有 1 位是 65 歲以上的老人。少 子老齡化所引起的社會問題已成為日本經濟發展面臨的最大困難之一。白皮書 預測,至 2055 年,日本勞動人口(即 15 歲至 64 歲的人口)將從現在的 8,301 萬降低至 4,55 萬,僅占總人口的 51%左右;厚生勞動省(2007)提出《平城 19 年版少子化社會白書》,日本人口學研究者大淵寬、阿藤誠(2005)將低出生率 定義爲出生率持續低於人口的置換水平的狀態。因此本研究所謂的少子女化現 象指的是出生人數減少及生育水平下降造成孩子數量減少,因而形成兒童比例 下降(作為老齡化的代名詞),使人口長期保持下降的趨勢。

二、幼兒教育政策

教育政策為公共政策的一環,是政府為解決教育問題,經過一定的合法化 程序,所提出的一系列行動綱領,其最終目的在解決教育問題、達成教育目標 及實踐教育理念。近年來臺灣政府對幼兒教育的逐漸重視,陸續推出多項重要 的幼兒教育相關計畫與議題,如幼兒教育券的實施、各類補助學前教育優惠措 施、扶幼計畫與幼托整合政策等。

「少子女化」與「幼托整合政策」係 21 世紀臺日共通的社會狀況,「幼托 整合政策」可視為當代兩國幼兒教育改革政策代表,也關係少子女化問題的解 決。本研究所謂日本幼兒政策,限於時空因素,限定自 1990 年代以來,日本 的少子女化相關法規以及制法過程中的各種會議資料、官方發行的白皮書、經 濟、幼教 機關提出的研究報告等。至於臺灣將分析其從幼托(幼稚園、托兒 所)分立歷經 「幼托一元」構想到「幼托一體」構想的過程就是一連串幼兒教 育改革政策的歷程。因此本研究的幼兒教育政策是指臺灣和日本對於 0-6 歲的 幼教和保育有關之政策。

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三、學前教育機構

學前教育機構是指是以學齡前兒童為對象的教育。從組織結構上看,包括家 庭中的學前教育和學前教育機構(托嬰中心、幼兒園)中的教育。通常是指對胎 兒至進入初等教育(小學)前的兒童所進行的教育、組織的活動和施加的影響。

它的教育對象包括 0-3 歲嬰兒、3-6 歲幼兒,進入國民校學教育之前的幼兒照顧之 機構。所謂的學前教育是指施於學齡在六歲足歲前兒童的教育活動,除了家庭內 的教養之外,社會上亦有不同類型的機構,提供進入小學之前的兒童各項相關服 務。第一種是保育看護性質的托嬰中心,第二種是教育性質的幼兒園。我國目前 的學前教育機構,大致以這二種為準,且分屬不同機關管轄,托嬰中心由社會行 政主管機關負責管理,幼兒園則由教育行政主管機關負責管理。

日本中央內閣為求行政一貫的效率化,期望能由「中央集權」轉成「地方 分權」模式,以促進國家整體的進步。在 2001 年進行了大規模的政府機構重 組,將編制縮小成一府十二省廳。在 2001 年 7 月將執掌社會福祉與兒童福利 的厚生省,與勞動省合併成厚生勞動省(陳乃慈,2005)。因此,現今日本幼兒 托育服務之主管機關為厚生勞動省所屬的兒童家庭局,主管幼兒的育兒支援、

兒童虐待的防止、兒童及家庭照顧與保健、單親弱勢家庭服務等業務(厚生勞 動省,2021)。

日本幼兒托育服務系統,有國家、地方及企業等三大主軸(翁麗芳,

2004)。國家即是中央部會,2006 年九月開始是安倍晉三首相領導的內閣。地 方是總計 47 個都道府縣政府及其下的市町村。企業則是民營化的幼托機構。

目前日本托育服務的形態多元化,包括幼稚園、保育所、課後托育、病後 兒托 育、產後支援服務、保育媽媽、家庭支援中心等;其中,保育所包括認可 保育 所、認可外保育所(含保育室、寶寶旅館、企業或醫院之員工托育設施、 幼稚 園的課後托育)、認證保育所(東京都)及無認可保育所;收托方式包括全日 制、半日制、延長托育、假日托育、臨時托育等(陳乃慈,2006)。因此,本研 究所指的學前教育機構是指是以學齡前兒童為對象的教育相關機構。

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第四節 研究範圍與限制

一、研究範圍

主要是針對過去所發生的事件,以系統性的資料蒐集與客觀的評鑑,描述 及解釋某個特定時間之狀況,以及在某段期間內之發展情形,進而檢視事件的 因和果並有效地預測未來的趨勢,因此文獻分析法有其價値與探用的必要性。

若就其意義而言,文獻分析法能以描述事實的狀況或條件,而發現若千重要或 有趣的問題以及主題的關連性(王文科,2005)。本研究主要研究臺灣與日本 1990 年到 2021 年的的幼兒教育政策,將蒐集到的相關文獻做統整分析,以釐清 臺灣與日本這 30 年來的幼兒教育政策發展狀況。

二、研究限制

本研究以收集獲得之文獻資料及來分析日本及臺灣學前教育制度的沿革及 發展,冀望藉由文化背景及政策沿革相似的日本獲得借鏡,但基於學前的教育 階段有著政府主管單位的管轄內容有部分差異及日本社會及臺灣社會的福利制 度的立足點也不盡相同,因此本研究結論與建議臺灣只能獲得部分參考,其餘 則不宜作過度的推論或制度的大幅度沿用。

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11

第二章 文獻探討

本章分成過去的相關研究、日本幼兒教育政策沿革、臺灣幼兒教育政策沿 革等三小節,做相關文獻回顧。

第一節 以前的相關研究

本節分為臺灣博碩士論文、臺灣期刊論文兩部分來敘述過去的相關論文,

了解先前的研究者對相關議題的研究成果。

一、臺灣博碩士論文

研究者從「臺灣博碩士論文知識加值系統」輸入關鍵詞「臺」、「日」與

「幼兒」進行搜尋,得到與本研究主題最為接近的有以下兩個研究,如表 2-1 所示。

表 2-1

「臺」、「日」與「幼兒」相關學位論文

作者姓名 年份 論文名稱 論文性質

1 黃婉芬 2008 臺灣與日本少子化時代的幼兒托 育政策之比較研究

國立暨南國際大學比較教 育研究所碩士論文

2 蔡英子 2016

日臺幼兒教育制度改革及現況─

以「幼保一體化」與「幼托整合」

為中心─

淡江大學日本語文研究所 碩士論文

資料來源:研究者自行整理。

第一篇論文為黃婉芬(2008)的研究,其探討的內容為:1.了解臺灣與日 本托育政策發展源起;2.分析臺灣與日本家長之托育需求;3.探討臺灣與日本政 府因應少子女化的托育政策。與本研究欲探討的臺日幼兒教育政策有其相似 性,但由於論文發表於 2008 年,至今也已經過去了 13 年,本研究可以補足這

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12

13 年來的新變革。

第二篇論文為蔡英子2016)的研究,其研究聚焦於日本及臺灣的幼兒教 育制度,探討日本「幼保一體化」以前的幼稚園及保育所,及臺灣「幼托整 合」之前的幼稚園及托兒所之概況,並對比日本與臺灣改革前幼兒教育制度,

闡述其中之異同。這篇論文在探討「幼保一體化」與「幼托整合」的部分與本 研究相似,但本研究除了上述議題的探討外,在其他相關的幼兒教育政策上也 有所著墨,相較於這篇研究,本研究欲探討較為全面的幼兒教育政策,將更具 完整性。

由於用以上三個關鍵詞找的論文篇數只有兩篇,因此研究者試著再用「臺 灣」、「幼兒教育」以及「日本」、「幼兒教育」兩種方式做搜尋,用「臺灣」、

「幼兒教育」搜尋到 5 筆相關論文,如表 2-2 所示。

表 2-2

「臺灣」、「幼兒教育」相關學位論文

作者姓名 年份 論文名稱 論文性質

1 黃怡貌 1994 光復以來臺灣幼兒教育發展之研 究(1945--1981)

國立師範大學歷史學系碩 士論文

2 洪福財 1999 臺灣地區幼兒教育歷史發展及未 來義務化政策之探討

國立臺灣師範大學教育研 究所博士論文

3 謝子元 2005 近代臺灣幼教政策發展之研究-比 較福利國家觀點

元智大學資訊社會學研究 所碩士論文

4 黃綉婷 2006 臺灣幼兒教育制度之發展(1945- 2005)

國立中正大學教育研究所 碩士論文

5 辜筱媚 2013 臺灣幼托整合政策實施後對公立 幼兒園之探討

南華大學國際暨大陸事務 學系亞太研究碩士班碩士 論文

資料來源:研究者自行整理。

第一篇論文為黃怡貌(1994)的研究,其研究內容為幼兒教育和經濟、社 會發展、家庭結構的互動關係。結論認為:1.幼兒園呈現成長趨勢;2.至 1981

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年仍有 41%的幼教師資未具合格教師資格;3.實驗課程本質上都注意幼兒能 力、興趣與需要,但實際教學上因種種因素,常過猶不及。由於此研究距今已 經 27 年,呈現的是當時臺灣的幼兒教育狀況,無法了解當前臺灣的幼兒教育現 況。本研究要研究的是現在的臺日幼兒教育狀況,因此能補其不足。

第二篇論文為洪福財(1995)的研究,其主要在探討:1.臺灣地區幼教的 發展演變與現況;2.臺灣地區幼教未來發展的可能方向。與本研究要探討的臺 灣幼兒教育政策現況有所相同,但其研究年代較為久遠,反映的是 1995 年當時 的現況,非如今 2021 年的情形。因此本研究除了能補足 1996-2021 年間臺灣幼 兒教育政策的演變外,還探討了日本當前的幼兒教育政策,更具全面性地了解 幼兒教育政策在兩地的發展情形。

第三篇論文為謝子元(2005)的研究,其內容將德國、瑞典、英國及美國 的幼兒教育政策經驗與臺灣的幼兒教育政策經驗做對比。與本研究不同的是提 及了臺灣之外的 4 個歐美國家,呈現他們的幼兒教育政策經驗。而本研究的主 要討論對象則是與臺灣同為島國的日本,與本研究關注的對象有些不同。此 外,這是 16 年前的研究,臺灣幼兒教育政策的現況與 16 年前已經有所改變。

本研究能夠更新這個研究的結論,即時反應 2021 年的臺灣幼兒教育政策現況。

第四篇論文為黃綉婷(2006)的研究,主要在做臺灣幼兒教育發展的歷史 回顧,了解臺灣幼兒教育發展的軌跡。這個研究與前面提到的幾個研究都是已 經超過 10 年的研究,很難精確描繪 2021 年臺灣幼兒教育政策現況。而且本研 究除了臺灣幼兒教育政策的討論外,還包含了日本幼兒教育政策的討論,對於 反應兩地幼兒教育現況來說,具有較高的參考價值。

第五篇論文為辜筱媚(2013)的研究,探討的是幼托整合政策實施後對於 公立幼兒園的影響。這篇研究站在現職幼兒園教師的角度出發,以南投一間公 立幼兒園為例,帶出公立幼兒園教師所遇到的狀況。以個案研究來說能凸顯個 案所遇到的問題,讓相關單位作為改進參考。然而單一個案呈現出來的問題卻 不能完全推論到其他公立幼兒園,其推論性受限。本研究從法律、法則、官方

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白皮書、官方數據、官方計劃、官方網站公佈的信息等做內容分析,得到較為 客觀的結論,更具參考價值。

研究者用「日本」、「幼兒教育」這兩個關鍵詞沒有搜尋到相關論文,於是 改用「日本」、「托育」這兩個關鍵詞搜尋,找到下列幾篇相關的學位論文,如 表 2-3 所示。

表 2-3

「日本」、「托育」相關學位論文

號 作者姓名 年份 論文名稱 論文性質

1 魏意芳 2002 日本學童保育制度之研究∼對我國 課後托育的啟示∼

臺東師範學院教育研究所碩 士論文

2 陳乃慈 2005 日本托育政策之研究 國立嘉義大學幼兒教育學系 研究所碩士論文

資料來源:研究者自行整理。

第一篇論文是魏意芳(2002)的研究,對於日本學童保育加以論述,發現 日本學童保育的特色包括:1.注重兒童的健全發展;2.社會福利措施的定位;3.

制法確立政府分工及監督之責;4.重視整合地域資源的網絡功能;5.鼓勵多樣化 的服務單位參與。最後對臺灣的托育提出幾項建議:1.兒童需求與家長期待的 省思;2.定位與功能的釐清;3.中央立法的重要性;4.資源網絡的建立;5.供給 系統多元化的發展。由於這篇論文的重點放在日本學童保育的特色,以及帶給 臺灣托育的啟示,只占本研究討論議題的一小部分,本研究要討論的議題包含 整個日本的幼兒教育政策,有較全面的討論與分析,更能呈現日本幼兒教育政 策的全貌。

第二篇論文是陳乃慈(2005)的研究,主要對於日本的托育政策及托育需 求做相關的論述,由於這篇論文完稿於 2005 年,因此探討的內容是二戰後到 2005 年日本的幼托政策,對於 2006 的實施「幼保一體化」政策自然沒有辦法 做討論。本研究彙整日本幼兒教育相關的各項政策,對於日本的幼兒教育現況

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做較全面性的討論,充實這個研究沒能提到的 2006 年之後的幼兒教育政策。

二、臺灣期刊論文

從「臺灣期刊論文索引系統」輸入關鍵詞「臺」、「日」與「幼兒」進行搜 尋,得到與本研究主題最為接近的僅有以下 1 個研究,如表 2-4 所示。

表 2-4

「臺」、「日」與「幼兒」相關期刊論文

號 作者姓名 年份 論文名稱 論文性質

1 沈龍安 2016 從日本學前幼兒教育論述臺灣幼托

整合政策之實施 學校行政第 106 期

資料來源:研究者自行整理。

這篇論文為沈龍安(2016)的研究,其研究目的在於了解臺灣與日本學前 幼兒教育的相似與相異處。得到的結論包括:1.相同處:(1)皆相當重視生命教 育。(2)幼教師資都須修習相關學分,並經過國家考試才能成為公立幼兒園教 師。(3)新課綱之前,臺灣的幼兒園為了符應家長需求,多偏向認知性學術課 程,新課綱則強調多元性學習與遊戲活動,與日本重視幼兒多元學習的概念相 似;2.相異處:(1)臺灣幼托整合了主關機關實施機構與法令;日本幼保一元化 尚未整合主關機關與實施機構。(2)臺灣認為降低師生比例讓幼兒受到老師較多 關注;日本認為提高師生比例可以訓練幼兒獨立生活能力。此研究強調的是幼 托整合的內容,而本研究除了幼托整合的部分外,還要討論其他幼兒教育的政 策,較完整地闡述臺灣、日本兩國的幼兒教育政策現況。

以上三個關鍵詞找的論文篇數只有一篇,因此研究者接著將用「臺灣」、

「日本」這兩個關鍵詞分開,用「臺灣」、「幼兒教育」以及「日本」、「幼兒教 育」兩種方式做搜尋,其中「日本」、「幼兒教育」沒有搜尋到相關論文,而用

「臺灣」、「幼兒教育」搜尋到 5 相關論文,如表 2-5 所示。

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表 2-5

「臺灣」、「幼兒教育」相關期刊論文

號 作者姓名 年份 論文名稱 論文性質

1 黃光明 1987 我國幼兒教育之展望 臺灣教育輔導月刊第 37 卷 第 9 期

2 翁麗芳 1992 臺灣幼兒教育的昨日、今日與明日 臺灣史田野研究通訊第 23 期

3 翁麗芳

黃怡貌 1995 臺灣幼兒教育發展之研究--托兒所的

演變在臺灣幼兒教育發展上的意義 史聯雜誌第 25 期 4 翁麗芳 1996 臺灣幼兒教育世紀發展誌 國民教育第 37 期

5 謝美慧 1998 臺灣當前幼兒教育改方向分析 幼教資訊第 90 期

6 謝美慧 2001 臺灣幼兒教育現況及發展趨勢 臺灣教育第 606 期

7 翁麗芳 2002 臺灣幼教的未來在哪裡?--從幼托整

合談起 幼兒教育第 265 期

8 段慧瑩 2007 臺灣人口結構變遷之幼兒教育政策

及其興革 教育資料與研究第 74 期

9 翁麗芳 2012 從臺灣史觀點論臺灣幼兒教育的發

展 教育資料與研究第 104 期

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周美慧 翁福元 李瑞金 鐘芳玲

2013 從教育公平檢視臺灣幼托整合政策 幼兒教育年刊第 24 期

11 沈龍安 2016 從《幼兒教育及照顧法》論述幼托整

合政策之實施現況 學校行政第 101 期 12 洪福財 2020 幼托分立到整合--幼兒教育及照顧法

的立法背景與變革 臺灣教育研究第 1 卷第 1 期

資料來源:研究者自行整理。

前面八篇論文發表的時間距今都超過十年,甚至二、三十年,雖然這些論 文所關注的內容有部分與本研究相似,對於了解過去的幼兒教育改革以及幼兒 教育政策的發展軌跡有所助益,然而這些論文已經無法切實反應當前臺灣幼兒

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教育政策的最新改革。因此本研究在對於臺灣當今幼兒教育政策現況的探討,

有助於釐清當前臺灣的教育政策改革的趨勢。

第九篇論文是翁麗芳(2012)的研究,研究的主要內容為回顧臺灣幼兒教 育的發展史,從 1897 年日治時期出現的第一所幼稚園,到光復初期的幼兒教育 發展。期內容補齊先前被忽略的臺灣日治時期的幼兒教育發展,將日治時期的 幼兒教育發展作初步的回顧,統整臺灣幼兒教育發展的整體脈絡,了解臺灣幼 兒教育發展至今的歷史。這篇論文所提到的臺躥幼兒教育發展史,可供本研究 做為參考,而本研究將補充更多現今最新的臺日幼兒教育政策發展的狀況。

第十篇論文是周美慧、翁福元、李瑞金、鐘芳玲(2013)的研究,主要針 對幼托整合的政策做評析,以教育公平的觀點對於幼托整合政策提出相關建 議。本研究與這篇論文同樣都探討到當今幼托整合政策的議題,但是本研究還 提及其他相關的幼兒教育政策議題,包含的面相較廣,論述的完整度較高。

第十一篇論文為沈龍安(2016)的研究,其主要探討的內容與第十篇論文 類似,都將焦點放在幼托整合政策的層面;最後對幼托整合政策所面臨的問題 做出相關建議。而本研究與這篇論文相同的是,也在當前的幼托整合政策上做 探討,而不同的是也對其他相關的幼兒教育政策做闡述,更加全面地解析當前 臺灣的幼兒教育政策現況。

第十二篇論文為洪福財(2020)的研究,這篇論文的重點放在幼托整合政 策的立法背景以及該法實施後造成的九項影響,包括 1.機構整合有助於降低家 長選擇幼托機構的困擾;2.法令為整合既有幼托機構多見妥協提升品質仍須另 行規劃;3.法規變動快速加遽行政機關業務負擔行政品質值得關注;4.增列各教 保服務方式/機構,降低幼兒受教門檻之用意明顯;5.公私幼協力合作仍待磨合宜 鼓舞私幼工作者的營運士氣;6.幼兒園改以生師比配置人力可能產生的教保隱 憂有待因應;7.幼兒園教師與教保員的權益差異與互動問題值得正視;8.教保服 務人員高流動率及其對幼教品質的影響亟待解決;9.以書面契約規範親師生互 動之作法唐突且影響互動關係。這篇論文與前面提到的第十、十一篇論文的關

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注主題很類似,都圍繞在幼托整合政策上,對於幼托整合政策的沿革、現況與 問題提出相關看法。本研究對於幼托整合政策有相關論述,也關注幼托整合政 策之外的其他幼兒教育政策,形成較為完整的當今幼兒教育政策論述。

與前面在學位論文搜尋遇到的狀況相似,研究者用「日本」、「幼兒教育」

這兩個關鍵詞搜尋不到相關論文,於是改用「日本」、「托育」這兩個關鍵詞搜 尋,找到下列幾篇相關論文,如表 2-6 所示。

表 2-6

「日本」、「托育」相關期刊論文

號 作者姓名 年份 論文名稱 論文性質

1 黃佩雯 2007 少子化時代日本托育政策之研究 幼教研究彙刊 第 1 卷第 1 期

2 翁麗芳 2013 少子化日本的幼兒教育改革-幼托

的分合爭議與優質人材培育 教育資料與研究 第 111 期

資料來源:研究者自行整理。

第一篇論文是黃佩雯(2007)的研究,對於日本的托育政策做概要論述,

列出許多托育相關的政策,提出對臺灣幼教政策的建議包括:1.明確國家、地 方、企業三者在幼兒教育上的責任;2.早日落實幼托合一;3.臺灣托育機構的服 務應更基多元、營運更加彈性;4.政府應落實督導幼托機構;5.改善幼托人員素 質與待遇等。與本研究相同的是都針對日本幼兒教育政策做出論述,但不同的 是,本研究不僅對於日本幼兒教育政策做相關論述,也對於臺灣的幼兒教育政 策做論述,並從中比較兩者的差異。

第二篇論文是翁麗芳(2013)的研究,其內容在探討日本「幼托一體」政 策形成的過程,得到的結論為:1.三歲以下嬰幼兒的待托問題為政策基點;2.日 本政府希望從多面向領域處理幼兒教育與照顧問題,希望面面俱到,政策多所 牽制不易達成;3.安倍晉三首相提出社會保障法總體改革案,期待 2015 年解決 托育問題。這篇論文所提到的內容與本研究相似,都是藉由各種官方資料來探

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討日本幼兒教育的現況,只是這篇論文是八年前的研究,近八年新變革無法呈 現,本研究正好可補齊這八年的內容,且再針對臺灣的教育政策做論述,讓兩 國的幼兒教育政策現況可以更加清晰。

綜觀上述以前的相關研究,可以發現對於臺日兩國幼兒教育相關題材的研 究不在少數,研究的成果頗為豐碩。然而卻很少有研究將臺日兩國的的幼兒教 育政策做較深入的比較,本研究嘗試梳理前人的研究以及最新的文獻將兩國近 期的幼兒教育政策做較完整的論述,並從兩國的幼兒教育政策改革中,發現我 國幼兒教育政策的盲點,進而提出有用的建議。

第二節 臺灣的幼兒教育政策沿革

本節分為日治時期的幼兒教育政策、戰後至解嚴前的幼兒教育政策等兩個 部份來概略了解臺灣幼兒教育政策的發展過程。

一、日治時期的幼兒教育政策

臺灣幼兒教育的開頭起源於日治時期,這個時期關於幼兒教育相關的重要 事件與政策如表 2-7 所示。

表 2-7

日治時期幼兒教育相關的重要事件與政策

時間 幼兒教育相關事件/政策

1905 年(明治 38 年)

頒布《幼稚園相關規程》、《臺北幼稚園規程》、《臺北幼稚園 規程中改正》

1921 年(大正 10 年) 頒布《臺灣公立幼稚園規則》、《公立幼稚園相關規定》

1923 年(大正 12 年) 《臺灣公立幼稚園官制》、《臺灣公立幼稚園規則中改正》

1931 年(昭和 6 年) 《臺灣公立幼稚園規則中改正》

資料來源:研究者自行整理。

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以下說明表 2-7 中幾件重要的事件育政策。日人入臺第三年,1897 年,就 出現了「幼稚園」,除了最初的「關帝廟幼稚園」之外,「幼稚園」可以說是日 本治臺之初,以日人(統治者階級)子弟為對象而構築的幼兒教育制度,臺灣 人幼兒得領受幼稚園教育者極為稀少,但是西歐福祿貝爾的幼兒教育思想逐漸 扎根;1920 年代後期起,臺灣人幼兒教育事業出現相當的變折。一是權貴形象 的幼稚園之外,農、漁村開始出現「保育所」,家庭外幼兒教育與照顧的思潮,

雖然稀微,逐漸醞釀開展於臺灣的一般階層;二是幼稚園、保育所的活動內容 逐漸滲入統治者「統制」目標,染上政治色彩,對應當時的皇民化政策,幼稚 園、保育所與小、中學校同轍,走上(日本)皇國民化教育。但是,幼稚園、

保育所卻也因著統治者的政治目的而擴布成長(翁麗芳,2012)。

1905 年的《幼稚園相關規程》之後,1921、1923、1931 年臺灣總督府先後 修訂公布公立幼稚園相關規則,規定各地方(「市街庄」)都可以向其州/廳長 官申請設辦幼稚園。原則上幼稚園依對象分「內地人」幼兒及「本島人」幼兒 兩種,但是在得到其州/廳長官許可時得有通融。1922 年臺灣總督府打出日、

臺人共學政策,發布《改正臺灣教育令》,此共學政策順理成章反映到幼稚園教 育上:《臺灣公立幼稚園規則》規定只要有行政長官的同意,日人可以到臺人子 弟幼稚園,臺人也可以到日人子弟幼稚園就讀(臺灣教育會,1939/2010)。

日治時期臺灣總督府出版的《臺灣學事年報》及臺灣教育會出版的《臺灣 教育沿革誌》的統計資料顯示幼稚園的數量雖不多,是有逐漸成長趨勢的。

1919 年,全臺有 9 所日人子弟幼稚園,5 所臺人子弟幼稚園,1 所日、臺人共 學幼稚園;1920 年有 7 所日人子弟幼稚園,8 所臺人子弟幼稚園,4 所日、臺 人共學幼稚園。顯然一般情形是日、臺人子弟分園施教,但是趨勢上逐漸容許 共學(臺灣教育會,1939/2010)。

此外,由於當時臺灣受日本統治,日本當時的「保育所」制度也沿用到臺 灣。原來是從日本國內移植過來的為提昇農村生產力的地方鄰保事業,屬社會 事業下的兒童保護事業,以行政制度化、中央集權化為目標,而後加入感化事

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業色彩,以「陋習打破與生活改善」為目標,結合社會教育,兼具「統制」與

「撫育」性格(大友昌子,2001);1921 年以後社會事業政策採「社會事業振興 策」。簡言之,最初是日本移民聚落為了提高勞動力,也為了保護幼兒將日本國 內的「保育所」依樣在臺複製,而後由地方的教育課人員(日本官員)聯合地 主、農會組織推動,先開設短期性的「農繁期保育所」、「農繁期保育園」、「季 節保育園」,而後逐漸推向長期設施「常設保育園」發展。「保育所」名稱因為 考慮保育事業不應只限於托兒,應加入教育功能,所以捨棄最早的「農繁期保 育所」名稱走向冠以所在地聚落名稱之「○○保育園」稱呼。總之,此社會事 業以保育園、保育所混雜著托兒所名稱,以臺灣農村幼兒為對象推展開來。

二、戰後至解嚴前的幼兒教育政策

戰後國民政府接收臺灣,先前日本在臺的幼兒教育政策自然改弦易轍,這 段時期臺灣的幼兒教育政策大致可以分成三個階段,分述如下:

(一)混沌階段(1945-1952)

這個階段正值政權交替期間,原先的幼兒教育政策被廢除,新的幼兒教育 政策尚未成形,只是直接沿用國民政府在大陸制定之《幼稚園課程標準》、《幼 稚園設置辦法》。此一期間,幼兒教育之行政事務是由掌理國民教育之單位兼 顧,在教育行政人員不足及缺乏專門人才的情況下,無暇顧及幼兒教育的發 展 ,無暇顧及幼兒教育的發展,況且光復伊始 ,況且光復伊始,新的法令、

規章尚不為一般人所熟知,導致法規如同虛文,導致法規如同虛文,並無實際 作用 ,並無實際作用(黃怡貌,1995)。也就是說在幼兒教育方面,雖然有隨 著政府由大陸移來的 ,雖然有隨著政府由大陸移來的《幼稚園課程標準》、《幼 稚園設置辦法》等幼教相關規定,但是無論是中央的教育部或是地方的教育行 政機關,幼稚園教育僅是國民教育項下的一個附帶事項,並無專人負責;對於 只有綱要式課程標準的教育內容本來就無力督導,對於有一定標準的幼稚園立 案程序(《幼稚園設置辦法》中載有明文)卻也都是放任無暇一顧 )卻也都是 放任無暇一顧(翁麗芳,1998)

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(二)初始階段(1953-1969)

使用已久的《幼稚園課程標準》終於在 1953 年十一月修訂公布,是第一次 在臺灣修訂使用的幼稚園課程標準,這次的修訂亦代表著幼兒教育制度在臺灣 的萌芽。此時期幼兒教育之法規及制度包括:1953 年進行第三次修訂之《幼稚 園課程標準》,1956 年公布《臺灣省私立幼稚園補助標準》,1961 年七月,公佈

《幼稚園暫行設備標準》,1969 年訂定發佈《幼稚園園長、教師登記檢定及遴 用辦法》。此外,1962 年教育部召開第四次全國教育會議,擬定全國教育政 策,重點在檢討現行學制與當前教育問題、研討配合經濟建設的教育方案、規 劃大陸教育的重建事項、發展華僑教育以及加強國際文教聯繫等主題(張鐸 嚴,2005)。

雖然此時的幼兒教育與前一階段相較起來在各方面皆有進步,首先,在教 育思想方面已出現思想領導課程與教學;其次,在政策方面有課程標準之修 訂、補助私立幼稚園、園長與教師之登記與檢定的政策,以及幼稚教育機構名 稱之統一;再者,在課程與教學方面強調「保育重於教學」、「行動」與「生活 教育」;最後,在師資培育方面五年制師專之改制以及幼稚師範科之停辦等;但 幼兒教育在各階段教育中仍屬於弱勢,擺脫了混沌階段,邁向初始階段,仍無 法積極發展(黃綉婷,2006)。

(三)伸展階段(1970-1980)

此階段幼兒教育之相關政策與法規制度皆積極推行。1969 年教育部鑒於私 立幼稚園設置者日眾,惟半數以上均未在當地主管教育行政機關辦理立案手 續,其幼稚園師資、設備、課程等,均未按照部頒幼稚園設置辦法、課程及設 備標準辦理,曾令臺灣省教育廳及臺北市教育局,在掌理國民教育之單位內,

設置專人,管理幼稚教育有關事項(教育部,1974),因幼兒教育仍未有專屬單 位管理,且掌理國民教育單位並未針對幼兒教育積極進行管理與視導,其成效 未彰,使得未立案幼稚園的問題日益嚴重。為加強輔導幼稚園的設置與管理,

教育部於 1970 年、1973 年、1977 年先後三次修正公布《幼稚園設置辦法》,期

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對幼稚園的設置有所約束與管制;1973 年亦修正公布《幼稚園設備標準》。

除了以上兩種辦法及標準的修正,也包括以下各種制度與法規的頒佈及修 訂。為發展學前教育,增進幼兒身心健康,於 1972 年訂定《臺灣省國民小學附 設自立幼稚園(班)試行要點》報教育部核備後施行(教育部,1974)。此外,

1973 年頒佈了許多幼教相關法規,如:《私立幼稚園承包立案須知》、《臺灣省 國民小學附設自立幼稚園(班)試行要點》等;1979 年四月公布《私立幼稚園 申請立案應行注意事項》(張鐸嚴,2005)。1975 年教育部修正公布《幼稚園課 程標準》,是為第四次修正。1978 年臺灣省政府教育廳核發《臺灣省幼稚園園 址最低總面積標準表》。

本時期之幼兒教育制度,無論是法規、制度或實際推展皆發展迅速,教育 思想亦漸趨開放、著重幼兒個別差異,從中可窺知政治、經濟及社會的影響,

以及 教育當局對於幼兒教育之重視;此外,在課程與教學方面除了各種實驗與 研究持 續進行外,也積極更定課程標準之內容,使課程與教學能因時制宜,符 合時代潮流。但幼教師資培育方面仍處於催折與停滯時期,1983 年始恢復師範 日間部幼師科;儘管師資培育由師範學校升格為三年制師範專科學校,進而為 五年制,但此時期之幼教師範教育卻大部分以補救式的在職進修方式進行(使 過多的不合格幼教師取得合格教師資格),正規的養成教育反而佔少數,這種本 末倒置的作法無助於幼兒教育師資培育之專業化(黃綉婷,2006)。

綜觀上述三個階段所提出的幼兒教育政策如表 2-8 所示。

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表 2-8

戰後至解嚴前的幼兒教育政策

時間 幼兒教育相關政策

1945 沿用大陸制定的《幼稚園課程標準》、《幼稚園設置辦法》

1953 第三次修訂《幼稚園課程標準》

1956 公布《臺灣省私立幼稚園補助標準》

1961 公布《幼稚園暫行設備標準》

1969 公布《幼稚園園長、教師登記檢定及遴用辦法》

1970 公布《幼稚園設置辦法》

1973

第一次修訂《幼稚園設置辦法》、公布《幼稚園設備標準》、公布《臺灣省國民小學 附設自立幼稚園(班)試行要點》

1975 第四次修訂《幼稚園課程標準》

1977 第二次修訂《幼稚園設置辦法》

1978 公布《臺灣省幼稚園園址最低總面積標準表》

1979 公布《私立幼稚園申請立案應行注意事項》

資料來源:研究者自行整理。

從表 2-8 可以發現,臺灣的幼兒教育在戰後政權交接時期,國民政府的施 政重點並沒有放在幼兒教育上,一直到 1953 年的第三次《幼稚園課程標準》修 訂(第一次因應臺灣的整體狀況而做的修訂),才開始有點起色。1970 年代開 始,政府對於幼兒教育的關注比起往年增強不少,這個階段推出很多的幼兒教 育政策修訂,是臺灣幼兒教育突飛猛進的階段。

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第三節 日本的幼兒教育政策沿革

本節以二戰前的日本幼兒教育政策以及二戰後的日本幼兒教育政策來展開 日本幼兒教育政策的發展。

一、二戰前的日本幼兒教育政策(1868-1945)

日本的幼兒教育從明治維新(1868 年)開始之後,才逐漸展開。在二戰前 重要的幼兒教育相關事件與政策如表 2-9 所示。

表 2-9

日本二戰前重要的幼兒教育相關事件與政策

時間 幼兒教育相關事件/政策

1872 年(明治 5 年) 橫濱創立日本第一個女子學前教育機構-「亞米利加婦人教授所」、

學制發布

1875 年(明治 8 年) 京都設立「幼穉遊嬉場」(少年兒童遊樂場)

1876 年(明治 9 年) 東京女子師範學校附屬幼稚園設立、橫濱女校附屬幼稚園設立

1879 年(明治 12 年) 鹿兒島、大阪等地開設示範幼稚園

1880 年(明治 13 年) 私立櫻井女子學校開設幼稚園

1890 年(明治 23 年) 新潟静修學校附設保育所、農繁期保育所設立

1894 年(明治 27 年) 東京紡織株式會社附設「企業内保育所」

1899 年(明治 32 年) 發布「幼稚園保育及設備規程」

1900 年(明治 33 年) 二葉幼稚園設立

1904 年(明治 37 年) 出版「幼稚園保育法」(東基吉)

1908 年(明治 41 年) 出版「幼兒教育法」(中村五六、和田實)

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1916 年(大正 5 年) 二葉幼稚園更名為二葉保育園

1919 年(大正 8 年) 設立大阪市鶴町保育所、櫻宮保育所(日本最早的公立保育所)

1922 年(大正 11 年) 橋詰良一開設「沒有房子的幼稚園」,提倡托兒在戶外進行

1926 年(大正 15 年) 發布「幼稚園令」及「幼稚園令施行規則」

1933 年(昭和 8 年) 「兒童問題研究會」設立

1934 年(昭和 9 年) 《幼稚園保育法真諦》出版

1935 年(昭和 10 年) 《系統的保育案の實際》出版

1937 年(昭和 12 年) 「保育問題研究會」設立

資料來源:研究者自行整理。

從表 2-9 可以概略了解日本在明治維新到二次世界大戰前的幼兒教育發 展。其中有幾項重要事件或政策做以下說明。

1872 年由三位美國傳教士在橫濱創立「亞米利加婦人教授所」,是日本第 一所女子學前教育機構(横浜開港資料館,2021 年 5 月 12 日)。此外,1875 年 京都成立了「幼穉遊嬉場」(少年兒童遊樂場)(発祥の地コレクション,2021 年 5 月 12 日)。然而由於當地居民還沒有認識到幼兒園教育的重要性,兩者在 一年後都被取消了(蔡英子,2016)。1876 年,明治政府在東京女子師範學校 設立了附屬幼兒園。是日本有史以來第一所「幼稚園」。東京女子師範學校附屬 幼稚園(以下簡稱東京女師附幼),直接採用美國的教材和方法,聘用的老師為 東京女師的畢業生(文部科學省,2020a)。同年成立的橫濱女校附屬幼兒園也 是如此。東京女師附幼剛開設的前幾年,日本人普遍不重視幼稚園。到了 1879 年政府在鹿兒島、大阪等地開設了示範幼稚園。當時上流社會的孩子到幼稚園 上課,普通民眾的孩子則讀於「子守學校」(子守學校提供要照顧弟弟妹妹的女

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孩,可以邊照顧弟妹邊上學)。而 1880 年櫻井女子學校開設的幼稚園,是日本 第一所私立幼稚園,也是基督教幼稚園。1899 年發布《幼稚園保育及設備規 程》,從第一所幼稚園成立到幼兒教育相關的第一個法條頒布,這 20 年被稱為 日本幼稚園教育的初期(日本法令索引,2020)。

1899 年《幼稚園保育及設備規程》頒布後的 20 年,被視為幼兒園在日本 普及的時期。這一時期,幼稚園逐漸普及到全國各地。與此同時,關於公辦幼 稚園的批評言論也開始出現。當時倉橋惣三等學者開始在幼兒園教育領域發揮 積極作用。他們以學者的身份進入幼稚園,與幼稚園老師討論幼稚園教育相關 問題,教授幼稚園相關工作。他們還直接介紹了海外幼稚園教育的思想和理 論。可以說,這是向幼兒園邁出的積極一步的體現(蔡英子,2016)。私立幼稚 園的數量從這一時期開始增加,1880 年私立幼稚園的數量約佔三分之一,但從 1909 年開始私立幼稚園的數量超過公立學校。到了 1916 年私立幼稚園數量是 公立幼稚園數量的兩倍,以宗教團體為了傳教和社會福利而建立的幼稚園為 主。從這一點來說,可以說西方基督教會在日本幼稚園的傳播上取得了很大的 成就(蔡英子,2016)。

日本除了幼稚園外,還有另一種幼兒托育機構稱為「保育所」。1890 年 6 月,當時赤澤夫婦以私立學校的形式開設了保育所,作為新潟靜修學校的附屬 設施。1894 年因大日本紡織株式會社雇傭的員工多為有孩子的母親,為了讓這 些員工能無後顧之憂地來上班,在東京深川工廠附設了「企業內保育所」。接 著,1896 年福岡縣設立三井炭坑保育所、 1904 年,為在日俄戰爭中陣亡的軍 人遺族,在神戶開設了「出征軍人兒童保管所」,在母親工作期間照顧幼兒(中 根真,2017)。大正時代,隨著在工廠工作的女性人數的增加,「乳兒保育所」

(嬰兒托兒所)誕生了。大阪(1919 年)、京都(1920)、東京(1921 年)陸續 開設「乳兒保育所」。1938 年厚生省成立時,「保育所」由厚生省管轄(新潟 市,2021)。

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二、二戰後的日本幼兒教育政策(1946-1989)

因應二戰後日本公布新的憲法,對於幼兒教育的政策也出現變革,這段時 期的幼兒教育政策方向直到 1989 年出現的超低生育率為止,進行了與戰前不太 一樣的幼兒教育政策,這些重要的幼兒教育政策如表 2-10 所示。

表 2-10

二戰後日本幼稚園與保育所的相關政策

時間 幼稚園 保育所

1947 年(昭和 22 年) 公佈《兒童福祉法》

1948 年(昭和 23 年) 出版《保育要領》 實行《兒童福利設施最低標準》

1950 年(昭和 25 年) 《保育所運營要領》出版

1952 年(昭和 27 年) 《幼稚園基準》通知

1956 年(昭和 31 年) 《幼稚園教育要領》出版 制定幼稚園設立標準 1964 年(昭和 39 年) 幼稚園教育要領修訂公告

(第一次修訂)

1965 年(昭和 40 年) 《保育所保育指南》出版

1989 年(平成元年)

幼稚園教育要領修訂公告

(第二次修訂)

※生育率爲 1.57%

資料來源:研究者整理

從表 2-10 中可以看出,日本幼兒教育在戰後做了許多的改變,現行的幼稚 園教育起源於 1948 年日本文部省發行的《保育要領》。1956 年 2 月改為《幼稚 園教育要領》之後,分別在 1964 年、1989 年做修訂(1989 年後還有修訂,後 面的章節會再提到),從過去以學科領域作為教學內容的規定,朝向自幼兒本體 發展出發、多元發展的方向修改。

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第三章 研究設計與實施歷程

本章共分為五小節。第一節為研究方法與工具,第二節為研究架構與步 驟,第三節為研究場域與研究對象,第四節為資料信度與效度,第五節為研究 倫理。針對其內容做詳細說明,分述如下。

第一節 研究方法與工具

一、研究方法

本研究為質性研究,本研究之研究方法主要是透過文獻分析與比較研究等 兩種方法,歸納分析日本及臺灣的學前教育制度及少子女化托育服務政策的施 行及影響。對於這兩種研究法的說明如下:

1.文獻分析

透過相關文件的蒐羅與分析,方可掌握臺日幼兒教育政策的現況,以及如透 過法令來影響臺日幼兒教育政策。為確實的掌握正確的資訊,本研究的資料將使 用日本第一手的議會檔案及諮詢報告書資料,以期掌握各項有關日本少子高齡化 之下「臺日幼兒教育政策的現況」和國家政策之間的相互糾葛與狀況、政策變 革,以達成理解日本主要實施方案與策略的發展趨向。本研究的第一手資料類型 如下:

(1)各項有關教育的官方文件:在中央層級方面,如日本眾議院、參議院的有關 教育部會對於「臺日幼兒教育政策」相關法案的意見與有關政策性的記述。

(2)「臺日幼兒教育政策」相關研究報告與專書。例如文部科學省日本中央各省 廳的報告書、及我國幼教相關政策相關分析論文與文章。

2.比較教育研究

「比較研究法」進行探究前,先進行「文獻分析」。蒐集政府相關的政策、

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專案計畫及法規進行探討與分析,找出對日本教育研究有助益的「法則」或「實 證案例」。本計畫將運用貝瑞岱(Bereday)所主張的「描述、解釋、並排、比 較」等四步驟。

(1)描述:系統地蒐集資料並描述「臺日幼兒教育政策」的背景脈絡與實施現 況。

(2)詮釋:從歷史脈絡、政策考量等視角,綜合應用各種學科的知識,進一步分 析「臺日幼兒教育政策」,以瞭解形成此種制度的原因。

(3)並列:整理並有系統的排列所蒐集的「「臺日幼兒教育政策」」相關資料,將 資料分類後排列進行解析,找出研究結果。

(4)比較:透過資比較「臺日幼兒教育政策」之異同,歸納出有效的「臺日幼兒 教育政策」之重要內涵,進以利檢討與改進我國「幼兒教育政策」規 劃之參考。

二、研究工具

本研究以質性研究探討。本研究所需要的研究工具以針對研究主題收集而 來的文獻,如博碩士論文、期刊、書籍、政府出版品、政府公告資訊等。

第二節 研究架構與流程

一、研究架構

本研究旨在從本研究採用質性研究方法,主要完成三個目的:一、臺灣與日 本幼兒教育政策相關法規。二、臺灣與日本育兒支援策略。三、分析比較臺灣與 日本幼兒教育政策。進行分析後歸納出研究結果,並提出相關建議。研究架構如 圖 3-1 所示:

參考文獻

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