第二章 國外實施耐震評估補強制度、課題及績效檢討分析
第二節 日本耐震補強評估制度實施課題
本節探討日本實施耐震補強之課題，綜觀日本耐震補強評估制度的建立與實施狀 況，本計畫歸納四項課題進行討論，分別為(一)假設地震發生可能之危害；(二)建築物 耐震推動現狀；(三)耐震推動停滯原因；(四)現行推動機制與補助方式。
壹、假設地震發生可能之危害
日本位處地震頻仍地帶，由過往關東大地震(大正 12 年－1924 年)、阪神淡路大地 震(平成 7 年－1995 年)及近年的東日本大地震(平成 23 年－2011 年)等大小地震，因地 震引發海嘯、建築物倒塌及火災死亡人數占 8 至 9 成，為防止地震引發建築物倒塌，
保障人員於地震災害時疏散通道之安全，使其對於既有建築物防止倒塌的防震策略採 更保守的方式處理。日本分析模擬各地地震發生機率與災害損失，顯示各種未來可能 發生之大規模地震，如有東海地震、東南海南海地震、南海海溝地震、首都內陸地震、
日本海溝千島海溝周邊地震及中部地區近畿地區內陸地震，並依據所模擬預測之地震 可能帶來的災害損失，作相關的配套與預防措施。
以海溝型地震為例，海溝型地震有東海地震、東南海‧南海地震及南海海溝大地 震等，預測各地震所可能造成之最嚴重災情於表 2-2，分別有死亡人數、建築物倒塌 棟數(包含因搖晃而全毀、因地面液化而全毀、因海嘯而全毀、因傾斜過大或地裂而全 毀、因地震火災而燒毀)之數值推測，其中以南海海溝大地震造成災情最嚴重，其次為 東南海‧南海地震，及東海地震。此三個地區之地震分析以南海海溝大地震於 2012 年(平成 24 年)公布最新，該地震之震度預測如圖 2-1，預測為地表震度 7 級以上強震，
而東海地區、近畿地區、四國地區及九州地區為嚴重受災地區，各區預估約有九百萬 至二千三百萬棟房屋倒塌或燒毀，並有三十萬至三百萬人死亡。其中推測災情最嚴重 者為東海地區，有 238 萬 6 千棟建築物全倒或燒毀及有 32 萬 3 千人死亡。
表 2-2 海溝型地震預測災情比較表
項目 東海地震 東南海‧南海地震 南海海溝大地震 死亡人數 7,900~9,200 1,200~1,800 3,200~32,300 建築物全倒燒毀棟數(棟) 230,000~260,000 330,000~360,000 940,000~2,386,000
建築物 發生最 嚴重災 情時的 詳細損 毀狀況
因搖晃
而全毀 170,000 170,200 1,346,000 因地面液化而全
毀 26,000 83,100 134,000 因海嘯而全毀 6,800 40,400 154,000 因傾斜過大、
地裂而全毀 7,700 21,700 6,500 因地震毀災而燒
毀 50,000 40,600 746,000
(資料來源：耐震改修促進法の改正の概要，2014)
表 2-3 預測南海海溝大地震災情
地區 全倒和燒毀棟數 死亡
東海地區受災嚴重件數 954 千棟~2,382 千棟 80 千人~323 千人 近畿地區受災嚴重件數 951 千棟~2,371 千棟 50 千人~275 千人 四國地區受災嚴重件數 940 千棟~2,364 千棟 32 千人~226 千人 九州地區受災嚴重件數 965 千棟~2,386 千棟 32 千人~229 千人
(資料來源：耐震改修促進法の改正の概要，2014)
圖 2-1 預測南海海溝大地震震度分布圖 (資料來源：耐震改修促進法の改正の概要，2014)
以影響東京都之假設性地震為例，東京都為日本首都，若發生大型地震，使得房 屋傾倒、崩塌及人員傷亡，其所造成的損失可能直接衝擊日本整國經濟，因此日本國 內即有針對以東京都為主要對象來作假想性的地震分析，以作為後續預防參考之依 據。在「東京改修耐震促進計畫」有說明若以「首都內陸地震等所造成的東京受災情 況假設(東京都防災會議，2012 年(平成 24 年) 4 月)」為基準，其預測可能發生之假設 性地震有首都內陸地震(東京灣北部地震、多摩內陸地震)，海溝型地震(元禄型關東地 震)及活斷層發生地震(立川斷層帶地震)，而各地震則依據本身條件，模擬發生 7 至 8 級以上大地震建築物崩塌毀損與死亡人數之情形，其中地震假設條件如下，模擬後結 果如表 2-4 所示：
東京灣北部地震(M 7.3)的假設發生條件如下：
部分地區發生震度 7 的地震，並有 7 成的地區發生震度 6 偏強以上的地震(圖 2-2)，
發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 9,700 人，死因中有約 56％是
因建築物崩塌毀損所導致的(圖 2-3)。
多摩內陸地震(M 7.3)的假設發生條件如下：
部分地區發生震度 7 的地震，多摩地區中有約 4 成的地區發生震度 6 偏強以上的 地震，發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 4,700 人，死因中有約 68％是因建築物崩塌毀損所導致的。
元禄型關東地震(M 8.2)的假設發生條件如下：
品川區，大田區，町田市等都的南側地區發生震度 6 偏強的地震，部分地區則發 生震度 7 的強烈震動。發生時間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 5,900 人，死因中有約 57％是因建築物崩塌毀損所導致的。
立川斷層帶地震(M 7.4)的假設發生條件如下：
立川市中心發生震度 6 偏強的地震，部分地區則發生震度７的強烈震動。發生時 間為冬天傍晚 18 時，風速為 8 m/s，死亡人數約 2,600 人，死因中有約 55％是因建築 物崩塌毀損所導致的。
圖 2-2 東京灣北部地震(M 7.3)震度分布圖
(資料來源：東京都の新たな被害想定について 首都內陸地震等による東
京の被害想定，2012)
圖 2-3 東京灣北部地震木造建築物全倒分布圖
(資料來源：東京都の新たな被害想定について 首都內陸地震等による東 京の被害想定，2012)
表 2-4 以東京為分析對象之假設性地震與造成影響
假設發生的地震 死亡人數 主要死因 東京灣北部地震 M 7.3
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 9,700 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 56％
因地震火災所導致的比例約 42％
多摩內陸地震 M 7.3
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 4,700 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 68％
因地震火災所導致的比例約 28％
元禄型關東地震 M 8.2
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 5,900 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 57％
因地震火災所導致的比例約 40％
立川斷層帶地震 M 7.4
(冬 18 時，風速 8 m/s) 約 2,600 人 因建築物崩塌毀損所導致的比例約 55％
因地震火災所導致的比例約 41％
(資料來源：東京都耐震改修促進計画，2014)
貳、建築物耐震推動現狀
以東京都為例，「東京改修耐震促進計畫」將其耐震化現況區分為住宅、主要的公 共住宅、民間特定建築物、與防災相關的重要公共建築物、特定緊急輸送道路沿路的 建築物、災害對應據點醫院與社會福利設施等之五大類型，分析各類結果之耐震化率，
以表示當前建築物之現狀。
以下為耐震化率計算說明概要：
耐震化率：
「符合耐震性條件的住宅・建築物數量」佔「整體住宅・建築物數量」的比例。
符合耐震性條件的住宅・建築物數量：
「1982 年(昭和 57 年)以後的建築物數量」＋「1981 年(昭和 56 年)以前的建築物當 中，符合耐震性的建築物數量」。
整體住宅・建築物數量：
「1982 年(昭和 57 年)以後之建築物數量」＋「1981 年(昭和 56 年)以前之建築物數 量」。
一、住宅
以住宅而言，依據 2008 年(平成 20 年)實施的住宅・土地統計調查為基準所 估測的 2010 年(平成 22 年)度末止之東京都内住宅總數量，東京都約有 614 萬戶。
若以國家的耐震化率之估測方法為準計算的話，約有 498 萬戶(81.2％)之住宅可望 符合必要的耐震性條件。反之，約 116 萬戶(18.8％)之住宅可能無法符合必要的耐 震性條件，詳細數據參考表 2-5。
二、主要的公共住宅
以主要的公共住宅而言，2010 年(平成 22 年)度末止的都内主要公共住宅約為 527,600 戶。以國家級的耐震化率之估測方法等為準計算，其中約有 379,000 戶(71.8
能無法符合必要的耐震性條件，詳細數據參考表 2-6。
601,800 1,253,900 1,855,700 1,317,800 71.00%
木造 197,600 449,900 647,500 454,800 70.20%
據等估算出的數值，都營住宅等當中，除都營住宅之外，還包括地區特別租賃住宅，特定
以與防災相關的重要公共建築物而言，2010 年(平成 22 年)度末為止的都内之
五、特定緊急輸送道路沿路的建築物
類別
a b a+b=c
d d/c
災害對應據點醫院※1 － － 70 58 82.9%
(單位：棟)
※1 災害對應據點醫院(包括都立，公立醫院)之符合耐震性的建築物數，代表的是全部的建築物 均已經執行耐震化的醫療機關數量(平成 23 年(西元 2011 年)10 月１日為止)。
※2 依厚生勞動省調查結果為準。數值為有効回答數中的實際數值(平成 22 年(西元 2010 年)4 月 1 日為止)。
※3私立學校之耐震化狀況，高中，小學，中學，特別支援學校，幼稚園之合計値(平成 23 年(西 元 2011 年)4 月 1 日為止)。
(資料來源：東京都耐震改修促進計畫，2014)
由上述資料可知，東京都既有建築物之可望符合必要的耐震性條件者，於住宅方 面耐震化率有 81.2％；主要的公共住宅方面有 71.8％；民間特定建築物方面有 82.3％；
與防災相關的重要公共建築物方面有 90.3％；特定緊急輸送道路沿路的建築物方面有 81.3％。各建築物之耐震化率範圍在七至九成之間，以八成為大宗，而與達到完全耐 震化尚有約兩成的空間。
參、耐震推動停滯的原因
日本推行建築物耐震化多年，然檢視過去推動效率未達預期成果，根據日本文部 科學省之資料，日本對國內進行耐震化意願的問卷調查，並有歸納無法進行耐震改修 建工程的主要原因有下：
1. 耐震化所需負擔的費用過大。
2. 依對耐震性等認知等，認為建築物不需要耐震化。
3. 難以決定施工業者。
4. 難以判斷工法、費用、效果等是否適當。
5. 擔心工程中，將被限制使用該建築物(不希望造成房客、入住者的麻煩等)。
6.建築物區分所有權人難以達成共識。
另外，於大阪市 2010 年(平成 22 年)所提出之「大阪市耐震改修促進計畫」，亦歸 納一般性及針對該市的耐震化停滯的要因。
1. 一般性的要因
(1) 費用(不想支付費用)、勞力負担(因耐震修改所需的暫時性遷移或手續繁 雜而感到麻煩)。
(2) 技術性的知識不足。
(3) 生命週期的不適應，包含無法確認可否維持現狀且能持續長期性的居住 (將來會搬走)；避免育子、考試等的費用、勞力負担等理由(當前不想實 施)；由於高齡者家眷等今後的居住年限被限定之緣故、而不認為需要長 期性且安全的居住(這幾年沒問題就好。反正自己也沒那麼長壽…等)。
(4) 地震損害的意識低。
(5) 效果不明。
2. 大阪市的獨特要因
大阪市由於有很多很久以前就留下來的連棟式住宅和木造共同住宅、這些住 宅不但以租借家庭為多，且住宅的所有者的權利關係又如輻射般分散，故難以達 成修建的共識。尤其連棟式住宅，更常發生僅有一戸要單獨做耐震修改，又怕造 成其他住戸的耐震性能的低下，而使耐震化停滯的狀況發生。諸如此類的理由而 導致停滯。老朽住宅的密集住宅、市街地，但這種市街地區的建築用地狭小，且 其前方的道路也窄，卻在如此條件下改建更是難行，結果，其耐震化率與全市相 比較仍停留在低水準階段。
由上述可見，目前日本時施耐震化所遇障礙，以相關施作費用、民眾知識及技術 性的認知不足及改修時住戶暫時居所的問題為大宗。此外如大阪市耐震改修促進計畫 所述，針對老舊房屋或社區，其房屋規劃連棟，且附近道路狹窄，若僅一戶欲改修則 可能影響隔壁其他戶的結構，因此於實際實行時也有技術上的問題要克服。
日本目前執行策略係由「耐震改修促進法」為既有建築物耐震評估及補強推動的
地方政府
勵等，各項目補助內容分述如下：
一、貸款優惠：
針對住宅、公寓之貸款優惠，每戶限額 1000 萬日幣/戶，依據償還期間不同
針對住宅、公寓之貸款優惠，每戶限額 1000 萬日幣/戶，依據償還期間不同