第八節 第八節
第八節 東亞生育政策比較 東亞生育政策比較 東亞生育政策比較 東亞生育政策比較
東亞國家在二十世紀下半葉完成最為成功的生育轉型，然而，在 1980 年 代 之 後，生 育 率 不 僅 低 於 替 代 水 準，下 跌 趨 勢 持 續 進 行，以 致 在二十一世紀成為全球最低生育率地區。
一一
一一 、、、、 東亞低生育率成 因東亞低生育率成 因東亞低生育率成 因 東亞低生育率成 因
Peter McDonald（2002） 指 出， 東 亞 社會 低 生 育率 的 成 因 有四 ： 理性選擇、風險規避、後物質主義價值，以及性別平衡。從 1960 年代 開始，東亞社會經歷快速的經濟成長，成為新興工業化國家，然而，
社會發展趨勢卻是不利於其後轉型期的人口發展。以 McDonald 的論 點來說，全面的社會自由主義推動之下，女性在公共領域逐漸取得平 衡，然而，家庭制度的調適變遷緩慢，以致兩者衝突。
進一步來看，東亞社會在二、三十年間，從一個傳統社會轉變為 現代化工業社會，生產方式和社會組織截然不同，隨著物質主義盛行，
個人的生活期望（經濟生活水準與生活品質）高度提升，然而，傳統 文化價值仍是相當穩固，而且，類同北歐的福利國家制度並未完全實 施，在此壓力下，建立與維繫家庭生活變得困難重重。由於東亞社會 在 1980 年代已經成為新興工業化社會，個人不論男性與女性皆具有良 好的人力資本條件，在理性選擇之下，積極參與勞動力，才能保障與 提升物質生活水準。可是，現代勞力市場，特別是在全球化發展的環 境中，不僅競爭程度加劇，風險更是不斷升高，所以，規避風險成為
賦 予 相 當 程 度 的 個 人 自 由 與 性 別 平 等 ， 得 以 參 與 公 共 領 域 ——不 幸 地，公共領域與私領域的家庭生活兩者之間總是存在衝突，特別是勞 力市場無法相容，工作與家庭生活結合狀況之下尤其嚴重。換言之，
性別角色在公領域雖然進展為平等地位，傳統家庭制度所安排的家庭 性別角色（諸如男主外、女主內）依舊相當強烈，再加上年輕女性的 人力資本條件提高，經營家庭生活，對於女性而言，其風險與機會成 本，較男性更為巨大，因此，結婚生子的成本遠大於勞力市場的回饋。
更甚者，全球化與不斷提升的教育程度，提高年輕人的經濟生活期待，
同時，當代勞力市場演化重組之下，薪資所得水準變異巨大，而且競 爭激烈，因此，年輕人必須掌握風險規避行為，才能存活於現代社會。
總之，我們看到，在高度工業化和現代化下，東亞社會盛行物質 主義，對於經濟生活水準要求上升，而且，公領域性別平等發展，促 成兩性積極參與現代勞力市場，以滿足物質生活需求，但是，全球化 下的勞力市場充滿高度風險，只有加強人力資本投資，才是風險規避 的最佳策略。就此而言，為了人力資本投資（不論是接受教育、抑或 勞力市場經驗與年資的累積），年輕人不得不選擇延後，甚至放棄建 立與經營家庭生活。更甚者，在 1990 年代後，區域經濟與全球化發展，
年輕世代雖然具有更佳人力資本條件，在變動的經濟條件下，工作生 涯的風險日增，對於傳統家庭生活形成挑戰。因此，在理性選擇之下，
晚 婚 遲 育 為 社 會 主 流 ， 最 終 導 致 超 低 生 育 率 （ Jones, 2007; Jones, Straughan, and Chan, 2009） 。
二二
二二 、、、、 東亞國家對於低 生育率的政策回應東亞國家對於低 生育率的政策回應東亞國家對於低 生育率的政策回應 東亞國家對於低 生育率的政策回應
東亞國家過往成功推動人口政策達成生育控制目標，對於晚近的 低生育率，卻是共同展現行動遲緩的態度（Frejka, Jones, and Sardon, 2010 ） ， 以 致 生 育 率 惡 化 下 降 的 問 題 一 發 不 可 收 拾 。
表 3-7 比較東亞國家的生育政策轉變——我們看到，過去，東亞 國家有效地推動家庭計畫，而且，成功的人口控制（生育控制）成就 是稱羨世人的生育轉型；然而，面對轉型後期的低生育率人口課題，
卻是集體地顯得「舉足無措」、「步履蹣跚」。新加坡最早警覺，提高生
第三章 低生育率國家的人口生育政策
育率乃是刻不容緩的課題，可是，進行政策急轉彎，一百八十度地從
「生育控 制」 而澈底 轉向為「 鼓勵 生育」 並非容易——過去， 新加坡 政府成功地透過人口教育而內化人民控制生育的信仰，如今，一夕之 間試圖思想改造，的確難如登天。因此，雖然新加坡的生育率在 1975 年降至替換水準，直到 12 年後（即 1987 年）才象徵性調整人口政策 方向。
南韓也是同樣地步隨新加坡途徑，甚至，延宕 20 年才強力推動鼓 勵生育政策作為。至於臺灣，雖然在完成生育轉型之際即體認即將面 臨新的人口風暴（Freedman, 1986），在 1992 年修訂「中華民國人口 政策綱領」時，明確宣示維持合理的人口成長，可是遲至 2006 年才積 極研擬政策作為。最後，日本固然長期處於低生育率水準，也直到 1990 年的「TFR1.57 衝擊」之後，積極策劃少子化應對策略。然而，日本 與南韓卻是早已認知，人口（低生育率）乃是其國家發展安危所繫，
因此，將處理人口問題視為國家大政，在中央設置部會層級主管機關 專責——日本內閣府特命「少子化大臣」，南韓則是內閣設女性家族部
（李明博政府時期精簡政府組織，人口與家庭政策職掌轉移至保健福 祉家族部）。日本更早在 2003 年即制訂「支持生育下一代對策推廣法」
和「少子化對策基本法」，內閣府密集性召開跨部會少 子 化 對 策 會 議 ， 不斷調整和規劃應對策略。
表表表
資 料 來 源 ： Jones, Gavin W. ,PaulinTayStraughan, and Angelique Chan. 2009. "Very Low Fertility in Pacific Asian Countries: Causes and Policy Responses."
Pp. 1-22 in Ultra-low Fertility in Pacific Asia: Trends, Causes and Policy Issues, edited by G. W. Jones, P. T. Straughan, and A. Chan. New York:
Routledge.
第三章 低生育率國家的人口生育政策
育率國家，所以，先後全面啟動鼓勵生育政策。整體而言，東亞社會 雖然具有近似的儒家文化背景，國家發展卻是導致社會氛圍及國家政 策採取差異的途徑。例如，對於人口發展的政策途徑與價值思想，在 南韓與臺灣之間就出現很大的差異──南韓政府致力於保有傳統家庭 價值，藉以因應低生育率課題；相對而言，臺灣政策則是重女權，接 受女性主義立場而研擬人口對策。
Frejka, Jones, and Sardon（ 2010）檢 視 東 亞 國 家 近 年 的 人 口 發 展 ， 歸納以下幾點發現：第一、東亞國家中，日本與新加坡較早開始採取 回應低生育率的行動，因而，鼓勵生育的政策也較為完整，然而，完 善程度仍不及歐洲國家。其次，南韓及臺灣直到近年才開始採取長程 政策作為，試圖抗拒低生育率挑戰。第三、父權家庭仍是東亞社會的 主流，在對應的社會結構之下，人口生育政策並未納入男性角色，發 展歐式的兩性平權家庭政策。第四、都會地區，諸如東京、首爾與臺 北，或許基於政績考量，在中央政府政策之下，發展個別鼓勵生育方 案措施。
然而，雖然東亞國家近年全力積極推動鼓勵生育政策，低生育率 的惡化趨勢未見明顯改善，因此，為了挽救低生育率危機，尚有很大 的政策努力空間──諸如，推動非典型與半時就業，以促進女性結合 工作與養育子女生活；促進年輕人口就業穩定，藉以增進其結婚成家 的意願。當然我們看到，東亞國家已經大力在這些領域推動政策措施，
只是，短期之內試圖評估這些政策的成效乃是相當困難；更甚者，短 期之內，甚至可能發現政策的反效果──這是非戰之罪，尤其是近年 來全球震盪、烽火連天的經濟危機，隨時可能重挫結婚率與生育率。
東 亞 社 會 仍 然 強 烈 的 傳 統 父 權 文 化 價 值 ， 對 於 促 進 生 育 率 是 障 礙，可是，透過政策改變價值規範的效用有限，因此，政府政策的焦 點，應該致力於減輕育養子女的負擔與平衡家庭與工作生活。除此之 外，在多元社會裡，關於家庭價值、企業社會責任、國家利益 等 議 題 ， 各方立場分歧，所以，政府應該透過公共政策討論與對話，凝聚社會 共識，針對爭論性的議題建立國家發展目標。