第二節 第二節
第二節 歐盟國家的生育政策 歐盟國家的生育政策 歐盟國家的生育政策 歐盟國家的生育政策
二十世紀中葉，全球處於「人口爆炸」危機，而人口快速成長的 動力，則是來自死亡率下降，但生育率並未同步減少，人口政策的核 心， 在 於透 過 「 生育 控制 」（birth control）以 降 低生 育 率 。在 此人 口 理論觀點下，根據 Davis and Blake（1956）「生育中介變項」理論，家 庭計畫成為 1960 年代許多高生育率國家的人口政策作為重心。
生育控制、乃至家庭 計畫，對於個人福祉（individual well-being）
具有正向意義，因此，可以成為有效的人口政策。然而，「低生育率」
的成因卻是全然迥異，而且「鼓勵生育」與現代社會個人主義和基本 人權並未完全相容。再者，「鼓勵生育」的 思想，與二次戰後全球對於 種族優勢和法西斯主義的政治恐懼有所抵觸，因此，首先遭遇低生育 率危機的歐洲國家，在應對低生育率的人口課題時，摒棄「人口增殖」
的思維，改採完善「家庭政策」，企圖建構一個友善家庭的環境。
析言之，低生育率的成因，乃是養育子女成本相對高昂──因為育 養子女所需的直接成本與間接成本不斷增長。再者，低生育率的人口
第三章 低生育率國家的人口生育政策
課題，不僅在於出生數減少，更為嚴峻者乃是人口依賴負擔增加。所 以 ， 降 低 養 育 子 女 成 本 和 促 進 就 業 ， 就 是 低 生 育 率 人 口 政 策 目 標
（Matysiak, 2011）。此一理論思維，成為 當代歐洲社會主流的 人口思 想，也是人口政策建構的基礎。
因此，歐洲國家面對低生育率的課題，並非採用人口增殖政策而 直接促進生育率，反之，希望透過完善的家庭政策，平衡家庭生活與 工作生活，一方面減低子女養育成本，另一方面促進勞動力參與，最 終可以達到人口永續發展。
過去四十年來，歐盟國家先後步入低生育率時代，因此發展各種 家庭政策以因應人口課題。這些家庭政策，設計上多元，政策作為與 政策工作多樣化，不過，根據 OECD（2011）最近的報告指出，政策 宗旨目標，主要仍在於：
（1）降低育養子女家庭之貧窮並且維持所得；
（2）對於育兒家庭的育養經濟成本進行直接補償；
（3）促進婦女就業，以解決低生育率帶來的人口老化依賴；
（4）促進兩性平權，共同承擔子女養育之責任；
（5）支持幼兒早期發展，累積人力資本，提高國家競爭力；
（6）最終促進生育率。
歐盟國家因應個別政治與社會背景，發展相當差異的家庭政策體 系（Thevenon, 2011），例如，北歐五國採用雙薪家庭模型，致力於平 衡家庭與工作生活，法國則是對於育兒家庭大力提供財務支援，大英 體系國家則以傳統社會安全體系，針對弱勢育兒家庭進行社會救助。
瑞典首先在 1970 年代發展有薪親職假，從此開拓家庭政策之新紀元，
因此，我們首先以瑞典為案例，說明歐盟家庭政策。
與工作生活，創造友善家庭的環境。正是因為如此，瑞典在眾多已開 發國家中，表現令人稱羨的高生育水準（2010 年的總生育率為 1.98），
在此同時，瑞典女性勞動力參與率和其男性人口並駕齊驅。此外，瑞 典的兒童人口之貧窮率，更是處在相對較低水準。更重要者，瑞典更 是全球第一個國家，首先在 1974 年推動有薪親職假，而且，此一政策 不斷改變，強化兩性平權。整體而言，瑞典的家庭政策，係從雙薪家 庭的立場出發，主張與推動男女兩性對於家庭生活與勞力市場之工作 生活，具有相同的權利和義務（Earles, 2011）。
圖 3-2 與表 3-3 呈現瑞典自 1990 年以來的總生育率變遷。瑞 典最 早在十八世紀開始進入人口轉型，生育率在十九世紀時已為當時人類 社會最低水準行列，而在 1927 年更落在替代水準以下，成為最早處於
「低於替代水準國家」之一。現在，人口學者戲稱瑞典在二十世紀經 歷「雲霄飛車式」的生育率變化，呈現循環式的震盪起伏。瑞典雖在 1940 至 1960 年 代 生 育 率 回 升 高 於 替 代 水 準 ， 1968 年 之 後 卻 又 迅 速 低 於 TFR=2.1 的水準。因此，1960 年代後半葉裡，瑞典開始規劃擬定家 庭政策，藉以因應即將來臨的低生育率危機（Duvander, 2008; Earles, 2011; Ferrarini and Duvander, 2009）。 經 過 四 十 年 的 努 力 ， 近 年 來 可 以 看到成果──在 1999 年跌落歷史最低的 1.498 之後逐漸回升，而在 2010 年 更 上 揚 至 接 近 替 代 水 準 的 TFR=1.98。
第三章 低生育率國家的人口生育政策
表表
表表 3-3：：：1991-2009 年瑞典人口繁殖與活產 統計： 年瑞典人口繁殖與活產 統計年瑞典人口繁殖與活產 統計 年瑞典人口繁殖與活產 統計
穩 定 人 口 活 產
年 別 總 生 育 率 淨 繁 殖 率 新 生 兒 性
比 例 內 在 成 長 率 人 口 減
半 時 間 男 女 合 計 婚 生 非 婚 生 非 婚 生 百 分 比 1991 2.117 1.014 1.062 0.00048 63729 60008 123737 64108 59629 48.19 1992 2.090 1.004 1.059 0.00014 63193 59655 122848 62077 60771 49.47 1993 1.997 0.965 1.046 -0.00123 564 60329 57669 117998 58509 59489 50.42 1994 1.890 0.916 1.044 -0.00303 229 57329 54928 112257 54330 57927 51.60 1995 1.738 0.836 1.060 -0.00618 112 53214 50208 103422 48653 54769 52.96 1996 1.606 0.779 1.043 -0.00861 80 48660 46637 95297 43949 51348 53.88 1997 1.532 0.734 1.057 -0.01066 65 46511 43991 90502 41557 48945 54.08 1998 1.511 0.725 1.066 -0.01109 63 45940 43088 89028 40370 48658 54.65 1999 1.503 0.726 1.053 -0.01104 63 45230 42943 88173 39422 48751 55.29 2000 1.547 0.744 1.064 -0.01020 68 46620 43821 90441 40404 50037 55.33 2001 1.570 0.754 1.063 -0.00974 71 47138 44328 91466 40710 50756 55.49 2002 1.653 0.798 1.055 -0.00778 89 49187 46628 95815 42137 53678 56.02 2003 1.718 0.826 1.064 -0.00659 105 51114 48043 99157 36255 55532 60.50 2004 1.752 0.843 1.062 -0.00589 118 51975 48953 100928 44937 55991 55.48 2005 1.769 0.854 1.055 -0.00544 127 52036 49310 101346 45108 56238 55.49 2006 1.854 0.893 1.059 -0.00390 178 54483 51430 105913 47093 58820 55.54 2007 1.879 0.905 1.059 -0.00344 201 55259 52162 107421 48602 58819 54.76 2008 1.907 0.917 1.064 -0.00299 232 56352 52949 109301 49469 59832 54.74 2009 1.935 0.932 1.061 -0.00243 285 57564 54237 111801 50967 60834 54.41
資 料 來 源 ： 根 據 Statistics Sweden. Statistical Yearbook of Sweden 2011.計 算 。
瑞典目前人口超過九百萬人，其中，四分之一小於 19 歲，而 65 歲以上老人所佔比例略低於五分之一。由於過往維持近於替代水準之 生育率，因此，瑞典未來的老年人口雖將持續增加，短期內不至於快 速暴漲。瑞典的人口當中，出生於國外者約佔 13%，近年來的國際遷 入移民數量上升，也因此對於其生育率的確有所助益──約有五分之一 的兒童，其父母之一為外國出生者。
圖 圖
圖圖 3-2：：： 瑞典之總生 育率：瑞典之總生 育率瑞典之總生 育率瑞典之總生 育率 ，，，，1900-2010
資 料 來 源 ： Statistics Sweden. URL: http://www.scb.se/default____2154.aspx.
最為特殊者，瑞典人口當中很大比例未婚，例如，35 歲人口中，
只有 48.09%的女性和 39.25%的男性是目前已婚。不過，同居的現象 在 此 極 為 普 遍 ， 因 此 ， 瑞 典 的 初 婚 平 均 年 齡 （2009 年 ， 女 性 為 32.5 歲，男性是 35.1 歲），遠高於第一胎出生時父母平均（生母平均 29 歲，
生 父 則 是 31 歲 ）。 同 居 作 為 一 種 婚 姻 的 替 代 形 式 （ alternative to marriage）， 在 瑞 典 社 會 大 約 起 源 自 1960 年 代 ， 而 且 至 今 ， 瑞 典 社 會 氛圍仍是重視子女出生在雙親環境之下。
上文指出，瑞典在近代的生育率出現上下震盪起伏的變化，主要 反映經濟景氣週期──瑞典的親職假制度，係建立在薪資條件之上，
唯有進入勞力市場才能獲取較高給付，否則只有低額的固定費率，因
1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
臺灣
瑞典
總生育率
第三章 低生育率國家的人口生育政策
此，景氣衰退時，失業率上升，則其生育率將會下滑。在瑞典 社 會 裡 ， 直到現今，兩個孩子仍是主流社會規範，甚少人士只生育獨生子女。
此外，終其育齡階段仍是無子女者，長期以來，比例並未明顯改變。
因此，雖然瑞典的時期生育率（period fertility）在過去四十年 上下震 盪劇烈，研究發現指出，年輪生育率（cohort fertility）與兩個 子女家 庭 的 模 式 ， 卻 是 相 當 穩 定 ， 只 是 ， 不 論 男 女 的 生 育 年 齡 皆 有 所 變 化
（Duvander, 2008）。
一一
一一 、、、、 家庭政策家庭政策家庭政策 家庭政策
瑞典的家庭政策，不僅是其人口生育政策的主軸，更是與勞力市 場政策緊密相扣。事實上，瑞典社會早已凝聚一個強烈的政治共識，
就是，國家應該盡其可能促進更多人民可以參與勞動，因為，透過就 業以自我支持不僅是基本人權，對於國家經濟更是至關重要。這個理 念精神，也正就是瑞典家庭政策設計的核心所在。
過去數十年來，瑞典的家庭政策，隨著執政黨輪替，其政策措施 與目標稍有改變調整，不過，整體而言，基本的理念仍是維持不變─
─亦即，透過家庭政策，對於全體家庭皆能促進與提升經濟生活條件，
並且，對於所有的男性和女性，皆能結合工作與子女養育生活。促進 經濟生活條件的目標之下，必須針對弱勢家庭（需要更多支持者）提 供經濟協助；至於結合家庭與工作生活，宗旨在於促進性別平權。除 此之外，近年，瑞典政策也應該注重個別家庭的選擇權。提供多樣化 方案以適應不同的需求。
多數的政策，係以居住事實考量，而非侷限於公民身分，所以，
凡是定居瑞典的人士，不論具有瑞典國籍與否，皆是一體適用。
整體而言，演化至今，瑞典的家庭政策雖然推出各式各樣的政策 工具，最重要者可以歸類為三種：
（一）日托中心與課後照顧服務
（二）親職保險
（三）兒童津貼與相關給付
地方政府有義務對於學齡前與學齡兒童（亦即，1 至 12 歲兒童）
提供兒童照顧服務，如此一來，其父母得以就業或就學。更重要者，
日托照顧服務不僅可以協助父母能夠就業，同時可以促進達成教育目 標，亦即托育整合，因此，對於弱勢與邊際家庭的兒童，可以保障適 切的居住生活條件。從 1970 年代開始，針對六歲兒童，全面提供免費 學前教育。最初，幼托主要針對在職父母的家庭而設立，逐漸擴展至 最後，已經全面納入所有家庭的兒童，包括失業者、親職假者、或在 學之父母。在 2007 年時，1-3 歲兒童中的 78%、和 4-5 歲兒童中的 98%
進入幼托中心，而且，不論父母的教育程度與出生國籍差異，其子女 的日托照顧中心之就讀率並不有所差別，區域差異也是微乎其微。所 以，日托照顧已經成為當代瑞典童年的普及經驗。
另 外 兩 項 重 要 的 家 庭 政 策 工 具 （ 親 職 保 險 、 兒 童 津 貼 與 相 關 給 付），主要是透過社會保險而運作。瑞典的社會保險涵蓋全體人口，參 與身份係以居住事實而認定。現今，瑞典社會保險主要支柱包括：老 人年金給付、疾病與失能給付、以及家庭和兒童給付等。當然，瑞典 的社會保險享譽全球，甚至成為該國經濟的重大支柱，佔有國民生產 毛額（GDP）之 16%的比重，主要透過各種稅收途徑，從雇主與受雇 員工徵收賦稅。
瑞典社會保險的重要原則，就是所得替代（income replacement），
而非固定定額給付，或是資產審查給付（means-tested benefits）。正就 是採取此一原則，穩定就業與較高所得水準，對於社會保險受益而言，
具有決定性的意義。此外，瑞典社會保險受益者係為個人，無關家庭
具有決定性的意義。此外，瑞典社會保險受益者係為個人，無關家庭