第五章 開墾之官員責任─規範再述與案例
第一節 查緝逃漏租稅─隱地與查緝
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查緝，私墾之查緝為對於開墾之第一程序「報墾」之不為，私墾為租稅逃漏，若 不能將私墾查出，則對於國家財政影響不可謂不重大，私墾之查緝為每朝開墾皆 重視之事，乾隆朝亦不例外。再陞科為開墾程序的最後端，是否能陞科代表著對 國家財政是否有貢獻，陞科前後皆需要官員的勘查，若因環境或人為因素而不能 陞科者即須官員上報將其豁除於租稅繳交名單外，此於乾隆朝特別重要在於環境 於乾隆朝有大幅之改變，山地與河湖之開墾造成地形面貌不停變化，這些變化可 能導致原本可耕之田淪為無用之地，陞科前後的官勘也就更形重要，否則國家財 政則徒具帳面而不具實質了。最後，面臨環境的變遷，國家以法律禁止對於水道 的開墾，水道與水利息息相關，地方官員對於墾地與水道之掌握亦成地方開墾之 重點。本論文將於第五章各節中各以從檔案中找到之案例去探討所牽涉之法規範 之運作與在這之中官員之責任。以下本論文將上述關於私墾、陞科豁除、以及水 道濫墾案例分為三節探討，在每節中首先會再次提出相關之法規範再對案例進行 分析。
第一節 查緝逃漏租稅─隱地與查緝
在奏摺之閱讀過程中，發現關於隱地之查緝於各朝皆十分重要，雖於乾隆朝 已不若康熙或雍正兩朝透過大規模的清丈行動查緝隱地土地，然而奏摺中仍可以 看到對於隱地查緝案件之討論或對於隱地查緝不力、不行上報官員之議處。因此 本論文將不查隱地列為乾隆朝地方官員執行開墾事務之重點事項之一，以下將再 次簡短回顧關於隱地之法律，並以案例討論之。
第一款 隱地之官員責任規範再述
根據《欽定戶部則例》，不行查出隱地有二種型態，其一為不查出人民隱匿 之地畝，其二為不查出屬官不呈報之地畝。在不查出人民隱匿地畝之情形，人民 私墾國有土地，因其不報墾，亦無從陞科，此乃逃漏租稅之行為，國家財政與之
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息息相關。從租稅方面理解人民私墾之行為，從《欽定戶部則例》之規範指引官 員對於開墾之責任。根據「陞科年限」例文：
─民間開墾田畝於初墾時不行報官，後經自首者，即以自首之年入額 陞科，失察之地方官免其議處，隱匿不報治罪詳見本卷欺隱田糧條166。
如人民初墾不報官，受自首並陞科，則失察之地方官可以免除其因失察之責任，
惟若人民未自首後經查出，依《欽定戶部則例》「欺隱田糧」。同時，「欺隱田糧」
也規定了人民有呈報地畝，地方官員卻未依規定上報，而該管上司卻未查出之情 形
─凡官紳軍民將新墾舊熟等地隱匿一畝以上至一頃以上者分別議處 責懲，其田入官，所隱錢糧按數追納。該管各官將隱地察出自二 十頃以上按畝紀敘，不能察出者分別議處。如地主已經呈報而州 縣官不轉呈司道府或司道府不詳明督撫者皆查參議處，至未曾欺 隱錢糧不得借名清查無故丈量致滋擾累167。
從《欽定戶部則例》「欺隱田糧」例文可知國家給予地方官員查出人民或下級官 員隱地之責任，若不行查出則「議處」，亦即須受不利益之處分。而須受何不利 益之處分承第三章所述須再探究《欽定吏部處分則例》之規定，根據《欽定吏部 處分則例》「隱漏地畝」規定
…一應州縣官員將所隱田地不行查出，不及二頃者降四級調用，二
166 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 104。
167 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 102。
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頃以上者革職；道員、知府、直隸知州等官將所隱田地不行查出，
不及五頃者降二級調用，五頃以上者降四級調用；督撫、布政使將 隱地不行查出，不及十頃者降一級留任，十頃以上者降二級留任罰 俸一年。又官員因不行查出隱地處分之時，先有查出隱地併因墾地 有加級紀錄者准抵，其餘加級紀錄不准抵銷。其地主已將本身地呈 報州縣而州縣不呈報司道府等官，或州縣已經呈報而司道府等官不 詳明督撫俱照隱地官員例處分，其原首地主及原呈報官俱免168。…
根據《欽定吏部則例》例文，其同《欽定戶部則例》將不查出隱地行為區分為不 查出人民不報墾地方官員不察出以及官員不上報上級官員不察出二種，並有細緻 之法律效果。以下進入失察隱地案例之事實討論。
第二款 失察隱地案例研析
本案例選自中央研究院歷史語言研究所之《內閣大庫》檔案中，以「隱漏地 畝」作為關鍵詞，並以乾隆四十六年以後之案例為主。本論文選定乾隆五十三年 十月九日「題覆安屬乾隆四十五年民人報墾案內霍邱縣民程昕報陞水田一案應將 隱漏地畝不行查出之前任安徽巡撫今受上駟院卿李質穎等照例議處」一摺進行探 討。此案件非疑難案件，而是很普通的關於上級官員在未查出屬官隱漏地畝關於 其處罰之議論，雖然簡單，卻更能突顯官員之責任。惟稍感遺憾者為此奏摺以至 案件之中後段議處，因此於本案中之檔案無關於最底層之州縣官之議處，在此事 先說明。本論文將奏摺分為四個部分進行分析，首先根據和珅等人針對李質穎等 人未察屬員隱地未報之事件具題請旨：
題為查議具提事，該臣等議得准安徽巡撫陳用敷咨稱，奉准部咨安
168 《欽定吏部則例‧處分則例》，同註 26，頁 86-87。
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屬乾隆四十五年民人報墾田地案內，霍邱縣民程昕等報陞水田三十 七畝一分三釐零一案。查此案該縣等於程昕等三十五年呈報陞科之 後遲延十餘年之久不行詳報。該上司等並不查出催辦一任延案不結，
本有應得處分，何得以咎在州縣為詞邀免議處，應仍移咨該撫速即 查取職名送部查議。令准該撫將失察屬員隱匿地畝之該管司道府各 職名造冊開送移咨，應將隱漏地畝不行查出之前任穎州府知府佘模 等照例議處。再查此案應議之督撫職名未據一併開送，至冊開前任 穎州府知府張家謨官冊內並無其名，應令該撫逐一查明聲覆到日再 行查議等，因遵查三十五年穎州府知府係張家琰並非張家謨，前冊 內將琰字訛寫謨字係由一時筆誤除將承辦經書責格外，所有前任穎 州府知府張家琰職名理合查明聲覆相應，同歷任督撫二院姓明開造 清冊咨部察議等因於乾隆五十三年九月十五日宜移咨前來169…
奏摺中之事實為地主程昕於呈報其土地三十七畝一分三釐零一後，州縣卻長達十 餘年卻未呈報，而該管上司皆未查出，從奏摺中可以知道先前已對失職之官員有 第一波之議處。惟督撫之職名未隨同上一波之處分一併開送，再上一波處分中名 單有誤，因此於此次之議處中更正另議。雖該管上司稱「咎在州縣」，亦即非己 之過，然而吏部議定認此乃「應得處分」不得以咎在州縣而請求豁免議處。在奏 摺中說明本案事實後，接下來奏摺引出適用之例文：
…查定例知府將所隱田不行查出不及五頃者降貳級調用，督撫不行 查出不及十頃者降壹級留任，又官員隱地處分先有墾地加級記錄者 准抵，其餘加級記錄不准抵銷等語170…
169 《內閣大庫檔案》，「題覆安屬乾隆四十五年民人報墾案內霍邱縣民程昕報陞水田一案應將隱 漏地畝不行查出之前任安徽巡撫今受上駟院卿李質穎等照例議處」奏折，登錄號 051628-001。
170 《內閣大庫檔案》，同註 169，登錄號 051628-001。
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此所引之例文正如上所述《欽定吏部處分則例》「隱漏地畝」之例文，要注意的 是本案中之奏摺只列出法律效果之部分，從本案事實根據「隱漏地畝」例文其構 成要件應為：
…地主已將本身地呈報州縣而州縣不呈報司道府等官，或州縣已經 呈報而司道府等官不詳明督撫俱照隱地官員例處分171…
再由於本奏摺只涉及知府與督撫，因此奏摺只列知府與督撫之議處例文依據以及 抵銷處分之依據，「隱漏地畝」之其他規定則未列出。奏摺之後即為對於各知府 及各督撫例文適用之結果，提出對於案件件議之處理：
除歷任藩司道府各職名，臣部業經議處，在案冊開前署兩江總督陳 輝祖已經身故，前任兩江總督高晋、薩載、楊魁，前任安徽巡撫胡 文伯、裴宗錫、農起，前護安徽巡撫王顯緒俱經病故均毋庸議外，
應將隱漏地畝不行查出之前任穎州府知府今補福建汀州府知府張家 琰照例降貳級調用、前任安徽巡撫今授上駟院卿李質穎前任安徽巡 撫調任江蘇巡撫閩鶚元均照例降壹級留任172…
在最後事實和例文涵攝之結果，吏部議定由於前任兩江總督高晋、薩載、楊魁，
前任安徽巡撫胡文伯、裴宗錫、農起以及前護安徽巡撫王顯緒因以身故而無庸議 處外，其它當時之知府與巡撫俱依隱匿地畝期間之官階位置照例處罰，前任穎州 府知府張家琰降貳級調用、前任安徽巡撫李質穎、閔鶚元照例降一級留任。再根
171 《欽定吏部則例‧處分則例》，同註 26，頁 86-87。
172 《內閣大庫檔案》，同註 169，登錄號 051628-001。
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據奏摺最後：
該員等任內並無墾地議敘加級記錄均毋庸議抵，恭候命下臣部遵奉 施行，臣等未敢擅便謹題請 旨173。
在所有的議處後為是否有抵銷議處之事由。在《欽定吏部處分則例》之「開墾荒 地」例文對於地方官員開墾荒地有紀錄與加級之規定，若未查出隱地而受懲處可 用開墾之紀錄抵銷之。在本案中由於各官皆無開墾之紀錄，因此吏部議定無庸議
在所有的議處後為是否有抵銷議處之事由。在《欽定吏部處分則例》之「開墾荒 地」例文對於地方官員開墾荒地有紀錄與加級之規定，若未查出隱地而受懲處可 用開墾之紀錄抵銷之。在本案中由於各官皆無開墾之紀錄，因此吏部議定無庸議