第三章 清代開墾之程序規範架構─以《欽定戶部則例》之〈開墾上〉
第四節 小結
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各省士民有捐置義塚廟宇田地其原額賦糧並准核實題豁56。
各省社稷山川學校、先聖先賢廟基、祭田並一切祠墓、厲壇、寺觀等地免於賦稅。
因此可以說在〈開墾上〉、〈開墾下〉之規定皆是對於國家實質收入當下並無幫助，
然而在這些土地之中，以待開墾之土地對於清代稅收支增加具有潛在之助益，亦 即只有待開墾之非畸零地能具陞科之可能性。在田賦制度中民地與旗地是否課稅 皆已定論，為未開墾之地能使土地收入增加，亦能安頓流離失所之人民使其安生，
對於清代前期之軍需以及戰亂下之流民安置皆有其需要，除此之外，在人口增加 後更能紓緩因此所造成之土地需求壓力。
第四節 小結─未開墾土地之開墾對於清代稅收之重要性
本論文以《欽定戶部則例》為行政法規範，作為《大清會典》之施行細則57， 其所具有之特性其一為具體性58，欽定戶部則例之內容為戶部相關官員之行事規 則，其內容具體明確，方能執行。其特性之二在於時代性，為因應會典之不變，
則例隨時變化，定期更新。對《欽定戶部則例》乾隆四十六年版本之爬梳可以說 是對清代前中期之規戶部掌管之財政制度有完整的了解。從《欽定戶部則例》觀 之可以發現清代財政制度十分複雜，其內容部分多為國家之收入與支出，本論文 認為被規範於《欽定戶部則例》之制度乃是對於清代國家財政有本質之重要性。
田賦乃清代主要稅收之一，可以說是國家最主要之收入，田賦被規範於《欽 定戶部則例》，排序僅次於戶口門。體系上可以分為稅基以及稅基之管理、徵收 程序、隨土地稅賦徵收之其他徵收、徵收成果之回報、田宅買賣之管理、以及特 殊地區之田賦特殊規定。本論文所要探討之開墾制度乃是在稅基以及稅基之管理
56 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 105。
57 丁華東，同註 27，頁 50。
58 李留文，同註 4，頁 160。
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中，開墾土地之管理不同於上述之旗地與民地。旗地與民地是否能課予租稅幾已 為定局，而開墾土地則有賦稅之發展性。清初對於開墾之需求在於因明末清初之 戰亂，人民流離失所大量土地拋荒，為求民有所安生，並國家稅收乃基於土地，
大量土地拋荒的情況之下國家收入無法增加。然清初軍需甚大，開墾乃當務之急。
而經康熙、雍正二帝後清政權已臻穩定，開墾除了為增加國家稅收之方法之一，
在為維持稅收的公平與穩定更有其重要意義59，另外同時也是開墾制度存在的重 要因素之一為政局穩定後人口增加，人口增加所需之糧食亦增加，為紓緩人口增 加所帶來之糧食需求之壓力，開墾之發展亦有其需要。在《欽定戶部則例》將開 墾之規定訂於田賦門中，其有詳細之規範。本論文將於第三章分析清代民墾之制 度，釐清《欽定戶部則例》田賦門中開墾規範對於清代之財政之重要性。
59 感謝口試委員 曾美芳老師提供關於清代開墾制度意義之寶貴見解。
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第三章 清代開墾之程序規範架構─以《欽定戶部則例》之
〈開墾上〉一卷為中心
清代為了荒地之開墾曾嘗試過各種不同的主體在不同地區進行開墾，本論文 主要乃是集中於人民開墾之制度進行討論，至於如軍屯等屯墾因涉及其他法規範 本論文礙於體系並不討論。關於開墾制度被規範於《欽定戶部則例》田賦門之中，
《欽定戶部則例》乾隆四十六年之版本乃是《欽定戶部則例》有系統之編纂，從 乾隆四十六年之版本之《欽定戶部則例》著手之研究能對清初至乾隆四十五年纂 修完成這段時間之制度源流做回顧。開墾制度發展至雍、乾時期，其目的已從清 初兵馬倥傯之軍需，發展至社會穩定人口增長，因此糧食需求之增加。此時所能 開拓之土地已大致上被開拓完畢，因此開墾擴展到不易開墾之土地上60。例來對 於開墾之研究多在於官方或民間之成果記載，實則社會經濟的轉變亦可見於規範 之中，兩者呈現相互影響之關係，目前學界直接從規範中加以分析者較稀少。如 第二章所述，本論文於爬梳清代與人民開墾相關之規範後發現，在眾多規範如《大 清律例》、《欽定戶部則例》、《欽定吏部處分則例》等中，以《欽定戶部則例》中 之規範最能建立對清代開墾之圖像。因此本論文嘗試從《欽定戶部則例》之開墾 相關規範中整理出清代開墾所需經之程序。
《欽定戶部則例》所規範之內容與清代財政管理密不可分，對於《欽定戶部 則例》之探討不能脫離財政之脈絡而討論。開墾相關規定被收於《欽定戶部則例》
中卷八以及卷九，在《欽定戶部則例》一百二十六卷中占有一席之地，亦可知其 對於清代財政收入以及政權穩定之不可或缺。隨時間推進，開墾制度對於清代財 政不同時期有不同面向之重要性，開墾制度之規範亦會隨時間以及環境之變遷而 雖之變化，此亦為清代則例之特性，則例須依時間之推移加以更動，以之因應時 代環境之變遷，規定上須五年一小修，十年一大修61，因此對於版本之選定上更
60 方行、經君健、魏金玉主編，同註 41，頁 85。
61 丁華東，同註 27，頁 52。
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須重視其時代性。本論文選定對《欽定戶部則例》乾隆四十六年之版本中之開墾 制度研究，此版本之《欽定戶部則例》每卷皆有卷名，本論文挑選在田賦門中以 開墾為名之卷分析，在此版本中將開墾規範分為兩卷，分別為〈開墾上〉和〈開 墾下〉，以卷為分野將規範劃分為兩大部分，卷八〈開墾上〉之部分著重於勸農、
勸墾，卷九〈開墾下〉則以陞科以及免科規範為主。本章節欲先以卷八〈開墾上〉
為分析之中心，從卷八之內容主要可以將清代開墾之程序分為象徵性儀式、通用 於各直省之規範與地區性規範，象徵性儀式為與人民開墾之直接程序無關，惟其 中卻又和當時開墾情境下之重農息息相關。通用於各直省規範為適用於各直省之 程序規範，而地區性規範則僅適用於某些特殊地區。以下將對象徵性儀式、通用 於各直省之規範與地區性規範做更進一步之析論。
第一節 開墾卷之象徵性儀式規範─勸農思想的具體化
乾隆四十六年版本之《欽定戶部則例》卷八〈開墾上〉有八條例文，分別為
「直省耤田」、「勸農」、「墾荒」、「禁墾水道」、「欺隱田糧」、「盜耕田地」、「禁種 烟草」、「踐食田禾」。在此八個例文中從大範圍的概念去分析之，「直省耤田」、「勸 農」此二例文在開墾卷中顯得獨特，其與開墾之申請程序並無直接關係，然此二 條文所傳達之重農、勸農之思想又與開墾密不可分。在「直省耤田」之例文：
─直省州縣衛所各設耤田四畝九分，每歲仲春亥日地方大吏率所屬 恭祭。先農率耆老農夫行耕耤禮，俟耤穀成熟敬謹收貯以供粢盛62。
耤田之意原為天子所親耕之田，原設於京南郊63，惟雍正重農因此將耕耤禮推廣 至直省。直省耤田根據《清文獻通考》乃雍正四年之政策，《清文獻通考》記載
62 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 98。
63 劉永成，中國租典制度史，文津出版社，頁 200，1997 年 10 月。
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道：「四年諭曰：禮天子為耤千畝，諸侯百畝，此則耤田之禮亦可通於天下，朕 意欲令地方守土之官行耕耤之禮，使凡為官者時存重農課稼之心；凡為農者亦無 茍安怠惰之習。著九卿詳議具奏九卿會議請通行。奉天直隸各省於該地方擇地為 耤田，每嵗仲春行九推之禮，明年頒耕耤儀於直省令。擇東郊官地潔浄豐腴者立 為耤田，如無官地則置買民田以四畝九分為耤田。於耤田後立先農壇，令守壇之 農夫灌溉耤田所收穀數造册報部64」。根據記載耤田禮由上而下之推廣在於欲使 官員能存重農之心，耤田禮背後所代表者為當政者對於農耕之重視，將耤田禮藉 由中央推向至地方，顯現清代政府對農業推動的積極。
同樣的「勸農」之例文亦是對於農業推行之重視，透過官員以獎勵之方式鼓 勵民間農業，「勸農」此例文如下：
─民間農桑責在有司，勸課果著成績三年後准予議敘；不實心者以 溺職論。其勤耕務本之農民該管官時加獎勵，每一州縣量設老農 數人以為董率，每三年察舉老農之勤勞，儉樸無過犯者，一人請 給八品頂帶以榮其身，濫舉者議處65。
此例文分為兩部分。其一在於中央對官員之嘉獎懲處，課予有司責任以推行農耕，
以三年做為考察之期間，若能推行成效佳者准予議敘，成效不彰者則予懲處。在
《欽定戶部則例》只提及准予議敘，以及以溺職論，具體應如何懲處，則應對照 另一部法典《欽定吏部處分則例》。例文第二部分處理官員與農民之關係，官員 對於勤耕之農民應時加獎勵，並且在州縣選拔老農數人，亦以三年為考察期間，
給予八品頂帶之榮譽。「直省耤田」、「勸農」此二條文雖非人民開墾必要之程序 規定，作用在於以重視農業之象徵性措施帶動開墾之發展，對於開墾有其意義。
64 《清文獻通考》，田賦志，卷十二，基本古籍資料庫，頁 179。
65 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 98。
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第二節 開墾之規範設計─適用於各直省
在《欽定戶部則例》中關於開墾之程序規定以為由官方給予人民田地之開墾 方式為主。關於給地程序最主要可見於「墾荒」此例文中，透過「墾荒」例可以 建構出清代開墾程序之骨架，再透過〈開墾上〉其他規範包含「禁墾水道」、「欺 隱田糧」、「盜耕田地」、「禁種烟草」使之完整。根據「墾荒」此例文之體例，可 以發現其規範可分為通用於各直省之規範以及只能適用於特定省分之地區性規 範。也就是說，有以通用於各直省之規範設計，亦即直省之墾荒皆須遵照此規範
在《欽定戶部則例》中關於開墾之程序規定以為由官方給予人民田地之開墾 方式為主。關於給地程序最主要可見於「墾荒」此例文中，透過「墾荒」例可以 建構出清代開墾程序之骨架，再透過〈開墾上〉其他規範包含「禁墾水道」、「欺 隱田糧」、「盜耕田地」、「禁種烟草」使之完整。根據「墾荒」此例文之體例，可 以發現其規範可分為通用於各直省之規範以及只能適用於特定省分之地區性規 範。也就是說，有以通用於各直省之規範設計，亦即直省之墾荒皆須遵照此規範