第五章 開墾之官員責任─規範再述與案例
第三節 濫聽開墾水道
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爭地，或能成功藉以安身立命。然而亦有挑戰失敗者，因害怕面對報墾年限後之 陞科而逃亡。土地隨著開墾的過程中產生變化，因山地水道之開墾，水土越發不 能保持，墾地遭受自然反擊之情況也越來越常見。面對這樣的狀況，地方官員在 開墾事務上不能再只著重於報墾之數量，同時須注重報墾地之勘查，如不能確實 勘查，並於墾不能成時或被災後確實題請豁除陞科，則無異於無產出之人民身上 強求賦稅，如此對於安民無益，更甚而於該墾戶逃逸時形成加稅於其他人民之結 果。因此法規範要求地方官員須確實為之。然而，並非官員於官勘後提請豁除後 戶部即照單全收，從上述奏摺中可以看到戶部對於最後能否豁除仍有審查之空間，
本案中戶部即請地方再行勘查，再勘查仍責成地方官員為之。最後再向乾隆皇帝 請旨提請豁除。從第一節與第二節之奏摺可以看到在開墾事務上地方官員之責任 甚重，戶部雖總掌天下錢糧，然而具體之錢糧來源仍以地方官員為具體之操作。
第三節 濫聽開墾水道
清代土地開墾之發展至一定之程度後開始向水爭田，開墾湖泊與河川土石沖 刷所淤積出之土地。然而在開墾的過程中使湖沙或河沙更加淤積，湖水、河水在 水道內所能被容納之容量越來越小，當遇雨等水量增加時，湖水或河水即會溢出。
如此可能未蒙開墾之利反而更受其害，更甚者會危急鄰近居民之生命以及財產之 安全。因此發展至乾隆朝，清代政府也開始重視水道周邊開墾所造成之水患等問 題。在第三章本論文僅簡述法規範對於水道申禁，在此本論文欲對水道禁墾之法 律問題進行更進一步之分析。
第一款 水道禁墾中官員責任之規範研析 一、 《欽定戶部則例》中之水道禁墾
《欽定戶部則例》中之禁墾地區包含對於水道之禁墾，其規定於《欽定戶部 則例》〈開墾上〉中即規定「禁墾水道」中：
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─凡陂澤池塘但開水道無論官地民業槩禁報墾，有恃已業私墾者治 罪，該管官濫聽者議處181。
例文規定官員不得聽任人民報墾水道所淤出之地，若濫聽者議處，然而如何議處 去難以直接自《欽定戶部則例》〈開墾上〉以及《欽定吏部處分則例》〈河工〉中 找到相對應之法規範。關於《欽定戶部則例》之規定實則由戶部議定於乾隆十一 年所議之定例由來之一，根據《清文獻通考》之記載乾隆十一年所議之定例：「禁 民人私將池塘陂澤墾種，以妨民田。户部議：官地民業，凡有闗於水道者，概毋 許墾種。如自恃已業，私將池塘陂澤改墾為田有礙他處民田者，察出懲治。如果 於水道無礙，聽其報官墾種，改則陞科182」只要無礙於水道及地方官仍可接受人 民之報墾，地方官對於何謂淤塞水道似有判斷之餘地，此時對於官員濫聽尚無議 處之書。
二、 奏摺檔案中之水道禁墾
承上所言，於乾隆十一年水道禁墾規定議定後並未對於官員濫聽有何處罰之 規定，廣東布政使吳謙鋕於乾隆十五年曾上奏請求禁止濱海河口圍築沙坦在奏疏 中有探討到對於官員濫聽開墾水道之議處，其文可見於《內閣大庫檔案》「移會 內閣稽察房廣東布政使吳謙鋕奏為濱河海口向為水勢出入之區及支河小港本非 寬廣處所遇有浮生沙坦概不許圈築致防水道于民業有利」一摺，內文提到：
…仰懇皇上天恩，飭部定議：嗣後濱海河口同為水勢出入之區以及 支河小港本非寬廣處所，遇有浮生沙坦概不許圈築開墾。地方官報
181 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 101。
182 《清文獻通考》，田賦志，卷八，基本古籍資料庫，頁 113。
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墾各案務須親歷其地，細察情形詳加確勘，將該坦坐落何處並無妨 礙水道緣由切實聲明繪圖，具結詳送上司詳明，然後准其墾築。如 不詳細查勘，混將有防水利之區率請報陞，別經察出將該州縣照荒 熟地畝不分析明白混報例議處。□轉詳之知府直隸州照失于查察例 議處。如此立法清理庶河道不致壅塞，水勢得以暢達而於民業實有 利穎183…
在此奏摺中雖廣東布政使請旨，將不實力嚴查而陞科之地方官員以荒熟地畝不分 析明白混報例，其上司以失餘查察例議處，然此請奏似乎沒有成為全國通行之例。
從上可以看到對於濫聽開墾水道之議處仍處於未明之狀態。
三、 《欽定工部則例》中之水道禁墾
開墾水道與水利甚為相關，因此本論文再追至《欽定工部則例》，《欽定工部 則例》乾隆五十八年開始編纂至嘉慶年間方成書，在使用上雖須注意時間之差異，
然而其仍提供對於清代水利之完整圖相可資參考。在《欽定工部則例》卷三十九 至卷五十四之河工門、卷五十五至六十二之漕河門、卷六十三至卷七十之水利門 中皆間有禁墾水道之規定中對於水道之禁墾有個別之規範，例如卷五十四河工門 之「蕩地禁止領墾」、卷五十九漕河門之「南旺湖地禁止墾種」、卷六十四水利門 之「禁止壅塞水道」等等184，對於不同之河道、湖泊之禁墾有不同之管理規範，
既為不同之管理規範對於違反所對應之懲戒也有所區別。於此本論文認《欽定戶 部則例》中所謂該管官濫聽者議處為所有懲處之總結，具提綱挈領之作用，具體 違反何規範仍應視官員之行為而定，按其違反之行為再對應至相關之懲處規範，
而難以以特定之處罰規範繩之。
183 《內閣大庫檔案》，「會內閣稽察房廣東布政使吳謙鋕奏為濱河海口向為水勢出入之區及支河 小港本非寬廣處所遇有浮生沙坦概不許圈築致防水道于民業有利」奏摺，檔案號：159498-001。
184 《欽定工部則例三種》，同註 117，頁 245、261、279。
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第二款 從案例論水道禁墾之官員責任與規範適用
以下本論文欲以一個案例探討地方官員在開墾與水利間之重要性並探討關 於水道禁墾法律之適用。惟在此須注意者為此案例為已釀大禍後之案例，非尋常 之議處，是否對所有案件皆能適用本論文採保留之態度。該案例發生於乾隆五十 三年，關於此案件有大量之奏摺檔案，在現有之檔案中，本論文選擇對事件描述 最為完整之中國第一歷史檔案館所編之《乾隆朝上諭檔》以及使用對官員懲處有 記錄之《清代宮中檔及軍機處檔摺件資料庫》作為分析之檔案。此次案例涉及眾 多法規範，包含開墾、河工、倉庫、蠲恤、獄政等，本論文將著重其中與開墾相 關以及部分與案情相關之河工討論。再由於本案事涉清代中央六部與地方事務，
奏摺數量眾多，礙於時空環境，並非對所有官員議處之文件皆能尋得，本論文僅 就目前所能掌握之文獻進行把握，而其餘若待日後獲得文獻或在補上。
本次事件始於乾隆六月二十日荊州大水，在這次的大水中災情十分慘重，也 因此開起一連串之究責，根據檔案之記載：
…圖桑阿、陳淮奏六月二十日荊江夏汛泛漲，隨督同地方文武員弁 將護城各隄塍加築搶修，各城門下閘堵閉分段照料，距酉刻隄塍潰 決，江水直逼城下沖開西北兩門，滿漢兩城文武衙署、兵民房屋以 及倉庫監獄俱被淹沒。兵民多赴城上及屋頂樹上逃生，其奔走不及 者多被淹斃…但該處隄塍興修未久，荊州前曾被水，其淹沒情形並 未聞如此之重，此次滿漢兩城均被淹浸，雖係大江夏汛泛漲，就由 隄塍不固被水潰決所致除交軍機大臣詳查具奏外，著傳諭舒常等即 將所決隄工係何年何人承脩，因何工程不固以致潰決之處查明具實 參奏185…
185 《乾隆朝上諭檔(十四)》，廣西師範大學出版社，頁 384-385，2008 年。
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本次淹水造成的不僅止是財產上之損害，更甚者許多官兵人民於此次之水患中喪 命，時任湖廣總督舒常上奏摺對於此次事件死亡人數以「府城大小男婦淹斃者一 千三百餘名，外省官員於災傷尚有諱飾，茲報出者已有一千三百餘名之多，則其 諱匿不報者必尚不止此數，想來不下萬餘186…」。並且除了此次水患，荊州城在 乾隆四十四年、四十六年也曾發生水患，亦即在短短十年間發生過三次水患，而 以五十三年此次之水患被災最重，因此開始有了荊州城是否應移城之議，根據乾 隆五十三年七月十一日之上諭：
…據圖桑阿奏該處城垣四十四、六兩年曾兩次被水，城垣亦不堅固，
此次被淹更重等語…而城垣經此一番淹浸基址必至鬆動閃矬勢須修 建。朕意該處城垣既屢被水淹，自因江水頂衝之故，而城內水至丈 餘其地勢亦必低下可知。但該處為古來重鎮，近乃屢被淹浸殊非捍 衛久安之道，或江路有所遷移乎？茲既另需修建，何必與水爭地，
莫若則一地勢較高即非頂衝之處酌量移建，庶可以一勞永逸，若該 府民人安土重遷或難改徙不妨將城垣衙署著移高阜處所收小改建亦 無不可187…
然而在考量城垣是否須遷移一事中並非只考慮水利，尚包括遷城之費用以及人民 安土重遷之習性，因此若能排除造成水患之因素仍以不移城為佳，因此乾隆皇帝 著欽差大學士阿桂同時任湖廣總督舒常前往勘查，並奉旨追查應負責之官員。在 追查的過程中首先以隄工不固為事故發生之原因，乾隆五十三年七月十八日上 諭：
186 《乾隆朝上諭檔(十四)》，同註 185，頁 424。
187 《乾隆朝上諭檔(十四)》，同註 185，頁 401。