第二章 規範中的清代田賦制度─以《欽定戶部則例》為中心
第一節 清代財政管理─以《欽定戶部則例》體系為中心
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例之存在。然事實上從《古今圖書集成》觀之，最早於康熙二十三年八月就有戶 部則例之相關記載。惟雖有則例之存在，卻無法說是已經過修纂之定本，而尚處 於則例積累之過程31。因此《欽定戶部則例》乾隆四十一年之版本似可認為為對 於戶部相關則例首次加以整理編纂成有體系之法典。就此《欽定戶部則例》之研 究對於清代初期之財政情況之瞭解富具意義。
根據上述，清代乃處於「不完全財政」之財政狀態，雖有規範規定政府之收 入與支出於則例之中，卻非能涵蓋全部。如此於《欽定戶部則例》財政相關規範 有十四門多達一百二十六卷之規範，並非所有國家之收入、支出皆能被規範於則 例中，就此似可以認為能被定入規範中執行者應具有對國家財政本質上之重要性。
表一將《欽定戶部則例》乾隆四十六年版本列出，可見十四門之內容分別為戶口 門、田賦門、庫藏門、倉庾門、漕運門、錢法門、鹽法門、關稅門、稅則門、廩 祿門、兵餉門、蠲卹門、雜支門、通例門。《欽定戶部則例》中之內容包羅萬象，
本論文所要討論之開墾即規定於田賦門之中。從《欽定戶部則例》之內容言之，
似可認為《欽定戶部則例》是涵蓋清代之勞動力管理、收入與支出及其執行辦法、
戶部之機關組織運行事項之法規範，戶口門屬勞動力管理部分，田賦門、庫藏門、
倉庾門、漕運門、錢法門、鹽法門、關稅門、稅則門此八門為清代收入及其執行 方法，廩祿門、兵餉門、蠲卹門、雜支門則為清代之支出及其執行方法，最後則 為通例門，為戶部之組織運行事項。以下將《欽定戶部則例》分為此四部分論之，
釐清《欽定戶部則例》之體系，從中既可瞭解對於清代財政具有重要性之制度，
亦可清楚田賦制度於清代財政之地位。如此方能替本論文所要探討之開墾制度找 到其於清代各項財政制度中所處之位置。
31 林乾，同註 6，頁 163-168。
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第二款 規範中之收入管理
從《欽定戶部則例》中可以看到國家收入來源分為兩種，一種是稅收，另一 則為國家自行鑄幣。清代財政史學者之研究在關於國家稅收之部分，認為田賦、
鹽課、關稅、雜稅為清代國家最重要之收入，其中尤以田賦對於國家財政影響最 廣33。對於國家財政的影響力可見於法律之中，《欽定戶部則例》各門之規範即反 應出國家財政之體系。本論文認為田賦門、庫藏門、倉庾門、漕運門、錢法門、
鹽法門、關稅門、稅則門此八門為清代財政收入及其執行方法之主要相關規定，
將於下論之。
田賦為清代初期國家稅收最主要之來源，與之相因應在規範上田賦與其周邊 之規範亦更為複雜。清初雖已有手工業、商業等之發展，但對於農業之依賴仍重，
田賦仍為清初最主要的稅收來源之一。關於田賦門之規範將於下一節有更為細緻 之分析，在此暫且略而不談。清代稅收種類繁多，有課銀、有課糧、亦有徵收各 種原料，除此之外尚有戶部所採辦的各種原料，如制錢之銅、鉛。不同性質之物 品則有不同之藏處、運送規則、儲藏以及管理規範，庫藏門之中所規範之客體為 銀兩以及各種原料，在庫藏門中之例文「庫項款目」中可以清楚觀之。
─銀庫歲貯直省額解田賦、鹽課、關稅、雜賦及贓罰銀兩、寶泉局 制錢。
─縀疋庫歲貯直省額解紬、縀、絹、布、衣、皮、絲、棉、線、麻。
─顏料庫歲貯額解銅、鐵、鉛、錫、硃砂、黃丹、沉香、降香、黃 茶、白蠟、黃臘、紙張、桐油並花梨、紫榆等項。…34
33 何平，同註 30，頁 118-119。
34 《欽定戶部則例〈乾隆朝〉》，同註 25，頁 157。
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稅則於《欽定戶部則例》之規定多達二十九卷，其乃按關規定稅則，每道關卡皆 有一卷至三卷，內容詳盡規範各項物品應課之稅。以「山海關商稅則例」例文為 例，其中尚分有衣物稅則、食物稅則、用物稅則、雜貨稅則、牲畜稅則、船料稅 則。每一關口所課之物因地而有所差異。以上為清代收入之部分，雖其中雜有行 政支出或原料採購的費用，卻無掩此十門其為清代財政收入之要素本質。
第三款 規範中之支出管理
在《欽定戶部則例》中廩祿門、兵餉門、蠲卹門、雜支門為清代財政支出之 規定。在清代支出的部分最主要為人事成本39，也就是各種文職以及武職人員的 薪餉，此部分規定於廩祿以及兵餉兩門。從廩祿門與兵餉門中可以清楚描繪清代 公職人員之薪資結構，包含文職與武職、旗人與漢人之差異。兵餉門之後為蠲卹 門，蠲卹門所涉及者為社會福利事項，此有關於國家支出以及消極不增加的部分。
清代前期皇帝包括康熙、雍正、乾隆皆曾免除地方賦稅，蠲免可分為災蠲與恩蠲
40，蠲免之實行所造成者為國家財富消極之不增加。除了消極之不予課稅外於蠲 卹門中尚有因其它社會福利支出，如社會福利機構普濟堂、育嬰堂等之設置及其 支出。在人事成本以及社會福利支出外之花費乃規範於雜支之中。雜支中乃是依 中央與地方區分經費支出，中央之支款以部會作為規範主體，地方則分為直省之 通常支出與特殊地區之特別支出。
第四款 規範中之組織架構
最後一門通例門之部分，此門中所規範者類似於現代之行政組織法，在本門 中首先「司署執掌」此例文劃分了戶部中十四個清吏司之土地管轄以及其他部門 之事物管轄，從此例文中可以瞭解清代戶部內部機關以及內部機關之職權如何劃
39 何平，同註 30，頁 49。
40 何平，同註 30，頁 61。
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分，清吏司方面分別為山東清吏司、山西清吏司、河南清吏司、江南清吏司、江 西清吏司、福建清吏司、浙江清吏司、湖廣清吏司、陝西清吏司、四川清吏司、
廣東清吏司、廣西清吏司、雲南清吏司、貴州清吏司。其它內部機構尚有南檔房、
北檔房、司務廳、八旗俸餉處、井田科、八旗現審處、督催所、軍需房、捐納房、
飯銀處、以及通部筆帖式分派各司專長翻譯。並且在司員出缺時遞補之方法。除 此之外，在通例門中還規定了戶部收受公文後之處理以及處理之期限、戶部當執 之規定等。在非屬特定事務之行政程序皆被規範於此門中。
綜觀整部《欽定戶部則例》，可以爬梳清代中央財政規範，並且分析何者對 於戶部而言為清代財政之重要之點。在清代之收入及其執行規範中分別被規範於 田賦門、庫藏門、倉庾門、漕運門、錢法門、鹽法門、關稅門、稅則門之中，其 中以田賦為清代國家收入之大宗，從規範順序及其配套制度亦可見其對清代財政 之重要性，過去關於中國田賦制度之研究已琳瑯滿目，有從政策面切入，有從人 民之糾紛切入，惟就規範觀點切入者仍是少數。在《欽定戶部則例》中對於田賦 有相當龐大之規定，從中可以看到清代的田賦制度的部分面向。因此本章欲先就 規範出發探討田賦制度，並找出開墾制度對於田賦之重要性，再加以分析。