第三章 研究設計
第一節 次級資料分析法
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第三章 研究設計
本研究依據第一章圖 1–3–1 採次級資料分析法、問卷調查法及深度訪談
法等 3 種為研究方法，依序進行次級資料分析法、問卷調查法及深度訪談法，
由次級資料分析法瞭解中央災害應變中心運作問題，再針對中央災害應變中心 運作問題透過問卷調查法加以界定影響嚴重程度，最後根據問卷調查法所界定 之中央災害應變中心運作問題實地訪談相關業務單位人員，以掌握完整資訊。
茲分述如下：
第一節 次級資料分析法
針對本研究欲探討之特定災害（莫拉克風災、尼伯特颱風、莫蘭蒂颱風及 馬勒卡颱風），透過蒐集中央災害應變中心相關災害應變處置報告、工作會報 紀錄及新聞報導等，取得災情資訊，瞭解中央災害應變中心運作問題，並將於 第四章進一步探討問題發生原因，使研究內容更為完整。
一、莫拉克風災
民國 98 年莫拉克風災期間，時任屏東縣縣長○○○透過電視媒體哭 訴「屏東淹大水，請中央趕快救救老百姓」，當時中央災害應變中心即開 始調度相關救災人力、資源前往救災，指揮官內政部部長○○○亦奉派前 往屏東開設前進指揮所（後因中央災害應變中心任務定位於掌握災情、調 度支援，故修正為前進協調所），指揮官一職由政務委員○○○接任，沒 多久臺南也傳出淹大水，又調度其餘非受災地方政府人力前往救災，最後 傳出災情最慘重的是高雄小林村爆發滅村災情，當地聯外交通環境險惡，
相關救災人力、資源無法於第一時間從屏東、臺南等地轉進高雄小林村災 區，該風災共造成 643 人死亡、60 人失蹤及 1,555 人受傷之慘重災情，因
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石流過後是很難有生存機會，以致整體災害處置應變未如預期，第 2 任指 揮官政務委員○○○只擔任 4 天指揮官就被撤換，隨即指派交通部部長○
○○接任第 3 任指揮官，其接任後善於掌握議題進而主導議題（接任後首 次主持莫拉克颱風中央災害應變中心第 17 次工作會報指示，定期召開之 記者會，請各部會派員參加提供資料，儘量以圖示方式，附以簡要議題與 文字說明，必要時針對媒體記者有興趣之議題，進一步提供詳實說明新聞 稿。如國防部提供目前深入災區兵力、具體作為及預劃工作，經濟部報告 目前淹水區域、研判何時退水，水電等維生系統修復時間，環保署、衛生 署【現為衛生福利部】對於災區縣市環境清理、防疫消毒作為與未來重點 工作，農委會對於家禽屍體處置方式，均請以具體、數字、量化對媒體發 布，讓民眾周知政府作為。並於後續召開之記者會，會前即針對輿情現況 設定 2 至 3 個議題，請權責部會撰擬 2 至 3 頁簡報，據以向外界說明政府 短、中、長期災後處置規劃），因其危機處理得宜，故其後遂升任行政院 副院長及院長。
莫拉克風災共有 3 個指揮官指揮應變（各指揮官任期如表 3–1–1），
在歷年災害應變處置而言是首例，中央災害應變中心自 98 年 8 月 5 日 20 時 30 分開設起至 8 月 25 日 18 時撤除止，共運作長達 20 日，第 1 個指揮 官未經完整交接即親赴災區坐鎮，這雖未違反相關規定，但指揮官身負災 害應變成敗責任，除須整合各部會防救災資源外，災時還要對外界說明救 災進度及政府短、中、長期處置作為等，讓民眾相信政府是有能力可以處 理好災害事故，故指揮官一職豈可隨意調動；第 2 個接任指揮官危機處理 能力不足，其指（裁）示事項看似面面俱到，實則缺乏重點，對外說明時 又無法充分掌握民眾關注議題，妥予回應，因此僅擔任 4 日之指揮官即遭 撤換。
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從歷次災害應變處置報告來看，因指揮官異動頻繁亦衍生災情掌握落 差的問題，眾所周知莫拉克風災亦稱八八風災，依據莫拉克颱風中央災害 應變中心第 8 次工作會報紀錄指出，中央氣象局於 8 月 8 日將預估累積雨 量上修至 2,500 毫米，部分地區時雨量更高達 135 毫米，遠超過都市下水 道排水上限，以致水利設施無法發揮功能，高屏及臺南地區淹水災情頻 傳，依據災害應變處置報告第 9 報（統計截至 8 月 9 日上午 6 時止）指出，
當時人員傷亡災情為 1 人死亡、27 人失蹤及 19 人輕傷，至災害應變處置 報告第 41 報（統計截至 8 月 17 日 22 時止），歷經約 9 日，人員傷亡災 情已增加為 126 人死亡、60 人失蹤及 45 人受傷，災害應變處置報告第 42 報（統計截至 8 月 18 日上午 8 時 30 分止），人員傷亡災情又大幅增加為 127 人死亡、307 人失蹤及 45 人受傷，惟與最終災情 643 人死亡、60 人失 蹤及 1,555 人受傷相較，仍有嚴重落差。
表 3–1–1 莫拉克風災中央災害應變中心歷任指揮官任期
項次 指揮官 起 迄
1 時任內政部部長 8/5 20:30（開設） 8/9 12:40 2 時任行政院政務委員 8/9 12:40 8/13 14:00 3 時任交通部部長 8/13 14:00 8/25 18:00（撤除）
資料來源：內政部消防署 二、尼伯特颱風
民國 105 年尼伯特颱風期間，依據災害應變處置報告第 6 報（統計截 至 7 月 9 日上午 11 時止）指出，災情數據為停水待修復 480 戶，而中央 災害應變中心水電維生組於 7 月 9 日上午 8 時 30 分提供尼伯特颱風臺東 縣災情數據為停水待修復 440 戶，行政院時任院長於當日上午前往臺東縣 之臺東市及卑南鄉勘災，發現實際停水待修復為 7,538 戶，與水電維生組
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東前所得災情資訊是幾百戶停水而已，但我到了現場發現當地根本停水、
沒水，要求未來中央與地方結合，充分運用災害預警資訊，提高防災能量。」
三、莫蘭蒂颱風及馬勒卡颱風
民國 105 年莫蘭蒂及馬勒卡颱風期間（馬勒卡颱風中央災害應變中心 為接續莫蘭蒂颱風中央災害應變中心開設），行政院時任院長於工作會報 關心地方自來水及電力等維生設施復原進度，當場詢問自來水公司，該公 司答復因為停電所以無法送水，遂詢問台電何時可以復電，台電則答復因 道路中斷無法提出具體復電時間，然而交通部在下次工作會報突然報告該 道路已搶通，於是院長再詢問台電復電時程，台電居然表示另外拉一條電 線上去就可以復電，最後院長於 9 月 18 日上午 11 時視導中央災害應變中 心時指示，為確保搶修順暢，請台電公司指派副總經理以上人員進駐現場 直到恢復供電，自來水公司亦請比照辦理，台灣新生報並於 9 月 20 日刊 載院長說出「何時恢復何時再回來」的重話。由此可見經濟部為水電維生 組之主導機關，卻無法掌握該組所屬台電及自來水公司辦理進度，彼此只 有分工沒有整合，更遑論合作，無法發揮功能分組應有應變效能。此外，
莫蘭蒂颱風期間金門縣陳報 500 萬棵樹倒塌之災情，引發各界高度質疑災 情有「灌水」之虞，時任縣長並透過視訊向中央求援，希望各地方政府能 協助調集消防、台電人員與鏈鋸，協助金門縣救災。中央獲報後隨即協調 雙北及臺中市政府等緊急調度 80 具鏈鋸，並於當天中午完成集結以軍機 送抵金門縣。
四、內容分析
透過綜整上開災害歷次中央災害應變中心工作會報紀錄、災害應變處 置報告及新聞媒體報導等，力求還原災時現況，並針對本研究欲探討的問 題，進行前後差異比對予以發掘，以莫拉克風災而言，經由歷次工作會報
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外，對於指揮官的調動亦應有所規範，指揮官應以不能調動為原則，倘有 成立前進協調所之需時，應建立指派該災害防救業務主管機關副首長或協 同指揮官前往災區開設之機制，如災情已明顯不再擴大或趨於緩和時，則 可適度放寬指揮官得前往災區勘災之例外規定。另外，透過歷次災害應變 處置報告對於災情掌握之比對，亦可發現傷亡及失蹤人數從災情傳出到中 央災害應變中心撤除為止，各階段都有很大的落差。
以尼伯特颱風而言，從災害應變處置報告第 6 報與院長至臺東縣勘災 指示事項相比對，發現水電維生組未能精確掌握自來水修復進度，致災情 資訊產生落差問題；以莫蘭蒂颱風及馬勒卡颱風而言，從工作會報紀錄與 新聞媒體報導相比對，院長前於工作會報對於台電及自來水公司彼此推諉 已不滿意，最後才說出「何時恢復何時再回來」的重話，由此可發現功能 分組協調聯繫問題。此外，金門縣浮報 500 萬棵樹倒塌災情部分，中央雖 已緊急調度鏈鋸支援災區清理，惟對於浮報災情之問題亦應建立究責機 制，以督促各地方政府嚴肅面對災害。