研究動機與目的

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資料來源：本研究整理

災害管理分為平時減災、災前整備、災時應變及災後復原等 4 個階段，本 文研究重點係針對災時應變階段，然而政府在災害發生災時應變階段所提的決 策大都是治標措施（如淹水、農作物、房屋倒塌補償【助】、低利貸款等），

或直接要求負責的官員下臺、相關人員處以行政處分等方式來平息民怨，這也 是政府不得不為之短期作法，但實施補償（助）或要求官員下臺是無法從根本 解決問題，下次災害來臨時相同場景只會一再發生，就如部分山地原住民部落 每逢颱風、豪雨來襲，經常斷路、封橋成為孤島地區，政府投入再多復建經費，

都可能在下次災害損失殆盡，要從根本解決問題，則只有評估遷村重建一途。

災害防救應探究問題的根本，只有坦然面對問題，才能找出正確的解決方案，

所有災害均應回到平時減災階段來檢討各項施政作為，因為災害不是突然發生 的，它也是經過長年累積（如上游濫墾濫伐、高山種植高麗菜、茶葉等農作物 等破壞環境生態行為）造成大自然反撲而爆發，只有從上游發掘問題癥結，才 能對症下藥提出解決對策，避免發生政策學者雷發所稱「第三類型錯誤」

（Raiffa,1968）（用正確方法解決錯誤問題，亦即頭痛醫腳、腳痛醫頭）之 情形。

第二節 研究動機與目的

本文研究對象為中央災害應變中心，將從該中心運作情形，深入分析所見 問題，並針對問題癥結提出具體建議作為，期能強化政府災害應變效能。

中央災害應變中心為中央政府因應重大緊急事故發生時，進行指揮與應變 之管理平臺，並統籌調度全國防救災資源，經 18 年來不斷檢討精進，政府整 體災害防救體系運作雖已趨於穩定，經查內政部消防署消防白皮書（98 年版至 108 年版）自 97 年起至 107 年止 11 年期間共開設 73 次中央災害應變中心，其 中颱風 53 次、豪雨 10 次、地震 3 次、海嘯 1 次、空難 1 次、海難 1 次、火災

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1 次、氣爆 1 次及交通事故 2 次（詳如表 1–2–1），其中颱風及水災災害情 況以發生於 98 年莫拉克颱風（死傷及失蹤 2,258 人、房屋全倒及半倒 349 戶，

如表 1–2–2）為最，地震災害情況以發生於 105 年 0206 臺南震災（死傷及失 蹤 621 人、房屋全倒及半倒 749 戶，如表 1–2–3）為最，可見中央災害應變 中心係以天然災害及突發性災難應變處置為主，對於人為意外事故或災害初期 型態不明者，則常因權責難分、機關間本位主義及危機敏感度缺乏等因素，未 能妥善處置應變。此外，以災情結果而言，上開災害中僅莫拉克颱風及 0206 臺南震災屬大規模災害，在大規模災害情境下，有許多課題（如 119 報案專線 電話塞爆致民眾求援無門、災區資通訊系統故障形同孤島、救災人力、機具調 度、災民疏散、避難處所規劃及接受國內外救災支援等）均須事先擬訂對策，

透過不斷演練與驗證，才能有效因應將災情影響降至最低。近年來除颱風、水 災、地震等天然災害外，尚有許多人為意外事故如 104 年 6 月 27 日新北市八 仙樂園粉塵暴燃意外事故、106 年 8 月 15 日大停電事件及 107 年 1 月強烈寒流 來襲等，中央災害應變中心在事件發生初期均未能啟動應變機制，凸顯中央災 害應變中心運作問題。

筆者以長期實際參與中央災害應變中心運作之角度，將就上述現象進行研 析，本研究目的在於發掘中央災害應變中心運作所遭遇之問題，將併同近年災 例逐一呈現所見問題，包括中央災害應變中心應成立而未成立之問題、指揮官 專業能力有待提升及功能分組協調聯繫有待加強等問題，並提出檢討與策進作 為，冀能強化政府災害應變效能。

表 1–2–1 中央災害應變中心 97 年至 107 年開設情形表

年度 災害類別 災害名稱及開設次數

97 年 颱風

卡玫基颱風、鳯凰颱風、如麗颱風、辛樂克颱風、哈 格比颱風及薔蜜颱風等 6 次

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0206 花蓮震災、0613 豪雨、瑪莉亞颱風、0823 水災、

0909 水災、山竹颱風及 1021 普悠瑪出軌事故等 7 次

資料來源：本研究整理

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表 1–2–2 97 年至 107 年颱風、豪雨災害造成重大傷亡前 10 名

發生日期 災害名稱 傷亡人數(人) 房屋倒塌(戶) 死亡 失蹤 受傷 合計 全倒 半倒 合計 98.08.05 莫拉克颱風 643 60 1,555 2,258 99 250 349 99.10.21 梅姬颱風 38 0 97 135 26 79 105 97.07.16 卡玫基颱風 20 6 8 34 0 2 2 97.09.11 辛樂克颱風 15 7 26 48 66 7 73 104.08.06 蘇迪勒颱風 8 4 439 451 30 137 167 101.06.10 0610 豪雨 9 1 13 23 1 1 2 105.09.26 梅姬颱風 9 0 714 723 2 120 122 107.08.23 0823 熱帶低

壓水災 7 1 34 42 0 0 0 101.07.30 蘇拉颱風 7 0 18 25 14 10 24 102.08.27 康芮颱風 6 0 17 23 1 0 1

註：係以重大災害之「死亡+ 失蹤」人數為排序基準。

表 1–2–3 97 年至 107 年地震災害損失統計表

年度 發生 次數

受傷人數(人) 房屋倒塌(戶) 死亡 失蹤 受傷 合計 全倒 半倒 合計 97 0 0 0 0 0 0 0 0 98 2 0 0 3 3 0 0 0 99 1 0 0 72 72 207 1 208 100 1 0 0 0 0 0 0 0 101 0 0 0 0 0 0 0 0 102 2 5 0 117 122 2 0 2 103 0 0 0 0 0 0 0 0 104 0 0 0 0 0 0 0 0 105 1 117 0 504 621 466 283 749 106 1 0 0 1 1 0 0 0 107 1 17 0 291 308 195 0 195

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