中央災害應變中心運作機制之研究–以大規模災害處置為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第 18 屆碩士論文. 中央災害應變中心運作機制之研究 –以大規模災害處置為例治. 政. 大. Study of the立 Central Emergency Operation response as an example. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Center Operation –Taking large-scale disaster. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蕭乃沂博士研究生：林正玄撰中華民國 109 年 1 月. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(3) 中文摘要我國因天然環境及地理位置因素，颱風、水災及地震等災害頻繁，加上近年來全球暖化與氣候變遷，極端雨量已成常態，災害規模亦日益擴大，為因應災害處置應變，行政院於民國 90 年 7 月 26 日函頒中央災害應變中心作業要點，由中央災害應變中心以目標及問題導向方式，統籌調度全國救災資源，使救災更有效率，提升民眾對政府的信任感。然該中心迄今雖已歷經超過百次風災、震災及水災等災害考驗及淬練，政府整體災害防救體系運作已趨於穩定，惟其中仍有部分運作問題應予發掘，藉以檢討精進，將透過近年災例逐一呈現所見. 政治大. 問題，包括指揮官專業及指揮權移轉、重大災害初期型態不明致無法確定災害. 立. 防救業務主管機關、較不常發生災害之處置應變及未確實掌握災情產生資訊落. ‧ 國. 學. 差等問題，並提出檢討與策進作為，冀能強化政府災害應變效能。. ‧. 本研究透過文獻探討、次級資料分析、問卷調查法及深度訪談方法，瞭解. sit. y. Nat. 在大規模災害情境下中央災害應變中心於災害應變過程所遭遇之問題，並針對. io. er. 研究發現中央災害應變中心應成立而未成立之問題、指揮官專業能力有待提升及功能分組協調聯繫有待加強 3 項問題，分別提出建議修正中央災害應變中心. al. n. v i n Ch 開設時機、修正寒害中央災害應變中心開設規定、提升指揮官危機處理及跨域 engchi U. 管理等專業能力、制定指揮官調動規範、加強功能分組協調聯繫及加強各級防救災人員 EMIC 系統操作教育訓練等 6 項對策，期能對症下藥有效解決問題。關鍵詞：中央災害應變中心、災害防救體系、指揮權移轉、災情資訊落差. i. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(4) ABSTRACT Taiwan is frequently stricken by typhoons, floods and earthquakes due to its natural environment and geographical location. Besides from the global warming and climate change, the extreme rainfall has become a common issue which led to the catastrophe. On July 26th, 2001, the Central Emergency Operation Center was well-established and declared its purpose to deal with the emergency as a center to coordinate and dispatch disaster relief resources in order to make the rescue procedure more efficient as well as enhance the governmental trust from the community. Although the implementation of Central Emergency Operation Center has been stabilized by practically coping with hundreds of natural disasters, there are still some unsolved problems during the operation which require us to conduct in depth researches in order to overcome them, such as the transfer of commander and its authority, the uncertainty of early stage of major incident, the inability to size up or implement policy during disaster prevention and rescue operations, the lake of experience of new form of integrated disasters, failure to analyze the joint emergency information……and so on, and there are more parts waiting to be solved as develop an sustainable community is our ultimate goal.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. This essay discovers those obstacles encounters by the Central Emergency Operation Center during the large-scale emergency situation through literature. sit. n. al. er. io. review, secondary data analysis, questionnaire survey approach and in depth interviews. Moreover, it also finds that the Central Emergency Operation Center should be established in the early stage when disasters occur. The parts that consider could be improved are as below: The professional competence of commander needs, the coordination between functional groups and the establishment of mutual connections. Three issued are proposed respectively to shorten the critical time of Central Emergency Operation Center’s establishment: the amendment of the. Ch. engchi. i n U. v. regulations related to deploy ground staff and launch the procedure, the requirements of the commander’s crisis and cross-domain management and other professional capabilities, and advance the functional groups coordination pattern by utilizing EMIC system to arrange periodically education and training. Keywords:Central Emergency Operation Center, Emergency Prevention and Rescue System, Command Power Transfer, Emergency Information Gap. ii. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(5) 目第一章. 次. 緒論 ........................................................ 1. 第一節. 研究背景 .................................................. 1. 第二節. 研究動機與目的 ............................................ 8. 第三節. 研究範疇與流程............................................ 12. 第四節. 研究方法.................................................. 14. 第二章. 文獻探討 ................................................... 16. 第一節. 中央災害應變中心法規面問題................................ 16. 第二節. 中央災害應變中心作業機制面問題............................ 26. 第三節. 政治大綜合分析.................................................. 34 立研究設計 ................................................... 39. 第三章. 學. 第一節. ‧ 國. 第四節. 由跨域管理角度檢視中央災害應變中心運作機制................ 30. 次級資料分析法............................................ 39. 問卷調查法 ................................................ 43. 第三節. 深度訪談法 ................................................ 44 資料分析 ................................................... 46. sit. y. Nat. 第四章. ‧. 第二節. 第二節. 中央災害應變中心成立問題 .................................. 62. 第三節. 指揮官專業能力問題 ........................................ 66. 第四節. 功能分組協調聯繫問題 ...................................... 69. 第五節. 綜合分析 .................................................. 72. n. 第五章. al. er. 中央災害應變中心運作調查問卷.............................. 46. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議 ................................................. 74. 第一節. 研究發現 .................................................. 74. 第二節. 實務建議 .................................................. 75. 第三節. 研究限制與後續研究建議 .................................... 79. 參考文獻............................................................... 80 中文資料............................................................. 80 英文資料............................................................. 82 附錄................................................................... 83 iii. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(6) 附錄一中央災害應變中心運作調查問卷............................... 83. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(7) 表次表 1–1–1 中央災害應變中心作業要點歷次修正重點一覽表.................... 2 表 1–2–1 中央災害應變中心 97 年至 107 年開設情形表....................... 9 表 1–2–2 97 年至 107 年颱風、豪雨災害造成重大傷亡前 10 名............... 11 表 1–2–3 97 年至 107 年地震災害損失統計表.............................. 11 表 3–1–1 莫拉克風災中央災害應變中心歷任指揮官任期..................... 41 表 4–1–1 性別樣本敘述................................................. 47 表 4–1–2 服務機關樣本敘述............................................. 47 表 4–1–3 業務屬性樣本敘述............................................. 48. 政治大表 4–1–5 公職服務年資樣本敘述......................................... 49 立表 4–1–6 參與中央災害應變中心應變作業輪值年資樣本敘述................. 50 表 4–1–4 現職職稱樣本敘述............................................. 48. ‧ 國. 學. 表 4–1–7 影響中央災害應變中心運作問題嚴重程度統計表................... 50 表 4–1–8 性別與構面的交叉統計表....................................... 51. ‧. 表 4–1–9 服務機關與構面的交叉統計表................................... 52. sit. y. Nat. 表 4–1–10 服務機關與構面的顯著性檢驗.................................. 53. io. er. 表 4–1–11 業務屬性與構面的交叉統計表.................................. 54 表 4–1–12 業務屬性與構面的顯著性檢驗.................................. 55. n. al. Ch. i n U. v. 表 4–1–13 現職職稱與構面的交叉統計表.................................. 56. engchi. 表 4–1–14 現職職稱與構面的顯著性檢驗.................................. 57 表 4–1–15 公職服務年資與構面的交叉統計表.............................. 58 表 4–1–16 公職服務年資與構面的顯著性檢驗.............................. 59 表 4–1–17 參與中央災害應變中心應變作業輪值年資與構面的交叉統計表 .......................................................... 60 表 4–1–18 參與中央災害應變中心應變作業輪值年資與構面的顯著性檢驗 .......................................................... 61 表 4–1–19 本研究訪談受訪者............................................ 62 表 4–2–1 中央災害應變中心成立問題癥結與策進作為對照表................. 66 表 4–3–1 指揮官專業能力問題癥結與策進作為對照表....................... 69 v. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(8) 表 4–4–1 功能分組協調聯繫問題癥結與策進作為對照表..................... 71 表 4–5–1 風險危害分析表............................................... 72. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(9) 圖次圖 1–3–1 本研究流程圖................................................. 13 圖 2–1–1 中央災害應變中心北部、中部及南部備援中心..................... 22 圖 2–1–2 中央災害應變中心功能分組運作架構............................. 23 圖 2–1–3 中央災害應變中心作業地點..................................... 25 圖 5–2–1 研究成果圖................................................... 76. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vii. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(10) 第一章. 緒論. 第一節. 研究背景. 因全球暖化與氣候變遷，近年來世界各地陸續發生重大災情，諸如 311 東日本大地震、紐西蘭基督城大地震、澳大利亞西南部洪災及美國 Sandy 颶風等，不僅造成數以萬計人命傷亡，同時亦創下歷年來全球天然災害經濟損失新高的紀錄。由於我國位處環太平洋地震帶及西太平洋颱風侵襲地區，境內山高水急，因此颱風、水災及地震等災害頻繁，對民眾之生命及財產造成莫大威脅，. 治政綜觀臺灣地區近年來颱風，民國 97 年卡玫基、98 年莫拉克乃至 99 年凡那比和大立梅姬颱風連續 3 年帶來破紀錄雨量，尤其 99 年梅姬颱風為宜蘭縣蘇澳地區帶 ‧ 國. 學. 來時雨量高達 181.5 毫米，106 年尼莎及海棠颱風間隔不到 24 小時先後侵襲，. ‧. 風場輻合效應帶來超大豪雨，107 年 8 月 23 日熱帶性低氣壓所挾豪大雨造成淹水災情，是繼 48 年八七水災以來，由熱帶性低氣壓引發罕見豪雨的嚴重災情，. y. Nat. er. io. sit. 可見出現極端雨量的頻率越來越高。. al. v i n Ch 政院 83 年 8 月 4 日函頒災害防救方案，成立中央防救中心（中央災害應變中 engchi U n. 我國災害防救體系在民國 89 年 7 月 19 日制定「災害防救法」前，係依行. 心前身）執行災害應變工作，至 88 年發生 921 地震後才全面檢討災害防救體系，並於 89 年制定「災害防救法」，為執行該法第 13 條「重大災害發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況，決定中央災害應變中心開設時機及其分級，應於成立後，立即報告中央災害防救會報召集人，並由召集人指定指揮官。中央災害應變中心成立後，得視災情研判情況或聯繫需要，通知直轄市、縣（市）政府立即成立地方災害應變中心。」及第 28 條「各級災害應變中心成立後，參與編組機關首長應依規定親自或指派權責人員進駐，執行災害應變工作，並 1. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(11) 由災害應變中心指揮官負責指揮、協調與整合。」行政院接續於 90 年 7 月 26 日函頒中央災害應變中心作業要點，規範中央災害應變中心任務、開設時機、程序、編組及相關作業等應遵循事項，由各進駐機關（單位、團體）處理各自防救災緊急應變及相關協調事宜，在跨域協調的運作模式係屬「以官僚控制為中心之行政協調模式」，而運作機制則是透過組織架構及權責分工模式，處理開設成立、應變處置、工作會報、災情通報、災情統計及災情查證等工作（馬士元、林永峻，2008），一直運作至 94 年 7 月 16 日海棠颱風起，為提升災害應變效能，中央災害應變中心由原各進駐機關各自運作改採功能分組方式運. 治政大311 地震等重大災害事故（依莫拉克風災、八仙樂園粉塵暴燃意外事故及日本立. 作，中央災害應變中心作業要點自 90 年 7 月 26 日函頒迄今共歷經 13 次修正. 檢討策進情形），規範從 9 點擴增為 25 點，經蒐集歷次修正重點彙整如表 1–. ‧. ‧ 國. 學. 1–1：. sit. er. 91.05.21. 主要修正內容. 修正第 9 點縮小編組及撤除時機： (一) 縮小編組時機：災害狀況已不再繼續擴大或災情已趨緩和，無緊急應變任務需求時，經中央災害防救業務主管機關或進駐機關提報，指揮官得決定縮小編組規模，對已無執行緊急應變任務需要之進駐人員，予以歸建；由其他進駐人員持續辦理必要之應變任務。 (二) 撤除時機：災害緊急應變處置已完成，後續復原重建可由各相. al. n. 1. io. 日期. Nat. 項次. y. 表 1–1–1 中央災害應變中心作業要點歷次修正重點一覽表. Ch. engchi. i n U. v. 關機關或單位自行辦理，無緊急應變任務需求時，經中央災害防救業務主管機關提報，指揮官得以口頭或書面報告會報召集人撤除本中心。 2. 91.09.19. 一、修正第 3 點成立時機，第 1 款酌作文字修正及第 3 款增訂明定進駐時限。二、修正第 4 點開設及組成，明定各進駐機關須指派 12 職 2. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(12) 等以上層級人員進駐。三、修正第 7 點，第 1 款酌作文字修正。四、增訂第 10 點，進駐機關應建立緊急聯絡名冊。五、增訂第 11 點，進駐人員獎懲規定。 3. 93.03.12. 一、修正第 4 點開設及組成，增訂應直轄市、縣 (市) 災害應變中心之請求，分級開設。二、修正第 5 點任務分工，增訂相關進駐機關之任務。三、修正第 8 點多種災害發生之處理模式，第 2 款增訂風災、水災及土石流災害等互有因果關係之災害伴隨發生時，會報召集人原則指定內政部部長為指揮官。. 4. 95.12.25. 一、刪除各點標題，並配合調整順序。二、修正第 4 點，增訂協同指揮官 1 人至 5 人及增加副指揮官人數為 1 人至 5 人，並酌作文字修正。三、增訂第 7 點，明定平日災害緊急應變處置規定。四、修正第 9 點，風災 2 級開設之開設時機由發布海上陸上颱風警報，修正為發布海上颱風警報；風災 1 級開設之開設時機由預測颱風暴風圈將於 6 小時後接觸陸地，修正為預測颱風暴風圈將於 18 小時內接觸陸地。水災 2 級開設之開設時機由單日累積雨量達 350 公厘以上或氣象局解除海上陸上颱風警報後，仍持續發布豪雨特報，有水災發生之虞時，修正為 24 小時累積雨. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 量達 200 毫米以上；水災 1 級開設之開設時機亦修正為氣象局發布超大豪雨特報且 24 小時累積雨量達 350 毫米以上或氣象局解除海上陸上颱風警報後，仍持續發布超大豪雨特報，經經濟部研判有開設必要者。增訂各種災害之開設時機須經各災害防救業務主管機關研判有開設必要者。五、增訂第 13 點至第 16 點，指揮官得視實際情形啟動功能分組，並得指派功能分組主導機關統籌支援地方政府之必要協助，並明定各功能分組之主導機關、配合參與機關及其任務。六、增訂第 17 點，明定工作會報召開時間及各機關報告內. Ch. engchi. i n U. v. 容。七、增訂第 18 點至第 20 點，明定相關執行災害應變措施。 5. 99.05.18. 一、修正第 4 點，中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況，決定應變中心之開設及其分級，並應於成立後，立即口頭報告中央災害防救會報召集人。 3. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(13) 二、修正第 7 點，增列簡任 12 職等以上職務之專責人員進駐應變中心，且其輪值原則最多為 2 至 3 梯次。三、修正第 9 點，修正相關進駐機關任務項目。四、修正第 12 點，增列應變中心依各類型災害應變所需，設參謀、訊息、作業、行政等群組及前進指揮所，各群組下設功能分組，處理各項災害應變事宜。五、修正第 22 點，增列應變中心撤除後，各進駐機關（單位、團體）應詳實記錄應變中心成立期間相關處置措施，送中央災害防救業務主管機關彙整、陳報；各項災後復原重建措施，由各相關機關（單位、團體）依權責繼續辦理。 6. 99.07.08. 修正第 12 點條文之附件 2「中央災害應變中心編組及任務一覽表」。. 7. 101.02.01 一、修正第 5 點，增列指定行政院政務委員擔任協同指揮官。二、修正第 8 點，第 2 款增列海嘯及其開設時機。三、修正第 9 點，增列交通部及行政院原子能委員會等進駐機關之任務。四、修正第 12 點，作業群組增列核能救援組，由行政院原子能委員會擔任主導機關，辦理核子事故救援等事宜。五、修正第 14 點，增列核能救援組，掌握核子事故救援情. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 形。六、修正第 17 點，增列因震災或海嘯併同發生核子事故災害時之處理模式。. 8. Ch. i n U. v. 102.12.12 一、修正第 5 點，刪除第 2 項依應變中心實際運作，指揮官認有必要時，得請行政院災害防救辦公室督導官協助協調整合災害應變事宜。二、修正第 6 點，中央災害防救業務主管機關平日應即時掌握災害狀況，於災害發生或有發生之虞時，經評估可能造成之危害，應依災害防救法第 14 條規定開設緊急應變小組，執行各項應變措施。視需要得通知相關機關（單位、團體）派員參與運作，協助相關應變作. engchi. 業，並通知行政院災害防救辦公室。前項緊急應變小組應就災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況，隨時報告中央災害防救業務主管機關首長，決定緊急應變小組持續運作、撤除或開設應變中心。三、修正第 8 點，配合行政院組織改造，修正相關機關名 4. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(14) 稱，及修正公用氣體與油料管線、輸電線路、礦災、水災及旱災災害應變中心之開設時機。四、修正第10點，增列為免應變中心因重大災害致無法運作，或為支援跨直轄市、縣(市)處理區域性重大災害，啟動備援中心時，應報請指揮官擇定備援中心場地。五、修正第12點，前進指揮所修正為前進協調所。六、修正第21點，指揮官得調整應變中心之分級或縮小編. 組規模，對已無執行緊急應變任務需要之進駐機關（單位、團體）人員予以歸建。前項歸建人員之機關（單位、團體）得視災害應變需要，依第16點第2項第4款規定，配合執行災害應變措施，持續運作至災害狀況解除為止。 104.07.08 一、修正第 2 點，第 2 款增列協調中央與地方各項災害應變措施，第 3 款及第 5 款酌作文字修正。二、增訂第 4 點，為掌握重大災害初期搜救應變時效，平日由行政院災害防救辦公室結合內政部消防署、行政院國家搜救指揮中心人員共同因應。三、修正第 6 點，增訂第 2 項，整合原第 17 點第 1 款之同時發生多種重大災害，分列成立災害應變中心規定。四、增訂第 7 點，原第 4 點、第 5 點及第 17 點合併規定，改列為第 7 點，明定指揮官、協同指揮官及副指揮官. 立. 政治大. 學. ‧. ‧ 國. y. Nat. sit. io. 指定原則；第 3 款新增副指揮官其中 1 人由內政部消防署署長擔任，其餘人員由指揮官指定之。五、修正第 9 點，修正由中央災害防救業務主管機關建立緊急聯絡名冊。六、修正第 14 點，增訂第 1 款，針對風災、震災、火災、爆炸、水災、公用氣體油料管線、輸電線路、礦災、工業管線、空難、海難、陸上交通事故及毒性化學物質等涉及人命搜救及各項救災資源調度之災害原則設於內政部消防署。另為利應變作業順遂，明定幕僚作業、網路資訊、新聞處理、部會管制、災情綜整、文書記錄、安全維護及後勤庶務等各項工作所需人力，. n. al. er. 9. Ch. engchi. i n U. v. 以及應變中心成立期間所耗水、電、耗材與各項庶務所需經費，由中央災害防救業務主管機關負責。增訂第 2 款，針對其他災害長時間開設應變、具高度特殊專業性或以會議方式運作之災害類別災害應變中心，由中央災害防救業務主管機關陳報會報召集人另擇中央災害應變中心開設地點及決定運作方式。 5. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(15) 七、修正第 15 點，明定由指揮官親自或指定副指揮官定期發布訊息，以強化媒體之互動，俾利民眾及各界瞭解應變中心各項應變措施。另鑑於工作會報各進駐機關之報告內容，依災害類別及各項應變時序而不同，應由各中央災害防救業務主管機關個別規定於細部規定中為宜，爰刪除原要點報告內容之附件。八、修正第 16 點，增訂第 1 項，中央主動或依直轄市、(縣) 市政府請求，指派協調人員支援協助。第 2 項明定協調人員及編組作業，除新增指派協調官及其任務外，並視受災情形及地方政府請求，經指揮官同意，成立此編組調整係為提升各級政府災害應變中心協調效能，將原第 12 點第 5 款功能分組之一之前進協調所，整合協調官共同擔負協調人員任務。增訂第 3 項，另考量地方政府需求，亦得指派地方政府協調人員進駐中央災害應變中心或前進指揮所。九、增列第 18 點，整併原第 12 點第 4 項及第 15 點內容，彈性啟動功能分組及派員進駐機關。十、修正第 21 點，刪除「災害發生或有發生之虞時」之文字。十一、增列第 25 點，要求各中央災害業務防救主管機關應就權管災害訂定應變細部作業規定，並得視需求調整. 立. 政治大. y. ‧. ‧ 國. 學. sit. Nat. n. al. er. 105.08.19 一、修正第 3 點，配合災害防救法修正，將第 6 款修正為第 8 款。二、修正第 7 點，第 1 款第 4 目配合災害防救法增列輻射災害之災害類別，爰酌作文字修正。三、增訂 7 之 1 點，增訂重大災害型態未明者之應變規定。四、修正第 10 點，增列寒害、生物病原災害及輻射災害之開設時機及應進駐機關之規定。五、修正第 13 點，第 12 款配合災害防救法增列衛生福利部為生物病原災害之中央災害防救業務主管機關等規定，爰修正該部任務，並酌作文字修正；第 26 款配合. io. 10. 其內容。. Ch. engchi. i n U. v. 災害防救法增列輻射災害之災害類別，修正行政院原子能委員會進駐應變中心之任務，並酌作文字修正。六、修正第 14 點，第 1 款配合災害防救法增列輻射災害之災害類別，爰酌作文字修正。七、修正第 17 點，第 3 款第 5 目水電維生組救災工作項目酌作文字修正；第 3 款第 11 目配合災害防救法增列輻 6. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(16) 射災害之災害類別，酌作文字修正。 11. 106.03.29 一、修正第 10 點，第 1 款、第 2 款、第 4 款及第 8 款刪除進駐單位中華民國紅十字會總會。二、修正第 13 點，第 27 款刪除中華民國紅十字會總會及其任務。三、修正第 17 點，第 3 款第 4 目及第 8 目刪除配合參與單位中華民國紅十字會總會。. 12. 107.06.08 一、修正第 7 點，第 1 款配合災害防救法增列內政部為火山災害之中央災害防救業務主管機關等規定，爰修正指揮官任務；第 3 款增列內政部消防署署長免擔任旱災、寒害、動植物疫災及懸浮微粒物質災害之副指揮官。二、修正第 10 點，配合行政院組織改造，修正相關機關名稱，並增列財團法人中華民國佛教慈濟慈善基金會為風災、震災、海嘯之進駐單位；增列懸浮微粒物質災害及火山災害之開設時機及進駐機關之規定。三、修正第 13 點，增列火山災害為內政部任務、懸浮微粒物質災害為行政院環境保護署任務，並增列財團法人中華民國佛教慈濟慈善基金會辦理災害現場救災人員後勤協助事宜。四、修正第 14 點，增列火山災害及懸浮微粒物質災害應變. 立. 政治大. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. al. er. 108.04.30 一、修正第 10 點，第 1 款第 2 目風災 2 級開設增列依中央氣象局研判後續發布海上陸上颱風警報機率之高低，律定應進駐機關；第 4 款修正水災 2 級及 1 級開設之開設時機及進駐機關；第 5 款旱災增列行政院環境保護署為進駐機關；第 9 款及第 10 款配合行政院組織改造，修正相關機關名稱；第 15 款修正動植物疫災之開設時機及進駐機關相關規定。二、修正第 13 點，第 18 款增列勞動部 1 項任務為宣導外籍勞工相關病疫防治措施；第 23 款配合行政院組織改造，修正相關機關名稱。. io. 13. 中心，原則設於內政部消防署。. Ch. engchi. i n U. v. 三、修正第 14 點，第 2 款增列「前款或」之文字。四、修正第 17 點，第 3 款第 10 目配合行政院組織改造，修正相關機關名稱。五、修正第 22 點，第 1 項增列「臺灣本島陸上颱風警報解除」及修正「緊急應變任務需求減少時」之文字。六、修正第 25 點，第 1 項增列「定期辦理演練」之文字。 7. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(17) 資料來源：本研究整理災害管理分為平時減災、災前整備、災時應變及災後復原等 4 個階段，本文研究重點係針對災時應變階段，然而政府在災害發生災時應變階段所提的決策大都是治標措施（如淹水、農作物、房屋倒塌補償【助】、低利貸款等），或直接要求負責的官員下臺、相關人員處以行政處分等方式來平息民怨，這也是政府不得不為之短期作法，但實施補償（助）或要求官員下臺是無法從根本解決問題，下次災害來臨時相同場景只會一再發生，就如部分山地原住民部落每逢颱風、豪雨來襲，經常斷路、封橋成為孤島地區，政府投入再多復建經費，. 政治大災害防救應探究問題的根本，只有坦然面對問題，才能找出正確的解決方案，立都可能在下次災害損失殆盡，要從根本解決問題，則只有評估遷村重建一途。. ‧ 國. 學. 所有災害均應回到平時減災階段來檢討各項施政作為，因為災害不是突然發生的，它也是經過長年累積（如上游濫墾濫伐、高山種植高麗菜、茶葉等農作物. ‧. 等破壞環境生態行為）造成大自然反撲而爆發，只有從上游發掘問題癥結，才. sit. y. Nat. 能對症下藥提出解決對策，避免發生政策學者雷發所稱「第三類型錯誤」. al. n. 情形。. er. io. （Raiffa,1968）（用正確方法解決錯誤問題，亦即頭痛醫腳、腳痛醫頭）之. Ch. 第二節. engchi. i n U. v. 研究動機與目的. 本文研究對象為中央災害應變中心，將從該中心運作情形，深入分析所見問題，並針對問題癥結提出具體建議作為，期能強化政府災害應變效能。中央災害應變中心為中央政府因應重大緊急事故發生時，進行指揮與應變之管理平臺，並統籌調度全國防救災資源，經 18 年來不斷檢討精進，政府整體災害防救體系運作雖已趨於穩定，經查內政部消防署消防白皮書（98 年版至 108 年版）自 97 年起至 107 年止 11 年期間共開設 73 次中央災害應變中心，其中颱風 53 次、豪雨 10 次、地震 3 次、海嘯 1 次、空難 1 次、海難 1 次、火災 8. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(18) 1 次、氣爆 1 次及交通事故 2 次（詳如表 1–2–1），其中颱風及水災災害情況以發生於 98 年莫拉克颱風（死傷及失蹤 2,258 人、房屋全倒及半倒 349 戶，如表 1–2–2）為最，地震災害情況以發生於 105 年 0206 臺南震災（死傷及失蹤 621 人、房屋全倒及半倒 749 戶，如表 1–2–3）為最，可見中央災害應變中心係以天然災害及突發性災難應變處置為主，對於人為意外事故或災害初期型態不明者，則常因權責難分、機關間本位主義及危機敏感度缺乏等因素，未能妥善處置應變。此外，以災情結果而言，上開災害中僅莫拉克颱風及 0206 臺南震災屬大規模災害，在大規模災害情境下，有許多課題（如 119 報案專線. 治政大度、災民疏散、避難處所規劃及接受國內外救災支援等）均須事先擬訂對策，立電話塞爆致民眾求援無門、災區資通訊系統故障形同孤島、救災人力、機具調. 透過不斷演練與驗證，才能有效因應將災情影響降至最低。近年來除颱風、水. ‧ 國. 學. 災、地震等天然災害外，尚有許多人為意外事故如 104 年 6 月 27 日新北市八. ‧. 仙樂園粉塵暴燃意外事故、106 年 8 月 15 日大停電事件及 107 年 1 月強烈寒流來襲等，中央災害應變中心在事件發生初期均未能啟動應變機制，凸顯中央災. y. Nat. al. er. io. sit. 害應變中心運作問題。. v. n. 筆者以長期實際參與中央災害應變中心運作之角度，將就上述現象進行研. Ch. engchi. i n U. 析，本研究目的在於發掘中央災害應變中心運作所遭遇之問題，將併同近年災例逐一呈現所見問題，包括中央災害應變中心應成立而未成立之問題、指揮官專業能力有待提升及功能分組協調聯繫有待加強等問題，並提出檢討與策進作為，冀能強化政府災害應變效能。表 1–2–1. 中央災害應變中心 97 年至 107 年開設情形表. 年度. 災害類別. 97 年. 颱風. 災害名稱及開設次數卡玫基颱風、鳯凰颱風、如麗颱風、辛樂克颱風、哈格比颱風及薔蜜颱風等 6 次 9. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(19) 蓮花颱風、莫拉菲颱風、莫拉克颱風及芭瑪颱風等 4 98 年. 颱風次萊羅克颱風、南修颱風、莫蘭蒂颱風、凡那比颱風、. 99 年. 颱風、豪雨梅姬颱風及 0726 豪雨、1017 豪雨等 7 次 0311 海嘯、艾利颱風、桑達颱風、米雷颱風、梅花. 100 年. 海嘯、颱風颱風及南瑪都颱風等 6 次 610 豪雨、泰利颱風、杜蘇芮颱風、蘇拉颱風、海葵. 101 年. 豪雨、颱風颱風、啟德颱風、天秤颱風及杰拉華颱風等 8 次. 政治大. 颱風、豪雨、蘇力颱風、西馬隆颱風、潭美颱風、康芮颱風、天兔 102 年. 立颱風及菲特颱風、0519 豪雨及 0602 地震等 8 次. 地震. ‧ 國. 學. 哈吉貝颱風、麥德姆颱風、復興航空 GE222 班機空. 颱風、空難、 103 年. 難、0731 高雄氣爆、鳳凰颱風及海研 5 號海難等 6 次. Nat. sit. y. 紅霞颱風、蓮花颱風、昌鴻颱風、蘇迪勒颱風、天鵝. 颱風. io. 颱風及杜鵑颱風等 6 次. n. al. er. 104 年. ‧. 氣爆、海難. i n U. v. 地震、火災、 0206 臺南震災、新店樂活老人照顧中心火災、國道 2 105 年. Ch. engchi. 交通事故、颱號遊覽車事故、尼伯特颱風、莫蘭蒂颱風、馬勒卡颱風. 風、梅姬颱風及艾利颱風等 8 次 0601 豪雨、0613 豪雨、尼莎暨海棠颱風、天鴿颱風、. 106 年. 豪雨、颱風. 谷超颱風、泰利颱風及 1011 豪雨等 7 次地震、豪雨、 0206 花蓮震災、0613 豪雨、瑪莉亞颱風、0823 水災、 107 年. 颱風、交通事 0909 水災、山竹颱風及 1021 普悠瑪出軌事故等 7 次故資料來源：本研究整理 10. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(20) 表 1–2–2. 發生日期. 97 年至 107 年颱風、豪雨災害造成重大傷亡前 10 名傷亡人數(人). 災害名稱莫拉克颱風. 99.10.21. 失蹤. 受傷. 合計. 全倒. 半倒. 合計. 643. 60. 1,555. 2,258. 99. 250. 349. 梅姬颱風. 38. 0. 97. 135. 26. 79. 105. 97.07.16. 卡玫基颱風. 20. 6. 8. 34. 0. 2. 2. 97.09.11. 辛樂克颱風. 15. 7. 26. 48. 66. 7. 73. 104.08.06. 蘇迪勒颱風. 8. 4. 439. 451. 30. 137. 167. 101.06.10 105.09.26. 0610 豪雨梅姬颱風 0823 熱帶低壓水災蘇拉颱風康芮颱風. 9 9. 1 0. 13 714. 23 723. 1 2. 1 120. 2 122. 42. 0. 0. 0. 25 23. 14 1. 10 0. 24 1. 立. 7 6. 0 0. 18 17. 學. 101.07.30 102.08.27. 政 1 治 34大. 7. 註：係以重大災害之「死亡+ 失蹤」人數為排序基準。. ‧. y. Nat. 受傷人數(人). io. 發生次數. 死亡. 0. 98. 2. al 0 C 0 h. 99. 1. 0. 100. 1. 101. n. 97. 失蹤. 受傷. 0. 0. e0n g c h3 i. 合計. 房屋倒塌(戶). 全倒. 半倒. 合計. 0. 0. 0. 3. 0. 0. 0. er. 年度. 表 1–2–3 97 年至 107 年地震災害損失統計表. sit. 107.08.23. ‧ 國. 98.08.05. 死亡. 房屋倒塌(戶). i n U 0. v. 0. 72. 72. 207. 1. 208. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 102. 2. 5. 0. 117. 122. 2. 0. 2. 103. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 104. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 105. 1. 117. 0. 504. 621. 466. 283. 749. 106. 1. 0. 0. 1. 1. 0. 0. 0. 107. 1. 17. 0. 291. 308. 195. 0. 195. 合計. 9. 139. 0. 988. 1,127. 870. 284. 1,154. 11. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(21) 第三節. 研究範疇與流程. 本文研究範圍為中央災害應變中心運作情形，包括中央災害應變中心任務、開設時機、程序、編組及相關作業等事項，以及各災害主管機關分工情形，至於其他具高度專業性（如生物病原災害）或無緊急搶救急迫性之災害（如旱災）等，則不在本研究範圍內。研究時間為 90 年 7 月 26 日中央災害應變中心作業要點函頒至 108 年底。. 政治大. 本研究共計五章，在第一章緒論，首先闡述本研究之研究背景、研究動機. 立. 與目的，透過近年來災害應變所見中央災害應變中心運作問題，探究問題發生. ‧ 國. 學. 的根本原因，期能對症下藥提出檢討與策進作為，以提升政府災害應變作業效能。. ‧. y. Nat. 在第二章文獻探討，藉由文獻整理，尋找研究問題之解答資料，無法獲得. n. al. er. io. sit. 解答部分，將在第三章利用次級資料分析法及深度訪談法取得資料。. i n U. v. 在第三章研究設計，利用問卷調查法及深度訪談法，藉以掌握部分無法透. Ch. engchi. 過文獻回顧及次級資料分析所獲得之資訊，並進一步探討問題癥結與策進建議，使研究內容更為完整。經由前三章研究問題確立，於第四章綜整分析結果，並於第五章提出結論與建議。綜上，本研究之流程如圖 1–3–1 所示：. 12. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(22) 第一章. 說明研究背景，確立研究目的與問題. 緒論. 第二章. 文獻探討. 文獻探討. 立. 次級資料分析法. ‧. ‧ 國. 研究設計. 深度訪談法. 問卷調查法. y. Nat. n. al. er. io. sit. 專家訪談法. 第四章資料分析. 第五章結論與建議. 反饋、補充. 學. 第三章. 治政確立研究方法大. Ch. e n資料分析 gchi. i n U. v. 結論與建議. 圖 1–3–1 本研究流程圖資料來源：本研究整理. 13. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(23) 第四節. 研究方法. 一、文獻回顧法根據研究需要蒐集有關論文、期刊、法規、報章雜誌、政府所委託之研究計畫及機關自行研究計畫等，進行綜整分析，藉以瞭解中央災害應變中心運作情形及所遭遇之問題，做為研究之參考與依據。二、次級資料分析法. 政治大應變處置報告，做為探討中央災害應變中心運作現況及所遭遇之問題。依立. 本研究蒐集中央災害應變中心一級開設時，各次工作會報紀錄及災害. 中央災害應變中心作業要點第 15 點規定，中央災害應變中心成立後，由指. ‧ 國. 學. 揮官親自或指定副指揮官定期發布訊息，中央災害應變中心開設運作期. ‧. 間，由副指揮官以上人員定時並視災情狀況隨時召開工作會報，各進駐機. y. sit er. io. 三、問卷調查法. Nat. 關（單位、團體）及功能分組主導機關應於工作會報提出報告資料。. al. n. v i n 問卷受訪者均為實際參與中央災害應變中心運作之人員，透過問卷調 Ch engchi U 查界定中央災害應變中心運作問題。四、深度訪談法透過實地訪談方式深入瞭解中央災害應變中心運作情形及所見相關問題，主要訪談對象均為長期參與中央災害應變中心應變核心幕僚單位或作業群組單位，對整體運作機制、歷程均十分熟稔，透過深度訪談方式，可以掌握部分無法透過文獻回顧及次級資料分析所獲得之資訊，如指揮官專. 14. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(24) 業、機關權責及法規不夠周延等問題，藉由本研究方法可使研究內容更為完整。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 15. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(25) 文獻探討. 第二章. 經上網蒐集我國現存之文獻資料與「中央災害應變中心運作」有關之研究尚不多，且大都是從個案災例或公共行政的角度探討，進行論述中央災害應變中心運作所遭遇之問題。此外，我國對於大規模災害尚無明確定義，日本所開設非常災害對策本部（等同我國中央災害應變中心），對於大規模災害亦無絕對的判斷標準，通常以災害導致死亡失蹤者 100 人以上或造成房屋毀損 100 戶以上等為共通標準（蕭全政、劉孔中，2010），筆者參照研擬本文大規模災害. 政治大央災害應變中心運作問題歸納分為法規面及作業機制面等 2 大面向探討如下：立第一節. 學. ‧ 國. 定義為災害估計有 100 人以上死亡、失蹤或多處同時受災，亟待救助。茲將中. 中央災害應變中心法規面問題. ‧. 中央災害應變中心運作之法源主要是災害防救法及中央災害應變中. sit. y. Nat. 心作業要點，茲針對中央災害應變中心開設時機、人員進駐層級、運作時. io. al. er. 程、緊急應變小組成立、中央災害應變中心成立、設置備援中心、調整功. v. n. 能分組及強化災害應變作業模式等問題，綜整分析如下：. Ch. engchi. i n U. 一、中央災害應變中心開設時機問題：中央災害應變中心的開設應該盡量彈性化，在颱風侵襲本島前 6 至 8 小時前啟動應變機制即可，亦即二級開設時機過早之問題（鄭問堂，2003；郭宥秋，2009）。研析意見：依據中央災害應變中心作業要點第 10 點規定：「風災 2 級開設時機為交通部中央氣象局發布海上颱風警報後，經內政部研判有開設必要； 1 級開設時機為交通部中央氣象局發布海上陸上颱風警報，預測颱風暴風圈將於 18 小時內接觸陸地時。」 16. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(26) 鄭問堂（2003）認為中央並非第一時間救災單位，且地方於防汛期間已建立救災人力機具整備機制，所以建議中央於颱風侵襲本島前 6 小時至 8 小時前成立災害應變中心即可。但筆者認為以平均而言，中央災害應變中心在颱風侵襲本島前 24 小時至 36 小時左右即已成立，這是因為要督促各地方政府依情資研判資料啟動災害應變中心，落實執行災前整備工作及預防性疏散撤離作業，以減輕災害損失及人命傷亡，況且倘該時段適逢深夜或雨勢龐大，試問如何執行疏散撤離與收容安置工作，相關人員、車輛調派及物資補給亦難以短時間內集結到位，一旦風雨狀. 政治大二、人員進駐層級問題：現規定各部會要派司（處）長級人員進駐，但政府立況超出預期，恐將造成慘重災情。. ‧ 國. 學. 分官設職各有其任務，建議應授權參與作業人員，無需司（處）長層級進駐應變，以及進駐應變人員不固定之問題（鄭問堂，2003；郭宥秋，. ‧. 2009）。. y. Nat. er. io. sit. 研析意見：. 依據中央災害應變中心作業要點第 8 點規定：「應變中心 2 級以上. al. n. v i n Ch 開設時，編組部會應指派辦理災害防救業務，熟稔救災資源分配、調度， engchi U 並獲充分授權之技監、參事、司（處）長或簡任第 12 職等以上職務之專責人員進駐應變中心，統籌處理各該部會防救災緊急應變及相關協調事宜，並另派幕僚人員進駐應變中心執行各項災害應變事宜。」這是因為要確保工作會報召開時各部會能充分溝通協調，且其決議事項能快速有效落實執行，所以不但指定第 12 職等以上高階官員擔任該部會專責人員，而且還限定該專責人員係辦理災害防救業務，熟稔救災資源分配、調度，並獲充分授權者，試問專責人員如果層級不夠，如. 17. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(27) 何掌握、調度該部會救災資源及與其他機關橫向溝通協調，倘有應變不力之情事發生，亦有利於究責，而非將所有錯誤都歸責於基層承辦人員。三、運作時程問題：地方災害應變中心遇重大災害當立即啟動災害應變中心機制，中央則建議於地方政府無法因應或請求時才啟動（鄭問堂，2003）。研析意見：依據中央災害應變中心作業要點第 6 點規定：「重大災害發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、. 政治大級，並應於成立後，立即口頭報告中央災害防救會報召集人。」立. 災情、影響層面及緊急應變措施等狀況，決定應變中心之開設及其分. ‧ 國. 學. 在實務運作上，通常都是中央災害應變中心先行成立後，召開情資研判會議，再依情資研判資料督促相關直轄市、縣（市）政府啟動應變. ‧. 機制及成立災害應變中心，倘如上開所言中央於地方政府無法因應或請. Nat. sit. y. 求時才啟動，萬一地方未成立災害應變中心，中央如何啟動應變機制，. n. al. er. io. 所以正確做法應是中央及地方各本權責成立災害應變中心，中央負責掌. i n U. v. 握災情、調度支援，地方則負責執行第一線救災工作，災害應變中心依. Ch. engchi. 災害防救法之精神，本來就是在緊急狀態下集結各單位救災資源，用最有效率的方式投入救災工作，無法單純僅以成本效益計算，因為人命無價，政府有責任窮盡所有力量救每一個有機會救到的人，就如民國 89 年 7 月 22 日嘉義八掌溪事件，因救災單位間彼此推諉，導致 4 名受困河床民眾遭沖走未能獲救，全程被媒體實況轉播，進而引發輿論強烈譴責，最後導致行政院副院長、警政署署長及消防署署長等多位官員下臺負責，相關承辦人員遭懲處或起訴。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(28) 四、緊急應變小組成立問題：災害應變中心層層開設留守人力相當多，部分單位災後緊急應變小組並無任務，應可撤除，回歸業務單位，然各單位均配合中央開設，建議修訂中央災害應變中心作業要點，對災害過後之緊急應變小組開設，賦予機關首長決定權；在開設時程方面，建議於復原緩和階段即撤除，改以定時協調會方式召開，以減少人力財力浪費（鄭問堂，2003）。研析意見：依據中央災害應變中心作業要點第 5 點規定：「為掌握應變中心開. 政治大. 設時機，中央災害防救業務主管機關平日應即時掌握災害狀況，於災害. 立. 發生或有發生之虞時，經評估可能造成之危害，應依災害防救法第 14. ‧ 國. 學. 條規定即時開設緊急應變小組，執行各項應變措施。視需要得通知相關機關（單位、團體）派員參與運作，協助相關應變作業，並通知行政院. ‧. 災害防救辦公室。緊急應變小組應就災害之規模、性質、災情、影響層. y. Nat. sit. 面及緊急應變措施等狀況，隨時報告中央災害防救業務主管機關首長，. er. io. 決定緊急應變小組持續運作、撤除或開設應變中心。」. al. n. v i n Ch 以內政部消防署緊急應變小組作業規定為例，該作業規定即已授權 engchi U. 機關首長就緊急應變小組開設層級、編組人力、輪值梯次及任務職掌，得因應各種災害類別、災害規模大小需求或院、部上級機關（長官）特殊要求等因素，予以適當調整。以實務運作而言，在災情狀況未急迫（如交通部中央氣象局僅發布海上颱風警報，距離發布陸上海上颱風警報尚有一段時間）或趨緩時，該署緊急應變小組通常先以縮編方式（由業務單位結合重要分組人員或由原編組人員減半分擔執行縮編退勤人員任務）維持運作，不僅可節省人力運用，亦可減少加班費支出，上開所述. 19. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(29) 應係緊急應變小組作業規定函頒實施初期較無彈性，在災情狀況未如預期時，當然有浪費人力財力之疑慮。五、中央災害應變中心成立問題：鑑於 107 年 1 月強烈寒流來襲造成許多長者猝死事件，為預防全臺酷寒氣候造成民眾生命財產進一步傷害，應啟動災害應變機制，讓預防效果更為全面（楊永年，2018）。研析意見：「寒害開設時機為交依據中央災害應變中心作業要點第 10 點規定：. 政治大小時之低溫特報，有重大農業損失等災情發生之虞，經行政院農業委員立通部中央氣象局發布臺灣地區平地氣溫將降至攝氏 6 度以下，連續 24. 會研判有開設之必要。」. ‧ 國. 學. 經查中央氣象局 107 年 1 月 4 日發布天氣 10 日報顯示，自 107 年 1. ‧. 月 8 日起至 1 月 12 日期間將有強烈寒流來襲，臺南以北地區氣溫將降. Nat. sit. y. 至攝氏 10 度以下，部分空曠地區甚至將降至 7 度，而統計寒流期間 4. n. al. er. io. 天內即造成民眾 184 人猝死，農漁業損失已超過 5 千萬元，惟相關政府. i n U. v. 機關均未採取積極作為，坐看災情擴大，成功大學政治系暨政治經濟研. Ch. engchi. 究所教授楊永年爰投書蘋果日報於 107 年 2 月 5 日刊載，呼籲政府應啟動寒害應變機制。茲分析說明如下：依災害防救法第 3 條規定，寒害災害防救業務主管機關為行政院農業委員會，本案雖未達寒害中央災害應變中心啟動標準，但人員猝死情形超乎預期，光在寒流第 1 天即傳出 36 人因天冷猝死，且亦有農漁業損失，相關機關不應墨守成規毫無作為，中央災害應變中心作業要點僅屬行政規則，非為法律位階，相關機關應依災情狀況隨機應變。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(30) 中央災害應變中心一旦啟動，即可迅速匯集所有防救災資源，立即投入防救災工作，由中央氣象局提供更精確氣溫資訊，衛生福利部啟動關懷慰問弱勢族群（街友、獨居老人、貧困人士、身心障礙人士等）及醫療照顧機制，內政部及教育部啟動宣導民眾及學生防範一氧化碳中毒措施，行政院農業委員會啟動農漁業防災措施等，才能將寒害災情影響降至最低。上開寒流猝死統計資料大都來自消防機關救護送醫統計次數，相關權責機關均無統計機制，因此無法分析猝死人員背景及死亡原因，歸納. 政治大任在於窮盡所有能力，救可以救到的民眾，對於上揭弱勢族群，政府當立出有多少是屬於街友、獨居老人、貧困人士或身心障礙人士，政府的責. ‧ 國. 學. 然有責任及時伸出援手，並適時檢討修正相關法規（依上開中央災害應變中心開設時機臺灣地區平地氣溫攝氏 6 度以下之標準，恐怕數十年才. ‧. 會出現 1 次，對照震災、火災、爆炸災害、土石流災害、空難、海難、. sit. y. Nat. 陸上交通事故、毒性化學物質災害等均以估計有 15 人以上傷亡、失蹤. al. er. io. 之標準明顯不同，推究災害防救法立法精神，各項災害應以人命救助為. v. n. 首要工作，其次方為財產安全及國土保全等，惟寒害開設時機係以氣溫. Ch. engchi. i n U. 及重大農業損失為主，且因寒害中央災害應變中心幾乎從未啟動過，對於顯不合理之啟動標準，亦無從檢討驗證），否則下次寒害來臨時相同場景只會一再發生。六、設置備援中心問題：中央災害應變中心應設預備指揮所，於原設應變中心無法執行任務時可迅速轉移陣地，以利繼續執行任務（鄭問堂，2003）。研析意見：中央災害應變中心設置備援中心之必要性就跟政府重要資訊系統需有異地備援機制的道理一樣，經爭取原行政院災害防救委員會委員會 21. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(31) 議於 93 年 9 月 30 日決議於北、中、南設置備援中心，並經行政院 96 年 10 月 30 日核定中程建置計畫及 99 年 4 月 14 日核定內政部 100 年至 103 年度中程歲出概算額度，最後由總統 99 年 8 月 4 日華總一義字第 09900192631 號令公布災害防救法修正條文，其中第 28 條增訂第 3 項：「為免中央災害應變中心因重大災害致無法運作，或為支援跨直轄市、縣（市）處理區域性重大災害，應異地設置備援應變中心。」以確保災害應變中心正常運作。除北部備援中心業於 94 年 12 月完成建置外，南部及中部備援中心. 政治大央災害應變中心之功能外，亦可做為前進協調所，平時則做為新北市政立. 分別於 101 年 12 月及 102 年 3 月正式啟用，備援中心除災時可代替中. ‧ 國. 學. 府消防局及高雄市政府消防局災害應變中心使用，並規劃成為儲備救災物資與災害防救訓練及演練場所，充分發揮各備援中心之綜效。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2–1–1 中央災害應變中心北部、中部及南部備援中心資料來源：內政部消防署七、調整功能分組問題：功能分組名稱及內容之調整、針對分析研判組之執行程序、任務內容予以詳細界定（馬士元、林永峻，2008）。研析意見：. 22. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(32) 行政院自 90 年 7 月 26 日函頒中央災害應變中心作業要點，中央災害應變中心啟動初期以各進駐部會各別作業模式進行運作，然運作過程面臨災情資訊落差、救災資源整合與調度、進駐機關溝通協調等問題，為加強跨部會協調作業能力，增進災害應變效能，中央災害應變中心自 94 年 7 月 16 日海棠颱風起，改採功能分組方式運作，其後歷經數十次災害驗證，不斷檢討精進，並參考美國災害現場指揮體系（Incident Command System，簡稱 ICS）觀念，於指揮官下設參謀群組、訊息群組、作業群組及行政群組等 4 大群組，各群組下設各功能分組（如圖 2–1–. 治政大水、電力、電信、瓦斯、油料搶修調度支援，就必須整合台灣自來水公立 1），以水電維生組為例，經濟部擔任該功能分組主導機關，任務為自來. 司、台灣電力公司及台灣中油股份有限公司等國營事業機構救災資源，. ‧ 國. 學. 並做好調度支援工作。. ‧ y. Nat. n. al. er. io. sit. 中央災害應變中心. 指揮官、協同指揮官、副指揮官. 參謀群組. 幕僚參謀組. 管考追蹤組. 情資研判組. Ch. n U engchi. 作業群組. 訊息群組. 災情監控組. 新聞發布組. 網路資訊組. 前進協調所. iv. 支援調度組. 搜索救援組. 疏散撤離組. 收容安置組. 水電維生組. 交通工程組. 農林漁牧組. 行政群組. 民間資源組. 醫衛環保組. 境外救援組. 核行後財能救政勤務援組組組組. 圖 2–1–2 中央災害應變中心功能分組運作架構 23. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(33) 1、紅底部分（搜索救援組）：由內政部消防署主導。 2、黃底部分之功能分組：依災害種類，由各該中央災害防救業務主管機關主導，風、震、火、爆炸及火山. 資料來源：行政院災害防救辦公室. 災害由內政部主導。. 八、強化災害應變作業模式：因應不同災害，建議中央災害應變中心設置地點應有所差別，朝天然災害與人為災害兩種模式，分別建立開設規範（馬士元、林永峻，2008）。研析意見：. 政治大. 有鑑於各種天然災害主管機關不同，中央災害應變中心設置地點亦. 立. 未固定，原風災、震災、火災、爆炸、火山災害、水災、公用氣體、油. ‧ 國. 學. 料管線、輸電線路、工業管線及礦災設置地點為大坪林中央災害應變中. ‧. 心、空難設置地點為松山機場二航站、海難設置地點為交通部航港局、陸上交通事故設置地點為交通部公路總局、高速鐵路工程局、鐵路改建. y. Nat. io. sit. 工程局、高速公路局、懸浮微粒、毒性化學物質災害設置地點為行政院. n. al. er. 環境保護署等，因中央災害應變中心擁有較完善資通訊設備及運作空. Ch. i n U. v. 間，嗣後修正中央災害應變中心作業要點第 14 點，將上開災害設置地. engchi. 點明定原則為內政部消防署（大坪林中央災害應變中心），至於其他具高度專業性(如生物病原災害)或無緊急搶救之急迫性之災害 (如旱災)，中央災害防救業務主管機關得視處理緊急應變措施之需要，陳報會報召集人（行政院院長）另擇應變中心之成立地點及決定運作方式。另建議分天然災害與人為災害兩種模式建立開設規範部分，因人為災害種類繁多，光是確認誰是主管機關就有困難，更遑論建立開設規範，以 104 年 6 月 27 日新北市八仙樂園粉塵暴燃意外事件為例，該事件即屬人為災害，發生初期內政部認為八仙樂園屬交通部觀光局管轄之 24. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(34) 遊樂園區，應由交通部擔任災害防救業務主管機關，而交通部認為該事件屬於重大火災應由內政部主管，兩相推諉之情形下，中央並未成立災害應變中心統籌調度救災資源，所幸消防署即時調度臨近消防機關（如臺北市政府消防局及桃園市政府消防局等）全體動員，將數百位燒燙傷民眾即時以救護車載送至醫院及時救治，死亡人數才未大幅擴增，亦未引發輿論批評，反而是到院後醫療資源不足及調度問題引發民眾質疑。有鑑於此，行政院於 105 年 8 月 19 日修正中央災害應變中心作業要點，重大災害型態未明者，原則由內政部先行負責相關緊急應變事宜，視災. 治政大內政部協同行政院災害防救辦公室視災害之類型、規模、性質、災情及立. 害規模成立緊急應變小組或應變中心，並以內政部部長為指揮官，再由. 影響層面，立即報告會報召集人，指定內政部部長為指揮官，或指定該. ‧ 國. 學. 管部會首長為指揮官並移轉指揮權（如表 1–1–1）；此外，人為災害倘. ‧. 有涉及恐怖攻擊事件，則非屬災害防救體系處理，而係由行政院國土安全辦公室啟動反恐應變機制。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2–1–3 中央災害應變中心作業地點 25. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(35) 備註：其他具高度專業性(如生物病原災害)或無緊急搶救之急迫性之災害(如旱災)，中央災害防救業務主管機關得視處理緊急應變措施之需要，陳報會報召集人另擇應變中心之成立地點及決定運作方式。資料來源：行政院災害防救辦公室. 第二節. 中央災害應變中心作業機制面問題. 除災害防救法及中央災害應變中心作業要點等法規規定事項外，舉凡指揮監督、協調聯繫、災情資訊分析與運用及與地方政府調整應變運作機制等，均屬作業機制面問題，茲針對強化功能分組平時業務之聯繫、儲備. 政治大. 戰備口糧、指揮官專業能力、中央災害應變中心未來空間發展規劃、地方. 立. 災害應變中心應逐步採取功能分組架構規劃及詳細界定情資研判組執行. ‧ 國. 學. 程序、任務內容等問題，綜整分析如下：. ‧. 一、強化功能分組平時業務之聯繫：各部會人員平時缺乏運作經驗與協調聯繫機制，亟需建立一套經常性運作之協調整合模式，及每年應辦理全國. y. Nat. n. al. er. io. 冷家宇，2010）。. sit. 各級災害防救業務人員與專業組織之研討會（馬士元、林永峻，2008；. 研析意見：. Ch. engchi. i n U. v. 中央災害應變中心各功能分組主導機關應加強與該分組其他單位協調合作，以發揮功能分組應有應變效能，將於本文第三章及第四章透過 105 年尼伯特颱風、莫蘭蒂颱風及馬勒卡颱風中央災害應變中心水電維生組運作案例所見問題，深入分析並提出檢討與策進作為。為避免各功能分組所屬單位各自為政，甚至彼此只有分工缺乏整合，行政院應督導中央災害應變中心各功能分組主導機關，加強與各該功能分組相關單位間業務協調聯繫，建立共同運作模式與作業機制，並透過每年定期辦. 26. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(36) 理狀況模擬演練，俾針對運作缺失加以檢討策進，以強化功能分組運作效能。二、儲備戰備口糧問題：災害應變中心為救災單位，若再成為被救單位，將抵消救災能量，故平時應存有戰備口糧（鄭問堂，2003）。研析意見：日本阪神大地震調查顯示，利用「自助：互助：公助」方式存活下來的比例為「7：2：1」，說明自助重於互助，互助重於公助，已成為國. 政治大含飲用水，甚至應將此觀念（自備 3 日以上食物及飲用水）擴展至企業立. 際防救災重要趨勢，中央災害應變中心除必須儲備必要糧食外，亦須包. 及民眾，在重大地震災害下，救災單位首先將以救火工作為主，以避免. ‧ 國. 學. 造成二次災害，接續才會進行受困人員搜救工作，在這一段時間，受困. ‧. 民眾如何力求存活機會待救，則顯得相當重要，因此，平時就要做好固. sit. y. Nat. 定家具工作、設置緊急避難包、儲備 3 日以上食物及飲用水等防災準備. io. er. 工作，災時才能減輕傷亡機會及延長待救時間。此外，日本經歷 311 大地震後，業規劃在東京都內建置大型防災倉庫（內含 27 萬份食物、飲. al. n. v i n C h ，並與民間企業合作共同建置，將上開場用水及女性、嬰兒必要用品） engchi U. 所，在大型災害發生時，能立即轉變成災民收容所，這些先進的防災措施，確實值得我國借鏡學習。三、指揮官專業能力問題：指揮官對於災害應變並非皆具有經驗，此對災害應變中心運作具有一定之影響（郭宥秋，2009）。研析意見：本文第一章已提及中央災害應變中心在跨域協調的運作模式係屬「以官僚控制為中心之行政協調模式」，該模式首重指揮體系縱向指揮 27. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(37) 監督各進駐機關執行災害應變工作，將於本文第三章及第四章透過 98 年莫拉克風災案例所見指揮官專業問題，深入分析並提出檢討與策進作為。因指揮官身負災害應變成敗責任，災時除須整合各部會防救災資源外，還要對外界說明救災進度及政府短、中、長期處置作為等，讓民眾相信政府是有能力可以處理好災害事故，中央倘有成立前進協調所或需赴災區勘災時，即可能面對指揮官調動問題，故對於指揮官調動應事先律定相關規範，於成立前進協調所時，應建立指派該災害防救業務主管機關副首長或協同指揮官前往災區開設之機制；需赴災區勘災時，應律. 治政大官，較為妥適。此外，對於即將出任各種災害指揮官之政務官，政府應立定勘災時機（如災情已不再擴大或趨於緩和等），以避免任意調動指揮. 將「危機管理」實務操作課程列為上任前必修課目，以提升危機處理能. ‧. ‧ 國. 學. 力。. 四、中央災害應變中心未來空間發展規劃問題：目前中央災害應變中心運作. sit. y. Nat. 空間已接近飽和，各功能分組缺乏專屬空間進行開會研議，且設備逐漸. n. al. er. io. 老舊（馬士元、林永峻，2008）。研析意見：. Ch. engchi. i n U. v. 內政部消防署業研提「中央災害應變中心作業空間暨環境設備調整更新中程建置計畫」報奉行政院核定，總經費 1 億 4,346 萬 7,500 元，自 108 年起至 110 年分 3 年完成建置，以期強化救災效能及發揮整體最佳救災效益。惟隨著資通訊科技進步日新月異，中央應建立定期每 3 至 5 年檢討汰購中央災害應變中心老舊設備器材之機制，並督導各地方政府落實檢核相關防救災資通訊設備器材是否堪用，例如 98 年莫拉克風災後為解決偏鄉地區資通訊問題，中央購置相關衛星電話及資訊設備配發各偏鄉 28. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(38) 地區使用，迄今已近 10 年，該批資通訊設備器材堪用情形仍待查證，經查中央當時係編列莫拉克風災特別預算來補助購置，但囿於各級政府財政日益拮据，恐無力編列預算定期檢討汰購，中央宜制定規範（例如以一般性補助款指定辦理施政項目來匡列預算）要求各級政府落實編列預算辦理，畢竟這些防救災資通訊設備器材都是救命工具，平時看不出功用，但災時就只能靠它傳遞災情訊息，尤其在大規模災害情境下，一般民眾使用之資通訊訊號可能全數中斷（以民國 88 年 921 地震為例），此時就只能仰賴政府所建置之衛星、微波、無線電等多元通訊系統做為. 政治大. 聯繫管道，以掌握災情狀況，進而調度救災所需人力及裝備器材投入救災工作。. 立. ‧ 國. 學. 五、地方災害應變中心應逐步採取功能分組架構規劃：目前中央災害應變中心所採取之功能分組模式，僅有臺北市及臺中市等少數地方政府採行類. ‧. 似方式運作，其餘地方政府仍以現有局處作為編組單位，造成應變中心. sit. y. Nat. 之編組過多，與中央之對口方式亦不同，使災害應變中心之運作無法發. n. al. er. io. 揮整體作戰功能（冷家宇，2010）。研析意見：. Ch. engchi. i n U. v. 中央災害應變中心自民國 90 年運作起，因進駐機關過多，許多災害應變事項經常為跨機關業務，指揮官難以全面掌握各機關權責，為提升災害應變效能，爰自 94 年 7 月 16 日海棠颱風起，中央災害應變中心由原各進駐機關各自運作改採功能分組方式運作，由各中央災害防救業務主管機關擔任各功能分組主導機關，例如遇有缺水、停電及油料搶修問題等，指揮官僅需指定擔任水電維生組功能分組主導機關之經濟部負責整合應處即可，無需逐一詢問台灣自來水公司、台灣電力公司及台灣中油股份有限公司等國營事業機構處置情形。 29. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(39) 以臺北市及臺中市近年災害應變中心運作為例，在經歷數次颱風考驗，相關功能編組單位及應變人員作業已日益純熟，均能有效將災情降至最低，其餘地方政府亦可借鏡學習，俾將中央與地方災害應變步調調整一致，發揮最佳災害應變效能。六、詳細界定情資研判組執行程序、任務內容問題：分析研判資料之提供，為我國中央災害應變中心特有之能力，若能有效將分析研判資訊細緻化、準確化，並能提供地方政府直接做為疏散避難、前進部署等工作之執行依據，將有助於提升災害應變效能（馬士元、林永峻，2008；冷家宇，2010）。. 立. 研析意見：. 政治大. ‧ 國. 學. 中央災害應變中心與地方災害應變中心功能最大差異在於中央災. ‧. 害應變中心所屬情資研判組（主導機關為國家災害防救科技中心）擁有. sit. y. Nat. 各類滾動式的災害潛勢預測情資、災情觀測監控、災害預警應變及各種. io. er. 空間資訊分析能力，透過召開情資研判會議（原則上於工作會報前 1 小時，由國家災害防救科技中心召開，指揮官或副指揮官主持），將情資. al. n. v i n Ch 研判資料即時提供地方政府做為災害應變及疏散避難之執行依據，俾將 engchi U. 災害損失降至最低。惟隨科技進步，情資研判資料現已能結合衛星拍攝採圖像化方式呈現，提供中央災害應變中心、前進指揮所及地方災害應變中心更精準的災害潛勢研判情資，未來尚待建立相關作業機制及購置所需視訊、圖資設備、器材，俾能運用視訊、圖資進行指揮與救災部署。. 第三節. 由跨域管理角度檢視中央災害應變中心運作機制. 本研究第一章第一節已提及中央災害應變中心在跨域協調的運作模式係屬「以官僚控制為中心之行政協調模式」，由於政策問題日益複雜多變，經常 30. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(40) 非單一部會職權所能獨自解決，亟需透過跨部會甚至私部門共同協力才能完成，例如日本幾年前因中央財政困難，也是請各單位自籌財源解決預算不足問題，於是林務單位就砍伐大量檜木販賣，共獲利約新臺幣 30 億元，結果大雨一來造成土石流，危及下游民眾，於是水利單位決定興建水壩，也是花了 30 億元，一來一往根本就是做白工，而且還破壞環境生態，得不償失。這顯示行政首長必須以全觀思維思考解決災害防救問題，否則政府很多施政作為都可能是徒勞無功的。依據國家文官學院彙編 108 年薦任公務人員晉升簡任官等訓練之「跨域協. 治政大地區，因其管轄權或行政區劃，在彼此業務、功能交界重疊之處逐漸模糊不明，立. 調與合作」教材指出，「跨域」的定義，係指 2 個或 2 個以上的組織、部門或. 而產生權責不分、無人管理或跨界問題發生，因此導致個別公部門之能力不足. ‧ 國. 學. 以回應。為解決上開問題，透過跨域治理的途徑，藉由地方政府、私人企業、. ‧. 社區團體以及非營利組織的結合，經由協力、社群（區）參與、公私夥伴或協定等聯合方式，以解決棘手問題。. y. Nat. er. io. sit. 引述 Kettl（2006）的看法，當代公共行政的最大課題，即在因應各種體制上既定分界的解構與重整。過去人為劃定的各種分界，一直是行政體系有效. al. n. v i n 運作的基礎；如今面對新興議題快速變遷、牽扯面向多角化的挑戰，既有分界 Ch engchi U 與治理結構難以因應，反而成為行政管理的挑戰。因此，公共管理者唯有採取跨域治理策略與協調合作模式，方能有效因應全球化時局的變遷，同時避免行政效能低落的情況。跨域協調實際上蘊含著整體思維的理念，主張政府治理應具備整體視野。所以對於公共問題的解決或是公共政策之推動，不應侷限於單一機關、單一政府、單一轄區的狹隘眼光；反之，宜採取一種機關之間、府際之間以及跨越轄區通力合作的思考模式為之（林水波、李長晏，2005；Bardach,1996）。. 31. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(41) 學者 Peters（2006）提到進行合作協調時，可能發生的問題類型有：當 2 個組織同時執行相同任務時，容易產生延宕或累贅；當沒有任何機關去執行應作為之任務時，則易產生漏洞；當處理對象相同但有不同目標或有不同條件要求時，則易產生矛盾。至於行政機關間跨域協調發生問題的原因，則有本位主義、專業偏執及資訊落差等因素（Alexander,1995；Kickert,1997；張其祿， 2010）。跨域協調理論就其運作核心及目的可分為官僚協調、市場協調及網絡協調等 3 部分，其涵蓋範圍包括：（一）組織單位中的跨部門；（二）各政策領域. 政治大. 的專業合作；（三）跳脫地理空間上的跨區域；（四）橫跨公私分野的夥伴關係等。. 立. 以官僚協調而言，在官僚政治運作中，領導者扮演重要角色，在官僚模式. ‧ 國. 學. 下領導跨域協力，比起單一組織中的領導力，更需要發展一種統合能力，並具. ‧. 備魅力、承諾、說服力及高度企圖心之領導風格。此種跨域協調需要憑藉正式的制度安排才能確保協調的進行，也就是組織間的權責關係與分工方式，均透. y. Nat. er. io. sit. 過正式法令與制度安排才能清楚的界定。官僚協調在運作模式上強調以官僚控制為中心，分為縱向層級間與橫向組織間 2 種協調方式，前者包括權力委任、. al. n. v i n 行政分權、行政監督及公共服務協議，後者包括行政院院會、專案性處理委員 Ch engchi U 會制度、部際委員會、職能部門協調及地方行政協定等。例如行政院於 101 年 2 月 6 日，在院長指示下，將食品藥品安全專案會報下成立跨部會專案小組，涵蓋農委會、經濟部、衛生福利部及行政院消保處，針對美牛問題研擬相關配套措施。身處於區域間、組織間及部門間夾縫中的公共管理者，在編織有效的協調網絡時，應掌握資訊共享、參與授權、溝通互動、提供動機、非正式關係、培. 養跨域管理者及領導支持等 7 項策略原則（陳敦源及王光旭，2005）。此外，領導者亦須具備涵養領導、心智管理與創新、關係經營、衝突管理與契約管理 32. DOI:10.6814/NCCU202000236.

(42) 等協力能力（陳志瑋，2009；曾冠球，2011）。而欲落實上開策略原則，跨域協調可導入正式跨域協調機制（合法職權法、主管溝通法、組織架構法、角色轉換法及共同目標法）、運用非正式跨域協調機制（私下接觸的定期化、非正式協調合法化、組織對外接觸點的擴大化、組織間溝通窗口高層化、溝通協調人員的專業化及表達善意的非形式化）及建立跨域協調的操作手冊（跨域協調目標、跨域協調時機及跨域協調工作流程）等方式加以執行與實踐。本章第二節及第三節提及中央災害應變中心指揮官指揮調度、協調聯繫、危機處理及決策之專業能力，攸關災害應變成敗問題，在毛治國先生所著決策. 治政大春牛喘息、二次大戰美軍在盟軍與德軍兵力部署之軍事決策、圍魏救趙及錦囊立. （新增訂版）1 書，其對「見、視、謀、斷」決策 4 步驟，舉諸多歷史案例（如. 妙計等），納入現代的決策理論架構深入分析。在上開 4 步驟當中，「斷」居. ‧ 國. 學. 於核心地位，因為其他「見、視、謀」都屬於「斷」的前置作業，它們的目的. ‧. 都不外是為「斷」做好準備，然而在實務上，恐怕最難的是「視」的「定義問題」，所謂「理在事中」係指解決問題的道理，就在問題當中，就看我們能不. y. Nat. er. io. sit. 能參透它，並且順著事理去解決問題，如果「定義問題」錯誤，將無法對症下藥擬訂最佳解決對策。以馬政府時代發放消費卷問題為例，當時就為發放該不. al. n. v i n 該排富而爭論不休，然而推究「定義問題」，發放消費卷的目的是要促進消費 Ch engchi U 及擴大內需，它在問題本質上不是社會救助，所以根本就不需要排富。而災害防救領域更是如此，唯有探究災害發生原因，從源頭發掘問題癥結，確實清楚定義問題，才能對症下藥尋求解決對策，而非僅圍繞在災後補償、究責等枝微末節問題上糾結，完全無助於問題的解決。中央災害應變中心任務為加強災害防救相關機關之縱向指揮、督導及橫向協調、聯繫事宜、協調中央及地方各項災害應變措施、掌握各項災害狀況即時應變處理、災情之蒐集、評估、處理、彙整及報告事項、中央機關緊急救災人力、物資之調度與支援及地方政府資源跨轄區支援事項等，多屬跨部會工作， 33. DOI:10.6814/NCCU202000236.