第五章 結論
第二節 建議與展望
2. 民眾參與成果難以延續
現行文資法上聚落建築群保存制度中，於登錄審議階段與保存及再發展計畫 訂定階段皆分別依法規有舉行公聽會為民眾參與之義務，前者主要就文化資產之 價值及區域範圍為確認，後者則主要就實際對建築形式、景觀、環境之維持予以確 定。在兩者依文資法第40 條 1 項而構成多階段行政程序之情形，由於兩者所關注
322 劉銓芝（編著）（2015），《聚落與文化景觀保存操作執行手冊》，修訂初版，頁 277，台中：文 化部文化資產局。
之部分未盡相同，且前階段之研究、討論成也藉由登錄處分予以確保，因此前階段 民眾參與之成果原則上仍能延續至後階段之計畫訂定程序。而至於保存及再發展 計畫與依計畫法規為特定專用區劃定，雖保存及再發展計畫之內容，亦包含對劃定 特定專用區之準備323，但其性質仍僅為事實行為對後續特定專用區劃定程序不具 有拘束性，並且在都市計畫主管機關與文化資產主管機關未能就事務充分協調之 情形下，即可能使保存及再發展計畫之民眾參與成果難以延續至特定專用區劃定 階段。
（二）比較法觀點：日本「傳統的建造物群」保存制度 1. 制度概述
日本法上與聚落建築群相似之制度，為文化財保護法中之「傳統的建造物群」
保存制度。於該法第2 條 1 項 6 款，將其定義為「與周圍環境共同形成歷史性風 貌之傳統建造物群中具高度價值者」324。於同法第142 條則進一步規定「傳統的建 造物群保存地區」之意義，係「為保存傳統的建造物群及與其融為一體形成價值之 環境，而經市村町依條第1 項或第 2 項規定劃定之地區」325。
緣此，「傳統的建造物群保存地區」之劃定得依文化財保護法第143 條之第 1 項與第 2 項之規定，區分為位於都市計畫法第 5 條與第 5-2 條之都市計畫區域或 準都市計畫區域內，依據都市計畫法為劃設，並得再依根據文化財保護法施行細則 規定之自治條例為必要保存規範；以及都市計畫區域或準都市計畫區域外，依據自 治條例為劃設，並同樣依根據文化財保護法施行細則規定之自治條例為必要保存
323 劉銓芝（編著）（2015），《聚落與文化景觀保存操作執行手冊》，修訂初版，頁277-279，台中：
文化部文化資產局。
324 文化財保護法第 2 条：「六 周囲の環境と一体をなして歴史的風致を形成している伝統的な建 造物群で価値の高いもの（以下「伝統的建造物群」という）。」
325 文化財保護法第 142 条：「この章において「伝統的建造物群保存地区」とは、伝統的建造物 群及びこれと一体をなしてその価値を形成している環境を保存するため、次条第一項又は第 二項の定めるところにより市町村が定める地区をいう。」
規範之情形326。並且，針對後者情況下市村町須訂定自治條例之需求，文化廳亦公
其為區域式「面的保存」之特性，因此除保存對象非單一建造物本身而為整體建造 物群所呈現之歷史文化價值外，其區域內之土地、土地分割、道路型態、周邊自然 環境與景觀亦皆為應予保存之對象330。且相應此種區域式保存之特性與需求，不同 與其他文化財透過文化財保護法為指定／登錄並發生該法上之規制措施作為保存 方法，「傳統的建造物群」則著重其本身作為特定區域土地利用計畫之性質，而規 定除都市／準都市計畫區域以外地區透過自治條例為劃定外，都市／準都市計畫 區域內則依都市計畫法規定及程序為劃設，且都市計畫法亦相應此種特殊目的而 設有專屬之使用分區類型331。亦即，在都市計畫區域內之保存方式，係以都市計畫 作為該保存地區主要之管制工具，至於其他必要之具體規範與限制則透過自治條 例為規定，對於其現狀變更行為（建築物之新建、改建以及土地型態性質之變更等）
透過自治條例中規定之許可制作為管制工具332。
而相對於非都市計畫區域內之劃定，其作成決定之機關通常於各地之保存自 治條例中皆如同文化廳公布之「標準條例」規定由村市町之教育委員會聽取保存審 議會意見後為之，因而作成決定權限仍屬於文化財保護之主管機關；都市計畫區域 內之劃定，則依都市計畫法由都市計畫之主管機關為程序發動與決定，因此有加強 其與文化財保護之主管機關間協調之必要，以避免過度脫逸文化價值考量。就此，
文化財保護法則於此種劃定之情形特別規定，都道府縣知事依都市計畫法第19 條 3 項就該保存地區之劃定為同意時，應聽取該都道府縣教育委員會之意見333。藉由
330 日本建築學會（編），林美吟（譯）（2010），《歷史街區與聚落的保存活化方法》，頁19，台中：
行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處；淺野聰、林美吟（2006），〈由日本歷史環境保 全經驗談台灣新文資法之特徵與展望〉，林會承（主編），《2006 文化資產行政國際研討會論文 集》，頁81-82，台北：行政院文化建設委員會。
331 都市計画法第 8 条：「都市計画区域については、都市計画に、次に掲げる地域、地区又は街区 を定めることができる。……十五 文化財保護法（昭和二十五年法律第二百十四号）第百四十 三条第一項 の規定による伝統的建造物群保存地区……」。
332 淺野聰、林美吟（2006），〈由日本歷史環境保全經驗談台灣新文資法之特徵與展望〉，林會承
（主編），《2006 文化資產行政國際研討會論文集》，頁 85-87，台北：行政院文化建設委員會。
333 文化財保護法第 143 条：「３ 都道府県知事は、第一項の伝統的建造物群保存地区に関する都 市計画についての都市計画法第十九条第三項の規定による同意に当たつては、あらかじめ、当 該都道府県の教育委員会の意見を聴かなければならない。……」。
對文化財保護主管機關意見之聽取，得於依都市計畫法為保存地區劃定時，適度考 量文化歷史方面之考量，避免僅由都市計畫主管機關側重對都市計畫或發展之考 量，反而忽略其原有之文化目的。
(2) 強調「由下至上」形成共識的程序執行
由於歷史聚落保存之目的除在於其建築與景觀外，也在於聚落生活的永續發 展與經營，因此特別有賴於聚落居民共識的形成。就此，日本文化財保護法中對於
「傳統的建造物群」之制度設計，亦朝向「由下至上」逐漸形成共識之原則334。首 先，相對於其他重要文化財係由中央主管機關文部科學省為指定，「傳統的建造物 群」則是先將劃定之權限下放至市村町等級，再由中央主管機關就其中特別具價值 者選定為「重要傳統的建造物群」。
其次，則為劃定過程中之民眾參與。於都市計畫區域或準都市計畫區域內為劃 定之情形，因其劃定須依照都市計畫法之相關規定與程序，因此亦適用都市計畫法 中關於民眾參與之規定。亦即，市村町依都市計畫法就「傳統的建造物群保存地區」
為劃定前，須依照都市計畫法第16、17 條所規定之公聽會、公告、公開展覽、民 眾意見書提出等程序進行民眾參與機制335。而於非都市計畫區域內為劃定之情形，
各市村町關於保存之自治條例則多半參考文化廳所公布之「標準條例」之內容，就 此亦設有「必要時應舉行公聽會」之規定336。
此外，在實務上地方主管機關執行保存工作時，在實際為保存地區劃定前亦多 半會先進行「保存對策調查」。而於此階段中，除進行相關之歷史文化背景等研究 外，亦對居民之意願進行調查同時，藉由與居民之接觸使其了解聚落價值所在，或
334 日本建築學會（編），林美吟（譯）（2010），《歷史街區與聚落的保存活化方法》，頁 20-21，台 中：行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處。
335 淺野聰、林美吟（2006），〈由日本歷史環境保全經驗談台灣新文資法之特徵與展望〉，林會承
（主編），《2006 文化資產行政國際研討會論文集》，頁 85，台北：行政院文化建設委員會。
336 例如，萩市伝統的建造物群保存地区保存条例第 3 条：「３ 保存地区を決定しようとする場合 において必要があると認めるときは、住民等の意見を反映させるために公聴会の開催等の必 要な措置を講じるものとする。……」。
藉由對居民訪談或工作坊形式增加居民保存意願，甚至於初步調查完程序由地方 政府與居民一起試擬保存地區範圍及保存計畫之內容337。因此，除執行上從初步調 查到最終劃定為保存地區被視為一行政計畫而有所連貫外，於計畫草擬甚至尚未 成型之階段，即能適時納入居民之意願及想法，作為後續計畫推動之基礎與參考。
3. 與本國法之比較
相較本國文化資產保存法，對聚落建築群採取登錄後訂定保存及再發展計畫，
且非必然與都市計畫等計畫法制結合之模式；日本文化財保護法則更重視此種區 域式保存作為土地使用分區計畫之性質，除非都市計畫區域以自治條例為劃定外，
將「傳統的建造物群保存地區」之劃定完全交由該國都市計畫法之規定與程序為 之。並藉由一系列對文化財保護主管機關意見之聽取義務，使都市計畫主管機關與 文化財保護主管機關間就該事務有所協調，以保障兩者之觀點皆能被充分考量。
而在民眾參與部分，雖有論者亦認為聚落建築群登錄審議程序得由民眾發動，
而在民眾參與部分，雖有論者亦認為聚落建築群登錄審議程序得由民眾發動，