第五章 結論
第二節 建議與展望
2. 聚落建築群登錄適合之程序保障
由前段之討論，本文認為在個別行政領域中對程序設計或選擇，仍應就該事務 領域之特性以及需求為考量。在聚落建築群登錄程序之情形，因其為整體多階段行 政程序之重要階段，因此有對利害相關人採取程序保障以維護其權益之需求。而另 一方面，聚落保存作為區域式保存，本身有其計畫行政之性質。而計畫行政因涉及 利害關係複雜、影響層面深遠且廣泛、有公私益調和必要等特性，並且賦予行政機 關事物及政策上廣泛的形成權限而非傳統僅就立法者既存之判斷為執行之性質，
故有透過民眾參與使可能受有影響之不特定多數人得以發表意見，並且藉由社會 大眾意見之交流與整合，補充計畫行政中民主正當性之需求。加以，文化資產之認
定標準，因法定要件皆為不確定法律概念且評價上具有主觀性，而有使在地居民、
特定社群或團體、社會大眾藉由參與提供歷史文化上之觀點，補充此處事物與內容 之民主正當性較不足之問題。
因此，本文認為就聚落建築群登錄程序民眾參與之設計，除考量利害相關人之 權益保護外，兼有廣泛收集意見並就多元意見為交流與調和之考量，在現行法制 上，與公聽會之制度功能較為接近。惟現行實務上，公聽會缺乏法定程序規範，以 致於操作上流於形式而空洞化之現象。為確保其程序品質與制度目的之達成，本文 認為得參考民眾參與制度設計上之各指導原則為必要的程序規範，就其程序內涵 與規範以法律為明確規定而加強其程序之嚴謹性。其中特別應注意必要資訊的公 開與提供，並且亦得考慮規定行政機關對公聽會意見之回應義務，以確保公聽會制 度之實效。至於體例上，究應適用行政程序法之聽證制度並擴張其當事人範圍，或 於行政程序法增訂公聽會之規定，或交由各專業行政法規各自為適合該領域之程 序規範，本文則持開放態度。
（五）小結
如上所述，聚落建築群登錄程序為整體聚落建築群保存程序中之重要階段，而 有使相關利害關係人得透過事實程序保障以維護自身權益之需求。並且因文化資 產認定標準以及其作為計畫行政之本質，而有透過非基於利害關係之民眾參與，使 不特定社會大眾得以就其多元意見為交流與整合，以增強決策品質並提供民主正 當性之需求。
本文即從此種需求為考量，就本國法制中對聽證及公聽會定位與制度目的之 探討，認為當前法制下以公聽會作為聚落建築群登錄程序之參與模式較為妥適。但 另一方面，亦應透過對公聽會程序規範之法定，改善公聽會於實務操作上成效不彰 之問題，並使其得以發揮應有之制度功能。
貳、保存與再發展計畫訂定程序
土地使用分區、使用地之先期計畫，目的與聚落建築群之保存與再發展計畫相同，
而得作為計畫內容之參考；因此，「聚落建築群之保存與再發展計畫」之計畫內容 亦應包含基礎調查、法令研究、體制建構、管理維護、地區發展及經營、相關圖面 等項目302。
「聚落建築群之保存與再發展計畫」為主管機關就後續保存、維護聚落建築群 並保全其環境景觀之目的所為之事前規劃，應屬於行政程序法第 163 條規定之行 政計畫。然而，行政計畫除得依其內容或拘束性區分為多種類型外303，學說上亦皆 認為其非屬獨立之公權力行為方式，其法律性質應依個別情況判斷其屬於何種傳 統上之公權力行為類型，而可能為法律、法規命令、自治規章、行政處分、行政規 則或事實行為等形式304。至於聚落建築群之保存與再發展計畫則如前述，其內容相 當紛雜而無法將其整體歸類為單一之國家行為方式，須就其計畫內容之各部份分 別為判斷。
其中，就基礎調查、法令研究、相關圖面之部分，主要為資料收集、調查與分 析以作為後續規劃之基礎，對外亦不產生任何法效力，因此法律上性質應屬於事實 行為。地區發展與經營部分，依前述操作手冊之說明，主要在於聚落再發展之目標 與定位、發展及經營計畫之研擬，以及財務計畫、發展與經營計畫之實施期程等305； 前者原則上應屬於行政指導或其準備行為，因而屬於事實行為之性質；後者則須視 其是否具內部拘束力而為行政規則，否則亦應屬於事實行為。至於體制建構與管理 維護之部分，則主要包含土地使用分區管制體系之建議，以及保存及管制原則、保 存強度分區／分級／分類、管理維護之原則／方法等關於保存及管理維護標準之
302 劉銓芝（編著）（2015），《聚落與文化景觀保存操作執行手冊》，修訂初版，頁279-280，台中：
文化部文化資產局。
303 王珍玲（2010），〈行政計畫與民眾參與──以最高行政法院九十九年度判字第三十號為例〉，《法 學新論》，27 期，頁 65-66；陳敏（2016），《行政法總論》，9 版，頁 644-647。
304 陳敏（2016），《行政法總論》，9 版，頁 647-649，台北：自刊；莊國榮（2013），《行政法》，
頁287-289，新北：自刊。
305 劉銓芝（編著）（2015），《聚落與文化景觀保存操作執行手冊》，修訂初版，頁 280，台中：文 化部文化資產局。
規範306。就前者而言，其係作為日後依都市計畫法等計畫法規為特定專用區劃定時
310 陳敏（2016），《行政法總論》，9 版，頁 334-335，台北：自刊；吳庚（2010），《行政法之理論 與實用》，增訂11 版，頁 318，台北：自刊。
為不宜僅由行政訴訟之層面考量，而應回歸學理上對一般處分與法規之基本性質 差異為判斷。因一般處分之概念仍在於基於明確之特定原因作成行為，僅行為時相 對人不具特定性，故兩者區分之重點在於行政機關做成該行為時所針對之行為是 否特定，亦即所規制之事件是具有一次性或反覆性。是以，就都市計畫之擬定或變 更（無論其變更原因），其對於土地使用之規制效力並非一次性，而係於效力存續 期間中反覆發生，故為法規命令之性質313。
對此本文亦認為，在釋字第 742 號解釋明確表示即使都市計畫與其通盤檢討 變更為法規性質，但於其對特定區域內得特定人之權益有所影響時仍得提起行政 救濟之見解下，就都市計畫擬定或變更之定性應得回歸其法理上概念為判斷，而不 須囿於行政救濟之考量。是以，雖聚落建築群保存及再發展計畫中關於保存以及管 理維護義務之具體規範，係對保存區域中得以特定之多數人發生規制效力。但其規 制效力係於存續期間內，對該區域中保存及管理維護等事項反覆發生法效力，故性 質上應屬於法規命令而非一般處分。
二、民眾參與之必要性
（一）權利保護觀點：具體形塑管制內容之重要階段
聚落建築群之保存與再發展計畫之性質如前所述，除部分僅為資料收集分析 或政策研擬等不對外發生法效力之事實行為外，重點仍在於對聚落建築群保存及 管理維護義務所為之具體規範。就整體多階段行政程序為觀察，此階段即為具體形 塑管制內容，而真正將相關保存規範及措施透過法規命令之訂定而發生法效力之 關鍵階段。
因而就權利保護之觀點而言，保存與再發展計畫訂定後，文資法所設定之各種
313 傅玲靜（2016），〈對於抽象法規範之行政爭訟──以都市計畫之擬定及變更為例〉，《月旦法學 教室》，167 期，頁 10-11。
限制內容即為明確，並具有限制保存區域內建築式樣、風格或景觀之法效力，而對 區域內可得特定之建造物所有人之財產權有所限制，對於聚落居民之居住權或適 足居住權亦可能有所影響。至於限制強度方面，雖相對於文資法第24 條要求古蹟 應「保存原有形貌及工法」，基於文資法第25 條規定聚落建築群「應保存原有建築 式樣、風格或景觀」而訂定之保存及再發展計畫，則對建造物本身整修、重建等限 制較為寬鬆；但對於其使用、收益等財產上價值仍有相當限制與影響。考量建造物 所有人之財產權甚至居民之相關權益，於此階段將因管制內容之訂定而受有限制，
並且具相當限制強度而有持續性。
是以本文認為，此時即有使相關利害關係人透過民眾參與所提供之程序保障 功能，就其可能受影響之權益適時表示意見並予以防禦之需求。而以大法官於釋字 709 號解釋對都市更新程序中對更新事業計畫核定之見解，其亦認為於更新計畫具 體成形之階段，因對相關利害關係人之權益影響重大，因而有透過相關正當程序對 其權益為保障之必要，甚至認為於此種情形應行聽證始為已足314。
（二）多元意見與利益衝突調和之必要
在「聚落建築群之保存與再發展計畫」訂定階段，因文資法對聚落建築群之相 關要件已於登錄審議階段為確定，是以透過民眾參與提供多元觀點並形成對文化 資產價值之評價，以彌補相關要件中之不確定法律概念、提供民主正當性來源之需 求較非此階段程序之重點。並且於保存與再發展計畫訂定階段，保存區域範圍亦已
314 司法院釋字第 709 解釋理由書：「上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新 審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出 意見，惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新
314 司法院釋字第 709 解釋理由書：「上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新 審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出 意見，惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新