聽證與公聽會之區分

行政程序法於第54 條以下規定聽證程序並於第 102 條以下規定陳述意見，作 為對行政程序當事人之程序權利，但於行政程序法公布施行前即已存在於部分法 令中之「公聽會」、「說明會」，則於行政程序法中未有規定或定義。因此產生個別 行政法制領域中時常出現之「公聽會」程序，其性質究竟可被歸類為行政程序法中 之聽證或陳述意見，或是其為未受行政程序法所承認但獨立於聽證與陳述意見外 類型；以及聽證與公聽會兩者之間，是否有具有目的或適用範圍上差別之爭議。

就公聽會是否為獨立於聽證外之程序類型，判決實務上，最高行政法院曾就是 否得以公聽會取代聽證程序要求之爭點表示意見，而認為兩者雖同樣為行政機關 於決定前聽取當事人、利害關係人或社會大眾意見之程序，但聽證於行政程序法中 具有較嚴謹之程序規範，性質上類似訴訟程序上之「言詞辯論」，並且聽證對行政 機關具有應與以斟酌之效力而與純屬諮詢性質之公聽會有所差異²⁸⁰。而大法官於

280 最高行政法院 101 年度判字第 514 號判決：「『公聽會』與『聽證』均係行政主管機關於作成行 政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫等行政行為前，為聽取當事人、

釋字 709 號解釋中對更新計畫之核定認為，僅以公聽會規定為保障有所不足而應 織改造、聽證制度評析》，頁267-268，台北：台灣行政法學會；蔡震榮（2009），〈台灣行政聽 證制度執行狀況與效率評估〉，台灣行政法學會（編），《行政程序法之實施經驗與存在問題──聽 證制度之理論、制度及實務》，頁230-232，台北：台灣行政法學會。

畫、或影響多數人權益之行政處分時，向相對人、利害關係人以及專家學者、社會

286 VwWfG § 28 Anhörung Beteiligter: „(1) Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.(2) Von der Anhörung kann abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn... (3) Eine Anhörung unterbleibt, wenn ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht.“

287 VwWfG § 66 Verpflichtung zur Anhörung von Beteiligten: „(1) Im förmlichen Verwaltungsverfahren ist den Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich vor der Entscheidung zu äußern.(2) Den Beteiligten ist Gelegenheit zu geben, der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen und der Einnahme des Augenscheins beizuwohnen und hierbei sachdienliche Fragen zu stellen; ein schriftlich oder elektronisch vorliegendes Gutachten soll ihnen zugänglich gemacht werden.“

288 陳敏（2016），《行政法總論》，9 版，頁 814，台北：自刊；傅玲靜（2014），〈都市更新正當程 序之解構與再建構〉，《月旦法學》，228 期，頁 193-194。

有所不同²⁸⁹。此外，在個別行政法規中，亦可能考量個別行政事務之特性而為不同

於某些申請之許可並非僅對申請人有利害關係，亦可能對其他人造成影響，因而此 時亦有對其為程序保障並聽取意見之必要²⁹⁴。並且依學說見解，所謂依法應考量他 人利害關係並不限於該法有明文規定之情況，就其規範意旨得推知兼有保障他人 之目的（如建蔽率兼有保護鄰近居民安全等考量）即為已足²⁹⁵；並且就參與者範圍，

亦不以該法規保障其個別利益而具有原告適格之利害關係人為限²⁹⁶。此外，在計畫 行政領域之個別法規中，公聽會則常與公告閱覽、意見書提出、審議會等程序作為 民眾參與（住民参加）之方式，以廣泛收集一般大眾意見並增加其接受度為目的，

而為計畫行政程序民主化之一環²⁹⁷。因此，日本行政手續法上之「給予辯明機會」

與「聽聞」應得對應至本國行政程序法上之「陳述意見」與「聽證」；而對於「公 聽會」之理解，日本之法制現況與見解也與前述國內判決實務之見解大致相符。

由以上外國法制之觀察，本文認為德日兩國就權利保護面向之程序部分，皆以 當事人或利害關係人之意見陳述作為原則，並於特殊情況設計有較嚴謹法定程序 之聽證規則，而與本國行政程序法之設計大致相同。此外，對於非單純側重當事人 權益保障而亦強調廣泛意見收集之一般大眾參與程序，尤其是針對計畫行政領域 之參與需求，德日兩國實際上亦有相應該種需求而為不同之制度設計。其中，德國 法制上雖未特別將此種需求類型化為「公聽會」，但於個別行政法規中即相應該種 需求及該行政事務之特性，設計有不同於聯邦行政程序法之聽證程序。至於日本法 制上則將其特別類型化為「公聽會」，而有別於其行政手續法上之「聽聞」程序，

並於除適用於相對申請之行政處分外，於計畫行政領域之法規中亦作為重要之參 與形式，惟其應有之程序規範則未有法律明文。因此，在我國法制上雖未將公聽會

294 原田尚彦（2012），《行政法要論》，7 版，頁 159-160，東京：学陽書房；宇賀克也（2009），

《行政法概説Ⅰ 行政法総論》，3 版，頁 403-404，東京：有斐閣；宇賀克也（2005），《行政 手続法の解説》，5 版，頁 100-101，東京：学陽書房。

295 宇賀克也（2005），《行政手続法の解説》，5 版，頁 101，東京：学陽書房。

296 宇賀克也（2005），《行政手続法の解説》，5 版，頁 102，東京：学陽書房；宇賀克也（2009），

《行政法概説Ⅰ 行政法総論》，3 版，頁 410-411。

297 宇賀克也（2009），《行政法概説Ⅰ 行政法総論》，3 版，頁 125-127；原田尚彦（2012），《行 政法要論》，7 版，頁 286-287，東京：学陽書房。

明文規定於行政程序法中，但由個別行政法規創設出此種相異於行政程序法上陳 述意見與聽證之程序，應仍得承認其作為獨立之程序類型。並且，於行政程序法施 行前既存之「公聽會」、「說明會」甚至「聽證」等規定，固然應依行政程序法之事 後觀點分別予以定性；但於行政程序法施行後各法規仍為「公聽會」之規定，則應 得解釋為立法者考量制度目的之不同而有意與聽證程序為區別，本文認為此時應 得承認立法者就該程序類型之創設，不必然須將其定性為陳述意見或聽證。

而相對於公聽會類型化與性質之爭議，本文認為其程序內涵與規範未有法律 明確規定，而造成行政實務上流於形式且成效不彰，恐怕更是學界與社會大眾對公 聽會制度有所疑慮甚至擔心「聽證遁入公聽會」之主要因素。因此，本文雖認為就 國內法制之現狀得承認公聽會作為獨立之程序類型，但在立法政策上仍應就其程 序規範透過法律明文規定（尤其就其進行及發言方式、爭點整理、行政機關對公聽 會意見之回應義務等），以確保其品質及制度目的之達成。至於實際立法模式本文 則持開放態度，無論依德國模式將現行各種公聽會轉化為個別之特別「聽證」程序，

或於行政程序法規定公聽會之基本程序標準，或於現行各法規之公聽會規定中明 訂其應有之程序規範，應皆能達成加強公聽會程序品質之目的。