以民眾參與觀點檢視文化資產保存法上之審議程序：聚焦於聚落建築群

(1)

國立臺灣大學法律學院科際整合法律研究所碩士論文

Graduate Institution of Interdisciplinary Legal Studies College of Law

National Taiwan University Master Thesis

以民眾參與觀點檢視文化資產保存法上之審議程序：

聚焦於聚落建築群

Study on the Review Procedure under the Cultural Heritage Preservation Act from the Citizen Participation Perspective:

Focusing on the Groups of Buildings

王柏硯 Po-Yen Wang

指導教授：林明昕博士 Advisor: Dr. iur. Ming-Hsin Lin

2017 年 7 月

July 2017

(2)

(3)

謝辭

到現在還清楚記得第一天踏入科法所教室的情境，想不到轉眼間 6 年的修業年限就已經到盡頭。所幸。，在最後的期間仍能順利完成論文。，除了為這段似乎有些漫長的旅程畫下圓滿的句點。，也算是對一路以來給予各種支持。鼓勵。協助的各位能有所交代

本論文的完成。，首先必須感謝指導教授林明昕老師。，從題目發想到內容架構乃至格式皆受到老師詳盡的教導與傳授。在論文與學術以外的日常。，也時常受到老師各種教誨照顧與關心，而獲益良多

同時也要感謝口試委員傅玲靜老師與陳信安老師，兩位老師的悉心斧正與不吝指教。，使寫作時的盲點以及困惑之處。，都得到充分的釐清。其中。，傅玲靜老師的詳盡講解。，使我在觀念上更為清楚。，也更充實本論文的架構。陳信安老師的精確評析，也使本論文於架構及論證上更為完整

在科法所的 6 年。，也要感謝研究室同門的各種協助和經驗分享。，以及科法 r00 同學們的同舟共濟。同甘共苦。，使我能在滿檔的必修學分與各式專題課程中順利通過考驗。現在回想起來。，科法所教室中各種對課業。社會議題的討論或是同學間的趣談。，都是難忘且溫馨的學習時光。同時也要感謝台大法學論叢的各位。，在此工作的期間承蒙大家的照顧，也使我學習不少

而地質系對我而言，也像是娘家一樣的存在，每每在結束全天一條龍的課程後，最期待的就是晚上回到地質系的時光尤其是台大地質＊＊＊＊組合的成員們。，大老余奕南。茶道專家蘇清全。吳大師吳孟寰。永和大公林永強。小遊戲達人林定緯白羊吳宗叡祥哥曾意翔，感謝諸位陪我從 237 到 219 的夜夜笙歌，也讓人永遠期待下次的黨代表大會也感謝大學同學們以及 237 研究室（廣義上）

的各位。，在準備研究所考試的過程中給予各種鼓勵與協助。，到現在也還難忘在標本館或是 237 放印表機的位置準備考試的光景

(4)

在台北求學已經 11 年之久，但總還是覺得回到台中時能感受到一種安心感要感謝高中同窗好友王宥閔與周易陽。，每次在人生的瓶頸時給予鼓勵。也要特別感謝台中文史復興組合的各位。，能參與家鄉的各種保存議題一直讓我感到相當榮幸。，

而過程中也使我學習到許多寶貴經驗與知識，其中不少也成為本論文的發想來源與內容基礎

最後。，要好好感謝家人在離家求學的 11 年間。，給予我各種堅定的支持與鼓勵。

感謝父親裕銓。母親素美始終給予我自由發展的空間。，並默默給予協助。，妹妹旋諭的各種關懷與支持。也要感謝女友婉寧的陪伴與包容。，無論國家考試到論文寫作都一路相互扶持

回首研究所的時光。，雖感到有點平淡與漫長。，但卻意外的充實。過程中也經歷了不少風風雨雨。，尤其是期間各種風起雲湧的社會運動與議題。，能以參與者而非單純旁觀者的角度去感受這塊土地的脈動。，確實是難得的體驗。在校園內的學習。同學間的相互砥礪。，以及少不了的玩樂。，也讓人感到不虛此行。終於。，隨著論文的完成。，這趟旅程即將畫下句點。而在稍事休息之後。，也將踏入人生的下一階段。，並且迎向新的挑戰

のぼってゆく坂の上の青い天にもし一朶の白い雲がかがやいているとすればそれのみをみつめて坂をのぼってゆくであろう...

H29.08.17 於新店溪畔公館大學

(5)

摘要

本文研究目的，在於以民眾參與之角度，檢視文化資產保存法上關於聚落建築群保存法制之各程序，並兼就各程序階段之法制度問題，試圖在解釋論甚至立法論上提出看法。因而，本文首就民眾參與制度之基礎理論出發，並試圖就其於憲法上之依據與限制、制度設計上之指導原則歸納學說見解，以提供後續對聚落建築群法制為檢視之基本原則。

次就包含聚落建築群保存法制在內之文資法上文化資產審議模式為探討，並結合民眾參與制度中憲法上依據與限制所提供之理論基礎，以及民眾參與制度在學理上之制度功能等理論。試圖提出文化資產審議對民眾參與制度之需求性，以作為其引進民眾參與制度之理論基礎，並提供後續就聚落建築群法制各程序階段檢視民眾參與必要性之準則。

最後則就聚落建築群各程序階段之法制為具體檢視，並兼就其法制面上之各問題為探討，包含其與其他計畫法制之連結性。除前述民眾參與必要性之標準外，

亦同時考量民眾參與制度制度設計上之各指導原則為標準。試圖就各階段程序法制，在解釋論以及立法論上提出適當之見解與建議。

關鍵字：民眾參與、基本權組織與程序保障功能、正當法律程序、文化資產保存法、聽證、公聽會

(6)

Abstract

The research purpose of this essay is to explore the procedures about groups of buildings in Cultural Heritage Preservation Act with the scope of citizen participation and make opinions to the legal problems in each procedures from the perspectives of the interpretation and even the legislative doctrine. Therefore, the essay develops from the basic theory of citizen participation at first and purposes the basic principles of examining the legal systems of groups of buildings by applying the guidance of the constitutional institutional designation to generalize legal interpretations.

Then, this essay explores the cultural heritage preservation reviewing patterns which includes the legal mechanism of preserving groups of buildings, combines the constitutional theories about citizen participation with the theories about the institutional functions of citizen participation, and proposes the requirements of citizen participation to the review of the cultural heritage, with a view to developing a basis on introducing citizen participation mechanism to offer the legal systems of reviewing groups of buildings with the principle of the necessity of citizen participation.

In the end, the essay deeply studies the legal systems in each procedural phases of reviewing groups of buildings and discusses on each legal issue including the connection with other planning institutions. In addition to the standards of citizen participation necessity as mentioned above, the thesis also takes each guiding principles of designation of citizen participation mechanism into consideration when setting up the standards.

Furthermore, the essay tries to build up an appropriate opinion to every single procedural legal system in each phase through interpretation and from the legislative doctrine.

Keywords: citizen participation, Grundrechtsschutz durch Organisation und

Verfahren, due process of law, Cultural Heritage Preservation Act, hearing, public hearing

(7)

詳目

謝辭 ... i

摘要 ... iii

Abstract ... iv

目錄 ... v

詳目 ... vi

第一章緒論 ... 1

第一節研究動機 ... 1

第二節研究範圍 ... 3

第三節研究架構 ... 4

第二章聚落建築群之意義與相關法制 ... 5

第一節聚落建築群之意義與特性 ... 5

壹、聚落建築群之意義 ... 5

一、基礎概念 ... 5

（一）1964 年《威尼斯憲章》 ... 5

（二）1972 年《保護世界文化及自然遺產公約》 ... 6

（三）1987 年《華盛頓憲章》 ... 6

（四）2011 年《瓦雷塔原則》 ... 7

二、文化資產保存法之聚落建築群 ... 8

貳、聚落建築群之特性 ... 9

一、區域式保存 ... 10

二、較低管制強度 ...11

三、動態性保存 ... 12

第二節聚落建築群保存法制與相關程序 ... 14

壹、列冊追蹤與暫定古蹟 ... 14

一、列冊追蹤 ... 14

二、暫定古蹟 ... 15

貳、登錄審議與保存及再發展計畫 ... 16

一、登錄審議 ... 16

二、保存及再發展計畫 ... 17

參、其他計畫法制之連結 ... 18

(9)

第三節小結 ... 19

第三章民眾參與之基礎理論 ... 21

第一節民眾參與之意義 ... 21

壹、概念與名詞辨義 ... 21

貳、民眾參與之型態 ... 25

一、以參與主體為區分 ... 25

二、以參與影響力為區分 ... 27

第二節民眾參與之憲法依據與限制 ... 28

壹、法治國原則下之基本權利保障觀點 ... 28

一、基本權之程序保障功能 ... 29

（一）概念內涵 ... 29

（二）適用範圍與理論侷限 ... 31

1. 適用範圍 ... 31

2. 理論侷限 ... 33

（三）我國法上發展 ... 35

二、正當法律程序 ... 36

（一）概念內涵 ... 36

（二）我國法上發展 ... 38

1. 憲法上依據 ... 38

2. 適用對象 ... 41

3. 正當與否之判準 ... 41

4. 「實體上正當程序」之爭議 ... 42

（三）理論侷限 ... 43

1. 正當與否之判斷標準難以明確 ... 43

2. 無法涵蓋非涉及個人利害關係之參與類型 ... 45

貳、民主國原則下之民主正當性觀點 ... 46

一、德國式「普遍國民意志」理解下之民主正當性 ... 46

（一）功能與制度性之民主正當性（Funktionelle und institutionelle demokratische Legitimation） ... 47

（二）組織與人事之民主正當性（Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation） ... 47

（三）事物與內容之民主正當性（Sachlich-inhalttiche demokratische Legitimation） ... 48

(10)

二、美國式「多元民意基礎」理解下之民主正當性 ... 50

（一）傳送帶模式 ... 50

（二）專業模式 ... 50

（三）參與模式 ... 51

（四）尊嚴模式 ... 51

三、審議式民主觀點下的民主正當性模式 ... 52

四、我國法下的民主正當性模式 ... 53

參、小結 ... 55

第三節民眾參與在制度設計上之考量因素 ... 57

壹、民眾參與之功能與難題 ... 57

一、民眾參與之制度功能 ... 57

（一）權利保護功能 ... 57

（二）調和衝突增加決策接受度 ... 58

（三）提升決策品質 ... 59

（四）增加對行政之監督 ... 60

（五）補充代議制度缺失 ... 60

二、民眾參與之制度困境 ... 61

（一）參與廣度與代表性問題 ... 61

（二）缺乏資訊與專業知識 ... 61

（三）參與程序流於形式 ... 62

貳、制度設計上的指導原則 ... 63

一、提供必要資訊 ... 63

二、適當參與時點 ... 64

三、確保參與有效性 ... 65

第四節小結 ... 66

第四章以民眾參與觀點檢視聚落建築群相關法制 ... 67

第一節聚落建築群相關程序對民眾參與制度之需求 ... 67

壹、權利與利害關係複雜 ... 67

貳、不確定法律概念下的多元價值衝突與專業審議模式的困境 ... 68

一、不確定法律概念下的民主正當性危機 ... 68

二、專業審議模式之困境 ... 70

（一）文資法中文化資產審議會的定位 ... 70

(11)

（二）文化資產審議會人事獨立性與專業性上的質疑 ... 72

（三）專業審議模式的極限：多元價值觀下的文資評價 ... 73

三、以民眾參與作為多元價值尋求調和的場域 ... 74

參、建立於共識之上的聚落保存與再發展 ... 75

肆、小結 ... 76

第二節列冊追蹤與暫定古蹟程序 ... 77

壹、列冊追蹤程序 ... 77

一、列冊追蹤之性質 ... 77

二、程序開啟主體 ... 79

三、民眾參與之必要性 ... 81

（一）權利保護觀點 ... 81

（二）制度目的：廣泛調查之需求 ... 82

（三）仍得參考行政程序法之民眾參與方式 ... 82

（四）小結 ... 84

貳、暫定古蹟程序 ... 86

一、暫定古蹟之性質 ... 86

（一）審議程序中之暫定古蹟 ... 87

（二）逕列暫定古蹟 ... 89

（一）權利保護觀點 ... 92

（二）制度目的：急迫性之考量 ... 94

（三）小結 ... 95

第三節登錄審議與保存及再發展計畫訂定程序 ... 96

壹、聚落建築群登錄審議程序 ... 96

一、聚落建築群登錄之性質 ... 96

（一）申請之性質 ... 99

（二）申請人範圍 ... 102

（三）非申請人之「提報」 ... 104

（一）權利保護觀點：多階段行政程序之關鍵階段 ... 105

（二）多元意見與利益衝突調和之必要 ... 107

(12)

（三）授權命令作為程序保障依據？ ... 109

（四）是否應行聽證 ... 110

1. 聽證與公聽會之區分 ... 111

2. 聚落建築群登錄適合之程序保障 ... 116

（五）小結 ... 117

貳、保存與再發展計畫訂定程序 ... 118

一、保存及再發展計畫之性質 ... 118

二、民眾參與之必要性 ... 121

（一）權利保護觀點：具體形塑管制內容之重要階段 ... 121

（二）多元意見與利益衝突調和之必要 ... 122

（三）是否應行聽證 ... 123

（四）小結 ... 125

參、多階段行政程序與其他計畫法規之連結性 ... 126

一、聚落建築群登錄與保存及再發展計畫之連結 ... 126

二、聚落建築群制度與其他計畫法規之連結 ... 127

（一）現行法制問題 ... 127

1. 聚落保存與再發展成效不彰 ... 127

2. 民眾參與成果難以延續 ... 128

（二）比較法觀點：日本「傳統的建造物群」保存制度 ... 129

1. 制度概述 ... 129

2. 制度特點 ... 130

3. 與本國法之比較 ... 133

（三）小結 ... 134

第五章結論 ... 135

第一節研究成果 ... 135

第二節建議與展望 ... 139

參考文獻 ... 141

(13)

第一章緒論第一節研究動機

2016 年 10 月 15 日，隨著第二月台末班車的駛去，擁有華麗尖塔、高聳山牆、

辰野風格紅磚交錯洗石飾帶而名列國定古蹟的台中車站，也正式卸下台灣鐵道縱貫線樞紐之地位，而成為台中舊站。當晚扶老攜幼擠滿月台的送別人群，以及周遭親朋好友抒發對台中車站的記憶，也讓筆者感觸良多，並第一次真正感受到文化資產作為城市的象徵，是如何使市民得以跨越世代共同寄託城市認同，而成為眾人記憶所繫之處。

但回到日常生活，真正佔據新聞版面的文化資產事件，卻主要都是台灣各地層出不窮的文資爭議、開發與保存間無止盡的對抗與拉扯、疲於奔命的文史工作者或團體、在怪手敲擊聲或某場暗夜大火中化為塵土的老屋，而少有圓滿的結局。面臨文化資產保存觀念轉型期的台灣社會，各地蜂起的文資爭議，似乎也正好象徵此種文化歷史價值與商業利益間的衝突。

文化資產保存法（以下簡稱文資法）於去年（2016 年）之修法，堪稱近年來最大幅度之修正，且依中央主管機關文化部之說法，其係參考過去許多實際執行的困境所為之全面性修正，且因此擴大公民參與程序¹。但新法施行後半年內的時間，

各地仍頻傳文資爭議²。而另一方面，對於新版文資法內容亦同時出現正反不同意見，除對於文資法所提供之補償或獎勵措施是否足以衡平文化歷史價值與開發利益之落差，或主管機關消極態度等背景因素外，文資法所規定之民眾參與也成為正反雙方意見交鋒之關鍵所在³。

1 文化部新聞稿（07/12/2016），〈立法院三讀通過《文化資產保存法》修正案強化我國文化資產保存工作及台灣土地與歷史之連結〉，載於：http://www.moc.gov.tw/information_250_50695.html，

（最後瀏覽日07/01/2017）。

2 民報（01/17/2017），〈彰化老屋連續被拆爭議愈演愈烈文資團體控告文化局長〉，載於：

http://www.peoplenews.tw/news/2b49d196-74c1-4297-af7d-a9e2f10556fe ，（最後瀏覽日 07/01/2017）。

3 即有文史團體認為新版文資法仍未落實公民參與，自由時報（01/18/2017），〈文資新法搞半套放

(14)

民眾參與於文資爭議中，除被期待得作為凝聚共識、調和多元價值之機制而得以降低對立外，面對現有文資審議以專業委員會為決定模式但卻屢遭質疑其專業性甚至「行政操作凌駕專業評估」批評⁴之困境下，民眾參與是否得以作為文資審議面臨要件主觀性與專業極限困境之解答，亦為本文所關心。

文資法本次修法中，另一項重要內容則為聚落建築群保存制度之修正，除將其獨立作為個別文化資產種類外，對於其保存法制及措施亦有所更新。而聚落建築群此種以歷史城鎮或街區為保存對象之類型，具有區域性保存、動態性保存並與都市計畫相結合之特徵，為國際文資保存理論逐漸發展之新模式，並且對台灣下階段之文化資產保存觀念與實務具有前瞻性及重要性。在此種新模式下，對文化資產之保存，不僅止於對於古蹟或歷史建築等單一建築物本身歷史文化價值，也能關注到歷史聚落中建造物群或街區以及周邊景觀環境所共同構成之歷史、文化或藝術價值。

且其所具有之區域性保存、動態性保存甚至與都市計畫結合之特性，亦使其相對傳統單點式之文化資產保存更面臨複雜之利害衝突、多元價值整合以及在地居民共識凝聚之必要性，而更凸顯民眾參與機制於文資審議程序中之功能性。

是以，本文即希望透過民眾參與之理論，與文化資產審議程序之特質相結合，

試圖歸納出文化資產審議程序對民眾參與制度之需求。並且，將焦點聚集於聚落建築群之程序法制，而以民眾參與之觀點為檢視，試圖對現行聚落建築群程序法制有解釋論或立法論上之研究成果與建議。

任怪手拆老屋〉，載於：http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1072032 ，（最後瀏覽日 07/01/2017）；亦有地方主管機關首長認為文資法現行之民眾參與機制過於浮濫，聯合報

（ 01/18/2017 ），〈看 6 次還不夠？彰縣文化局轟法令僵化〉，載於： https://udn.com/news/story/7314/2152844，（最後瀏覽日 07/01/2017）。

4 凌宗魁（02/14/2017），〈帷幕後的菊元百貨（上）：行政操作凌駕專業評估的文資審議〉，載於：

https://opinion.udn.com/opinion/story/10829/2281766，（最後瀏覽日 07/01/2017）。

(15)

第二節研究範圍

對於文化資產議題之討論，可能有政治、社會、文化、歷史、藝術等觀察面向，

但本文僅就其法制度面為討論，而試圖以民眾參與之理論與觀點，對文資法上文資審議程序為探討，並聚焦於聚落建築群之法制為檢視。因此於文資法之規定中，本文主要僅就其程序法制為探討，而原則上不涉及其他實際保存措施、限制之合理性、補償與獎勵措施、或關於組織與權限分配等議題。並且，本文主要就現行2016 年修法之文資法版本為討論依據，但於該次修法前之文資法版本具有可對比性時，

則將其作為與現行版本之對照。

在文化資產種類方面，其得大致區分為有形文化資產以及無形文化資產，本文則將討論重心置於有形文化資產上，並聚焦於其中之聚落建築群類型。而因古蹟或歷史建築與聚落建築群同為建造物性質之文化資產，在性質上或程序上具有對比性或共通性，因此本文雖原則上以聚落建築群之程序法制作為討對象，但於程序上具有共通性時仍可能一併就古蹟或歷史建築為討論，或於具有可對比性時引用古蹟或歷史建築之法制度為對照。

對於其他法規之關聯性，本文則考量聚落建築群為區域式保存且兼有都市計畫為空間管制之性質，因此將討論聚落建築群保存法制與都市計畫法為首之計畫法制間之連結性，但原則上僅就其連結性為討論而不涉及個別計畫法規之內容。至於諸如原住民基本法之保留區，或相關環境法規中相關保護區等同為區域性之法制度，雖原則上與聚落建築群法制有相互影響或互斥之可能性，但其涉及層面較為複雜，本文則囿於篇幅因而將此種特殊情況予以排除。

最後，就文化資產之法制度，本文原則上僅就本國法制（即文化資產保存法）

為討論依據及對象。但關於文化資產之概念，仍可能參酌相關國際公約或宣言之定義與內容為比較。此外，部分法制度面之討論，亦可能參考外國法中類似之制度作為比較法對照觀察之對象。

(16)

第三節研究架構

本文於第一章之緒論，就研究動機、範圍、架構為闡述，以呈現本文所探討之問題核心。第二章聚落建築群之意義與相關法制，則分就聚落建築群之意義與特性為討論，並對聚落建築群相關之程序法制為簡要說明，以作為對聚落建築群法制之初步認識與後續檢視之依據。第三章民眾參與之基礎理論，則首先對民眾參與制度之意義為敘述，並探討其於憲法上之依據與限制，且進一步整理學說對民眾參與功能、制度困境與制度設計原則，以作為後續檢視聚落建築群法制之理論依據與判準。第四章以民眾參與觀點檢視聚落建築群相關法制，則首先試圖將民眾參與制度之憲法上依據及其制度功能，與聚落建築群保存之特性及制度困境相結合，以歸納出聚落建築群相關程序法制對民眾參與之需求，作為後續檢視相關程序之準則；次就列冊追蹤及暫定古蹟，此種聚落建築群保存之輔助機制為檢視，討論其性質與程序法制以及民眾參與之必要性；最後則就聚落建築群保存之主要程序法制，即登錄審議與保存及再發展計畫訂定之程序為檢視，除討論其性質與程序法制以及民眾參與之必要性，並且兼論其與相關土地使用計畫法制之連結性。最終則於第五章之結論，總結以上章節之內容，並歸納出相關研究成果以及對聚落建築群保存法制上之建議與展望。

(17)

第二章聚落建築群之意義與相關法制第一節聚落建築群之意義與特性

壹、聚落建築群之意義

一、基礎概念

近代紀念物保存之概念，係於19 世紀之歐洲大致成型，並逐漸發展出相關理論、法則作為保存實際作法之準據。惟此時期之保存概念仍集中於單體古建築、遺跡之保護，而較缺乏對如建築群體、歷史場所等場域式之文化資產的關注⁵。而至 20 世紀中葉，經由一系列國際公約或宣言之論述以及實踐，逐漸將文化資產保存之概念擴展至場域型文化資產，並且不斷發展出更細緻之觀念。本文即就其中與聚落建築群保存較為重要相關者，於以下段落為簡要敘述。

（一）1964 年《威尼斯憲章》⁶

《威尼斯憲章》全名為「國際文化紀念物與歷史場所維護與修復憲章」

（International Charter for the Conservtion and Restoration of Monuments and Sites），

為1964 年第 2 屆國際歷史文化紀念物與歷史場所建築師與技師會議中所通過，並經次年成立之「國際文化紀念物與歷史所委員會（ICOMOS）」所承認作為其憲章之一。其內容除針對保存與修復問題予以清楚之定義與論述外，相較於《雅典憲章》

之保存範圍仍僅集中於個別歷史建築，《威尼斯憲章》也進一步將文化資產保存之範圍，由單體紀念物擴大至場所之尺度。

於憲章第1 條之定義，即說明：「歷史文化紀念物的概念不僅包含單體建築，

5 劉銓芝（編著）（2015），《聚落與文化景觀保存操作執行手冊》，修訂初版，頁 16，台中：文化部文化資產局。

6 International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites (Venice Charter 1964), retrieved from https://www.icomos.org/charters/venice_e.pdf.

(18)

也包含在其中發現特殊文明、重要發展或歷史事件證明之都市或鄉村場域。此概念不僅適用於偉大的藝術作品，也適用於過去較為簡樸但隨時代變遷而獲致文化意義之作品。」因此，該憲章所稱之都市或鄉村場域即跳脫單一建築本體文化價值之思考，而關注到諸如城市街區、鄉村聚落、建築群體所整體呈現之文化歷史價值。

（二）1972 年《保護世界文化及自然遺產公約》⁷

聯合國世界教育、科學及文化組織（UNESCO）於 1972 年在法國巴黎舉行之第17 屆大會，則通過《保護世界文化及自然遺產公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）。其內容雖主要在處理具世界重要性之文化或自然遺產，但其條文中亦對不同類型之文化資產有所定義。

公約第1 條對「文化遺產」之定義即說明：「基於本公約之目的，以下各項得為『文化遺產』：紀念物（monuments）――基於歷史、藝術或科學觀點，具有突出普世價值之建築物、紀念性雕塑及繪畫、考古場域內之元素或結構、銘文、洞窟及物件組合；建築群體（groups of buildings）――基於歷史、藝術或科學觀點，因其建築式樣、同質性或於地景中之座落狀況，具有突出普世價值之分立或連接之建築群體；場所（sites）――基於歷史、美學、民族學或人類學觀點，具有突出普世價值之人類設施或自然與人類之結合設施，以及考古場域等。」準此，該公約除承認整體性之文化資產，並進一步區分為單體之「紀念物」、群體性質之「建築群體」

以及場域性質之「場所」。

（三）1987 年《華盛頓憲章》⁸

1987 年於美國華盛頓特區舉行之 ICOMOS 大會中，通過全名為「歷史城鎮與

7 Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (1972), retrieved from http://whc.unesco.org/en/conventiontext/.

8 Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (Washington Charter 1987),

(19)

城區保存憲章」（Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas）之

《華盛頓憲章》，作為對《威尼斯憲章》之補充。其主要內容在於建立歷史城鎮與城區之定義、保存目標以及執行此種文化資產保存之方法與法定工具。憲章前言即說明：「本憲章涉及對象為各種大小規模之歷史城區（historic urban areas），包含城市（cities）、城鎮（towns）、歷史市鎮中心或城區（historic centres or quarters），並連同其自然或人造環境。」

該憲章並且於「原則及目標」專章中，於前兩條說明對歷史城鎮或城區保存之重要原則。其第1 條說明：「為產生最大效果，歷史城鎮或城區之保存應成為經濟、

社會發展相關政策中之組成部分，同時也成為各層級都市及區域計畫之組成部分。」第2 條則說明：「須予以維護之品質，包含城鎮或城區之歷史特徵，以及所有表現此特徵之物質及精神元素，尤其是：a. 由土地分割及街道所定義之城市型態；b. 建築物與綠地、開放空間之關係；c. 由尺度、尺寸、風格、構造、材料、

色彩及裝飾所定義之建築物外觀、室內室外形式；d. 城鎮或城區與其周遭自然及人造環境之關係；e. 長久以來城鎮或城區所形成之不同功能；任何對此些品質之威脅，都將損及歷史城鎮或城區之真實性。」

基於以上之規定，該憲章除充分闡述歷史城區作為區域式文化資產之整體歷史文化價值所在外，亦充分說明其價值係建立於其內部之土地分割、街道、建築物、

綠地等空間配置，與建築物群所共同具有之外觀或室內室外特性，以及整體歷史城區與周遭環境之關係等元素。並且在保存方法上，亦認為應與經濟社會政策或土地使用計畫予以結合，以達成永續保存之目的。

（四）2011 年《瓦雷塔原則》⁹

2011 年於馬爾他首都瓦雷塔舉行之第 17 屆 ICOMOS 大會中，通過全名為「瓦

retrieved from http://www.icomos.org/charters/towns_e.pdf.

9 The Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities, Towns and

(20)

雷塔歷史城市、城鎮及城區保護與經營原則」（The Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities, Towns and Urban Areas），以作為歷史城鎮或城區保存工作之補充原則。

其對於歷史城區保存最大意義，在於說明歷史城鎮或城區係由「有形元素」及

「無形元素共同組成」，前者包含城市結構、建築元素以及城鎮內外之地景、考古殘跡、整體景觀、天際線、視覺線、地標場所等；後者則包含活動、象徵性及歷史性之機能、文化習俗、傳統、記憶以及構成其歷史價值實體之文化事項。並說明歷史城鎮或城區一方面為造就其之活歷史見證，另方面歷史或傳統也形塑部分日常生活，因此對其之保護亦包含「合理的發展」（coherent development）與「調適到當代生活」（harmonious adaptation to contemporary life）¹⁰。因此，該原則除更精細說明歷史城區各種有形、無形組成元素，對於歷史聚落保存亦關注其永續性，試圖將其歷史價值透過計畫給予合理之發展並調適至當代生活以因應時空環境變遷。

二、文化資產保存法之聚落建築群

相應國際公約與宣言對於區域式文化資產理論與保存實務之發展，文化資產保存法則於2000 年之修法中，於古蹟之定義中增列「傳統聚落」、「古市街」兩次類型；並於2005 年之修法中，配合文化資產類型之調整，將古蹟、歷史建築、聚落並列為建築類文化資產之類型¹¹。而於 2016 年之修法中，則考量其屬性與古蹟或歷史建築有所不同，故將其規定為獨立之文化資產類型，並給予重新定義¹²。

Urban Areas (2011), retrieved from

http://www.icomos.org/Paris2011/GA2011_CIVVIH_text_EN_FR_final_20120110.pdf.

10 The Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities, Towns and Urban Areas (2011), 1. Definitions, a. Historic towns and urban areas & c. Safeguarding.

11 林會承（2008），〈台灣文化資產保存的法制歷程〉，《律師雜誌》，346 期，頁 19、21。

12 立法理由：「三、原條文第一款將古蹟、歷史建築、聚落合併規定，惟屬性有所不同，不宜一體適用，爰將古蹟、歷史建築、聚落分列各目。四、聚落之類別名稱，容易侷限於村落類之生活建築群體，無法涵蓋產業類、軍事類等已無人員使用之建造物群體，考量現行已登錄之聚落及前述無法涵蓋之建築群體，爰修正為『聚落建築群』，以符合『世遺公約』第一條第二款規定：『建築群』（groups of buildings）之概念，並重新定義為『指建築式樣、風格一致或與景觀協調，而具有歷史、藝術或科學價值之建造物群或市街。』……」，立法院法律系統，〈異動條文及理由：文化資產保存法(02901) 一百零五年七月十二日〉，載於：http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm（最後

(21)

現行文資法於第3 條 1 款 4 目，將聚落建築群定義為「建築式樣、風格特殊或與景觀協調，而具有歷史、藝術或科學價值之建造物群或街區。」該定義就歷史、

藝術或科學價值之觀點，對建造物群或街區之建築式樣、風格、景觀協調性為評價，

與《保護世界文化及自然遺產公約》中對「建築群體」之定義大致相同。主管機關就該定義，則於文化資產保存法施行細則¹³第2 條 2 項給予更進一步之補充規定：

「本法第三條第一款所定聚落，為具有歷史風貌或地域特色之建造物及附屬設施群，包括原住民部落、荷西時期街區、漢人街庒、清末洋人居留地、日治時期移民村、近代宿舍及眷村等。」而另外以「歷史風貌」或「地域特色」，說明其文化價值，並以例示方式列舉台灣常見之聚落類型。

而為提供聚落建築群登錄審查之判斷基準，聚落登錄廢止審查及輔助辦法第2 條則規定「聚落之登錄，依下列基準為之：一、整體環境具地方特色者。二、歷史脈絡與紋理具保存價值者。三、設計形式具藝術特色者。」亦在於說明關於其歷史、

藝術或科學價值之評量方式，符合其中任一要件即得該當前述文資法上之要件，而應登錄為聚落建築群。惟前述之各說明或要件，本身仍然屬於高度不確定法律概念，且具有主觀價值判斷之傾向。此點於其他文化資產類型也具有相同現象，因此文化資產身分指定／登錄之審議程序中，最終仍然必須面臨對不確定法律概念之闡釋以及對其歷史文化價值之主觀評斷，此與民眾參與之關聯性，本文將於後續章節中再加以討論。

貳、聚落建築群之特性

聚落建築群之意義，以及其於文化資產保存法上之定義，如前所述。而聚落建築群與他種建築類文化資產之差異，即在於其歷史文化價值所考量者為整體性之

瀏覽日：07/01/2017）。

13 2016 年 7 月 12 日修正之新版文化資產保存法生效後，主管機關尚未完成關於施行細則及相關法規命令因應新法之修改，因此實務上仍繼續援用現有之《文化資產保存法施行細則》以及《聚落登錄廢止審查及輔助辦法》。

(22)

特色或歷史脈絡，而非古蹟或歷史建築之文化資產價值僅關注於單一之建造物上。

並且，聚落建築作為整體性、區域性之文化資產，在保存上亦有其特殊性。就其性質與保存方式之特殊性，本文討論如下。

一、區域式保存

相較於古蹟或歷史建築，係著眼於其單一建造物本身之歷史、文化、藝術價值；

聚落建築群之文化資產價值，則在於建造物群整體所具有之共同特色所呈現之歷史、文化、藝術價值，以及聚落區域內之空間配置所展現之歷史脈絡，甚至與周邊景觀環境之調和。因此，相較於對古蹟或歷史建築之單點式保存，聚落建築群作為區域式保存，在保存標的上有所不同，在保存方式上亦有所差異。

與古蹟之保存對比，文資法對聚落建築群雖同樣課予保存及保管維護之義務，

但聚落建築群對此則著重於整體建築式樣、風格或景觀之維持¹⁴。而就保存範圍內之空間配置以及與周邊景觀環境之關係，文資法則於第 40 條 1 項除規定應就此訂定「保存及再發展計畫」，以對前述保存及保管維護義務中應予以維持之整體建築式樣、風格或景觀為明確規定，並且作為整體區域管制之參考外；亦規定得再依都市計畫法、區域計畫法等土地使用計畫法規為特定專用區之劃定¹⁵。經劃定後，除得依各該計畫法規為保存區域內空間配置之管制工具外，亦同時依文資法第42 條規定，就該特定專用區內建築之新建、改建，或其他影響區域現貌之開發行為，皆透過許可制予以管控¹⁶。

14 文化資產保存法第 25 條：「聚落建築群應保存原有建築式樣、風格或景觀，如因故毀損，而主要紋理及建築構造仍存在者，應基於文化資產價值優先保存之原則，依照原式樣、風格修復，並得依其性質，由所在地之居民或團體提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。所在地直轄市、縣（市）主管機關於必要時得輔助之。」

15 文化資產保存法第 40 條 1 項：「為維護聚落建築群並保全其環境景觀，主管機關應訂定聚落建築群之保存及再發展計畫後，並得就其建築形式與都市景觀制定維護方針，依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為特定專用區。」

16 文化資產保存法第 42 條：「（第 1 項）依第三十九條及第四十條規定劃設之古蹟、歷史建築或紀念建築保存用地或保存區、其他使用用地或分區及特定專用區內，關於下列事項之申請，應經目的事業主管機關核准：一、建築物與其他工作物之新建、增建、改建、修繕、遷移、拆除或其他外形及色彩之變更。二、宅地之形成、土地之開墾、道路之整修、拓寬及其他土地形狀之變更。

(23)

並且，聚落建築群與其他諸如古蹟、歷史建築、文化景觀等空間性文化資產，

並不具互斥關係，而可能視情況需求而有兼容或部分重疊之可能性¹⁷。其中，與聚落建築群同為區域式保存之「文化景觀」，在具體情況中與聚落之概念即有部分或全部重疊之可能；而古蹟或歷史建築作為單點式保存，亦可能被包含於聚落建築群之範圍內，亦即聚落建築群範圍中仍可能就具有個別文化資產價值之單一建築物再行指定為古蹟或歷史建築。

另外，基於區域式保存而對聚落建築群範圍為整體性之限制，相對於古蹟或歷史建築等單點式保存，亦產生特別之問題。首先，因區域式保存效力及於整體保存區域，因此相對於單一建築之保存，其影響之居民或利害關係人範圍較為廣泛，而有複雜之利害關係。其次，聚落建築群保存涉及保存範圍之劃定並產生各種外溢效果，而對周遭居民甚至整體城市發展有所關連，因此亦涉及複雜之個別利益間，以及個別利益與整體公共利益間之衝突與調和之問題。而此種複雜之利害關係，以及私益間及公益間之調和問題是否得透過民眾參與尋求解決，本文則於後續章節為討論。

二、較低管制強度

因聚落建築群保存之目的在於其整體性而非單一建築物之文化資產價值，因此相對於古蹟等單點式保存，聚落建築群對於其範圍內之建築物限制強度亦較低。

觀察文化資產保存法第 24 條 1 項規定：「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應基於文化資產價值優先保存之原則，依照原有形貌修復……」，相較同法第 25 條 1 項：「聚落建築群應保存原有建築式樣、風格或景觀，如因故毀損，而主要紋理及建築構造仍存在者，應基於文化資產價值優先

三、竹木採伐及土石之採取。四、廣告物之設置。（第2 項）目的事業主管機關為審查前項之申請，應會同主管機關為之。」

17 郭炳宏、劉宏亮（2011），〈文化資產概念的轉變歷程與認定標準〉，《文化資產保存學刊》，17 期，

頁42-43。

(24)

保存之原則，依照原式樣、風格修復……」，即可發現此種差異。前者所著重者，

在於古蹟建築本身在形貌及工法上所展現之文化資產價值；聚落建築群所著重者，

則在於建築群中共同之建築式樣、風格或景觀。因此對其中之單一建築而言，僅要求保存其式樣即可，無須就其形貌或工法皆為完整之保存。

三、動態性保存

聚落建築群除文化資產價值為整體性、區域性而與古蹟或歷史建築等單點式保存有所差異外，由前述《瓦雷塔原則》中亦說明，歷史聚落所保存之價值雖在於其所展現之歷史脈絡，但聚落本身亦為有機發展並且為日常生活之集合體，因此並非透過「凍結式保存」將其封存於某特定時空之樣貌，而應透過合理之發展使其「調適到當代生活」。

而從前述保存方式之對比亦可發現，古蹟或歷史建築強調靜態下某時代的狀態保存，而對其樣貌與工法皆有所要求，以呈現其文化資產之真實性。聚落建築群之保存，除對單一建築物之管制強度較低外，其重視聚落整體持續性生活與發展之

「動態性保存」面向，則展現於文資法第40 條 1 項之「保存及再發展計畫」。透過

「保存及再發展計畫」之規劃，除得以尋求保存與合理發展間之平衡點外，在聚落本身失去發展活力之情況下，更可能扮演有如都市更新之性質，使歷史聚落得以調適至當代生活以在時代變遷中永續經營¹⁸。

而就此種動態式、永續式之保存模式，在地居民之共識除在事實上影響保存之成敗外，在地居民之共識亦彰顯其社區之主體性使聚落在社區營造的過程中維持自身主體性而非被動的接受外來的定位，受外界各種主題樂園式或觀光化的想像所擺布。而此種凝聚在地居民共識之需求，得否透過民眾參與制度為解決，本文則

18 日本建築學會（編），林美吟（譯）（2010），《歷史街區與聚落的保存活化方法》，頁5-7，台中：

行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處。

(25)

於後續章節為討論。

(26)

第二節聚落建築群保存法制與相關程序

壹、列冊追蹤與暫定古蹟

相對於聚落建築群之登錄與保存及再發展計畫，列冊追蹤以及暫定古蹟制度並非作為聚落建築群保存之主要制度與程序，且與登錄審議程序間也不具順序或前提上之關係。但列冊追蹤以及暫定古蹟兩制度，仍分別依其制度目的而於聚落建築群保存中發揮輔助角色。就此，本文即於以下分別介紹。

一、列冊追蹤

列冊追蹤制度係規定於文化資產保存法第14 條：「（第 1 項）主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。（第2 項）依前項由個人、團體提報者，主管機關應於六個月內辦理審議。（第3 項）經第一項列冊追蹤者，主管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。」

其制度目的在於賦予主管機關定期普查或接受個人團體提報而為調查之義務，而對其管轄範圍內具文資潛力之對象為廣泛調查，以建立基礎資訊提供後續文化資產行政之參考。其程序之發動，可分為主管機關之定期普查以及接受個人或團體提報而應於6 個月內為審議。至於其審議程序，則規定於文資法施行細則第 8 條 1 項¹⁹：「……主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落……，

其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。」並依該條第 2 項規定，主管機關作成該是否列冊追蹤之決定，應以書面通知提報之個人或團體。此外，文資法第14 條 3 項規定，主管機關就經列冊追蹤之對象，得再進行第17 至第 19 條關於古蹟、歷史建築、聚落建築群之指定／登錄審議程序；

19 文化資產保存法施行細則第 8 條 1 項：「本法第十二條、第三十七條、第五十三條、第五十七條、

第七十七條及第八十七條所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、

遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。」

(27)

但其目的僅在於說明「列冊追蹤」性質為基礎資訊之建立，仍得再進行文化資產身分之指定／登錄，並非該程序之開啟須以經列冊追蹤為前提。因此，列冊追蹤與聚落建築群之登錄審議程序，不具順序上或前提上之關係。

二、暫定古蹟

暫定古蹟制度規定於文化資產保存法第20 條，並得依該條第 1 項與第 2 項區分為「審議程序中暫定古蹟」與「逕列暫定古蹟」二者，而其效果皆規定於該條第 3 項，於期間內「視同古蹟」而暫時適用古蹟保存之相關規定並發生保存原貌及管理維護之義務²⁰。

其制度目的在於提供具文資潛力之建造物或建造物群，於正式被指定／登錄為文化資產前之暫時保護，以避免其取得文資身分前即遭受損壞。於「審議程序中暫定古蹟」之情形，其法定條件為進入第17 至第 19 條關於古蹟、歷史建築、聚落建築群之指定／登錄審議程序即發生「視同古蹟」之效力，但不包含列冊追蹤之「審議」程序。「逕列暫定古蹟」則是主管機關針對未進入指定／登錄審議程序之建造物或建造物群，於緊急情況時透過將其列為暫定古蹟而予以保護。而該項所稱之

「緊急情況」，則經同條第5 項授權中央主管機關訂定暫定古蹟條件及程序辦法，

並於該辦法第2 條中定義為「一、可能而立即明顯之重大危險。二、依法取得拆除執照，即將進行拆除時。三、工程施工進行時。四、風災、水災、火災及地震等天然災害發生時。」其程序則依同辦法第3 條及第 4 條規定，由主管機關主動發現或接獲緊急通報後，召集專家學者及有關機關代表所成立之暫定古蹟處理小組為審議，經審議通過後簽請首長核定逕列為暫定古蹟，並以書面或言詞通知所有人、使用人或管理人²¹。

20 文化資產保存法第 20 條：「（第 1 項）進入第十七條至第十九條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。（第2 項）未進入前項審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。（第3 項）暫定古蹟於審議期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審議期間以六個月為限；必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審議，期滿失其暫定古蹟之效力。」

21 暫定古蹟條件及程序辦法第 3 條：「主管機關應邀集專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟處理

(28)

貳、登錄審議與保存及再發展計畫

聚落建築群之登錄審議與保存及再發展計畫之訂定，則為文化資產保存法中對聚落建築群保存法制之核心程序。兩者間除程序之先後次序外，亦以聚落建築群之登錄作為後續保存及再發展計畫訂定之前提。就此，本文即於以下分別介紹。

一、登錄審議

文資法對文化資產之保存，皆以其藉由指定／登錄而取得文資身分作為前提，

於聚落建築群之保存，亦同樣以系爭建造物群經登錄為聚落建築群作為前提，並因此產生文資法上相關之保存及管理維護義務。但關於實際保存之規範與管制內容，

則有待後續保存及再發展計畫之訂定，始能為明確之規定。

聚落建築群之登錄審議程序規定於文資法第19 條，並得依該條第 1 項與第 2 項規定，將程序之開啟區分為主管機關主動開啟及受理所在地居民或團體申請而開啟兩種情形²²。至於其法定程序，則規定於聚落登錄廢止審查及輔助辦法第4 條：

「聚落之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、召開公聽會。三、審議並作成登錄處分之決定。四、辦理公告。五、報中央主管機關備查。」建造物群經登錄為聚落建築群後，即依文資法第21 條規定，發生所有人、使用人或管理人之管理維護義務²³；並依同法第 25 條規定，有保存其原有建築式樣、風格或景觀之義務

24。但具體之保存措施以及規範，則須經文資法第 40 條 1 項訂定保存及再發展計

小組。」、第4 條：「地方主管機關主動發現或接獲緊急情況通報時，應立即召集前條暫定古蹟處理小組，經審議通過後，簽請首長核定，逕列為暫定古蹟，並以書面或言詞通知所有人、使用人或管理人。」

22 文化資產保存法第 19 條：「（第 1 項）聚落建築群由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2 項）所在地居民或團體得向直轄市、縣（市）主管機關申請登錄聚落建築群，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」

23 文化資產保存法第 21 條 1 項：「古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群由所有人、使用人或管理人管理維護。所在地直轄市、縣（市）主管機關應提供專業諮詢，於必要時得輔助之……」。

24 文化資產保存法第 25 條：「（第 1 項）聚落建築群應保存原有建築式樣、風格或景觀，如因故毀損，而主要紋理及建築構造仍存在者，應基於文化資產價值優先保存之原則，依照原式樣、風格修復，並得依其性質，由所在地之居民或團體提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。所在地直轄市、縣（市）主管機關於必要時得輔助之。（第2 項）聚落建築群修復

(29)

畫，或依都市計畫法等土地使用計畫法規劃定特定專用區，始得為明確之規定。

二、保存及再發展計畫

依文化資產保存法第40 條 1 項前段：「為維護聚落建築群並保全其環境景觀，

主管機關應訂定聚落建築群之保存及再發展計畫……」，其目的在於考量聚落建築群之保存之特性，非如古蹟或歷史建築之單點式保存僅就其建造物本體之歷史、文化、藝術價值為考量並予以保存即可；聚落建築群之歷史文化價值係建立於整體建造物群之共同特質，以及聚落範圍內之空間配置所展現之歷史脈絡，甚至與周邊景觀環境之調和，而需要透過整體性之計畫確定保存之強度與實際管制措施。因此，

聚落建築群經登錄後雖已發生文資法上相關保存及保管維護義務，但其實際內容仍有待保存及再發展計畫為具體規制。

保存及再發展計畫訂定程序之開啟，依文資法第40 條 1 項規定應於聚落建築群為登錄決定後為之，並依同條第 3 項規定擬定過程中應召開公聽會並與當地居民協商溝通²⁵。其程序之開啟上，於 2016 年修法前因法條係規定「得」訂定聚落建築群之保存及再發展計畫，因而引發主管機關是否於登錄後有訂定該計畫之義務，以及未訂定該計畫之前提下，前述保存及保管維護義務之具體內容為何且如何為管制之爭議；而於2016 年修法為「應」訂定後，此爭議應大致獲得解決。但在保存及再發展計畫應有之內容方面，因文資法與其施行細則等相關法規皆無對此有所規定，因而有所爭議。雖就文資法相關之保存及保管維護義務以及第4 條 1 項

「為維護聚落建築群並保全其環境景觀」之目的，仍得大致推敲出其應有內涵，但具體應有內容則恐怕仍待修法為明確規定。

及再利用辦理事項、方式、程序、相關人員資格及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

25 文化資產保存法第 40 條：「（第 1 項）為維護聚落建築群並保全其環境景觀，主管機關應訂定聚落建築群之保存及再發展計畫後，並得就其建築形式與都市景觀制定維護方針，依區域計畫法、

都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為特定專用區。（第2 項）前項編定、

劃定或變更之特定專用區之風貌管理，主管機關得採取必要之獎勵或補助措施。（第3 項）第一項保存及再發展計畫之擬定，應召開公聽會，並與當地居民協商溝通後為之。」

(30)

參、其他計畫法制之連結

文化資產保存法第40 條 1 項除於前段規定應訂定保存及再發展計畫外，亦規定「得就其建築形式與都市景觀制定維護方針，依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為特定專用區」。

其目的在於考量聚落建築群為區域式保存，除建築樣式外其範圍內部之土地使用分區、街廓、街道等亦為保存之標的，因而有透過相關土地使用分區之計畫法制予以規制之必要性。此外，文資法第42 條就區域式保存之情況，對建築物新建、

改建以及範圍內各開發或影響現貌之行為有所限制，並透過許可制予以管理²⁶。惟該條之適用上，仍以「古蹟、歷史建築或紀念建築保存用地或保存區、其他使用用地或分區及特定專用區內」為前提要件，於聚落建築群之情況即有先透過相關計畫法規劃定「特定專用區」後始能適用。因此，雖文資法第40 條 1 項後段僅規定「得」

劃定特定專用區，但為求聚落建築群區域式保存之功能完整性，實際上仍有與相關計畫法制連結之必要性。

26 文化資產保存法第 42 條：「（第 1 項）依第三十九條及第四十條規定劃設之古蹟、歷史建築或紀念建築保存用地或保存區、其他使用用地或分區及特定專用區內，關於下列事項之申請，應經目的事業主管機關核准：一、建築物與其他工作物之新建、增建、改建、修繕、遷移、拆除或其他外形及色彩之變更。二、宅地之形成、土地之開墾、道路之整修、拓寬及其他土地形狀之變更。

三、竹木採伐及土石之採取。四、廣告物之設置。（第2 項）目的事業主管機關為審查前項之申請，應會同主管機關為之。」

(31)

第三節小結

本文於本章中首先就聚落建築群之意義與特性為探討，而後就聚落建築群之相關法制為簡要之爬梳與說明，試圖就該事務領域之特性以及其相關法制度與程序面之結構，提供本文後續對聚落建築群相關制度在民眾參與之需求及現行法制檢討之參考依據。

就聚落建築群之意義方面，文化資產保存法雖參考各國際公約之論述，而以

「建築式樣、風格特殊或與景觀協調，而具有歷史、藝術或科學價值之建造物群或街區。」為敘述式之定義，但實際解釋上仍具有不確定性與主觀性。在聚落建築群保存之特性方面，文化資產保存法對聚落建築群之管制強度較古蹟為低，但因其為區域式保存並且有調適聚落生活至現代生活與永續發展之動態保存特性，其利害關係複雜程度以及尋求共識之需求，亦較傳統單點式保存（古蹟、歷史建築等）為高；在民眾參與之需求與程序設計上，即可能有不同考量。而在保存法制與程序上，

文化資產保存法係採取先為聚落建築群登錄後始為保存及再發展計畫訂定之多階段程序設計，並且保留與其他計畫法歸為連結之可能性。關於聚落建築群保存法制因其特性與程序設計，而對民眾參與之需求與設計有如何之影響，本文則於後續章節進一步予以探討。

(32)

(33)

第三章民眾參與之基礎理論第一節民眾參與之意義

壹、概念與名詞辨義

「民眾參與」泛指人民對國家或地方自治團體等高權決策形成過程的參與，在概念內涵甚至用語常隨各研究領域觀察角度不同，而被賦予不盡相同的意義與名詞。依「公共行政辭典」之說明，則將其定義為「政策形成、方案執行及行政決策過程中民眾的直接涉入」²⁷。此外，亦有多位學者從不同觀點對民眾參與提出定義，

如 Arnstein 從權力分配觀點認為「民眾參與是權力的再分配，藉此使目前在政治經濟決策過程中被排除而無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計畫地被納入考慮中」²⁸；由決策參與觀點出發的 Glass 定義為「提供民眾參加政府決策或規劃過程的機會」²⁹；強調直接參與及政府回應的 Garson & Williams 定義為「方案的執行與管理上，由政府提供更多施政回饋管道回應民意，並使民眾得以更直接方式參與公共事務」³⁰；強調程序提供與影響決策能力的 Creighton 定義為「泛指一般公眾或機構組織參與有關政府決策的一系列程序，且該參與過程在未來決策中須某程度被諮商和納入考量」³¹；以及強調多方意見交換的 Renn, Webler & Wiedemann 則定義為「提供意見交換的論壇，目的在集合政府、民眾、權益關係人、利益團體或業者等，針對某特殊問題或決策進行溝通」³²。由以上學說可發現，雖不同學者間因切

27 RÂLPHC.C^HANDLER&JÂCKC.P^LANO,T^HEPÛBLICADMINISTRATION DÎCTIONARY, 175 (2d Ed, 1988).

28 Sherry R. Arnstein, A Ladder Of Citizen Participation, 35(4) J. Am. Inst. Plann. 216, 216 (1969).

29 James J. Glass, Citizen participation in planning: the relationship between objectives and techniques, 45(2) J.A^M.P^LANN.A^SSOC. 180, 180 (1979).

30 G. D. Garson & J. O. Williams, Public Administration: Concepts, Readings, Skills (1982), 轉引自鄭羽婷（2005），〈非政府組織參與河川保育決策之研究〉，政治大學地政研究所碩士論文，頁 2-3。

31 James L. Creighton, The Public Involvement Manual (1981), 轉引自鄭羽婷（2005），〈非政府組織參與河川保育決策之研究〉，政治大學地政研究所碩士論文，頁2-3。

32 Ortwin Renn, Thomas Webler & Peter Wiedemann, A Need for Discourse on Citizen Participation: Objectives and Structure of the Book, in: Fairness and Competence in Citizen Participation 2 (Ortwin Renn, Thomas Webler & Peter Wiedemann Eds., 1995).

(34)

入角度不同而在定義上略有不同，但大致上仍將民眾參與界定在，國家於決策過程中提供人民得以行動影響最終決定的機會。

而民眾參與之概念則起源於古典民主理論中「政治參與」（ political participation），兩者雖在指涉個人或組織參與政府公共事務上概念相近，惟進一步細究其性質，仍有所不同³³。「政治參與」通常指一般民眾直接或試圖影響政府行動或人事選擇之行為，包含選舉、遊說、參與座談會、示威或抗議等，且不論其結果、

組織型態、合法與否、出於偶發或繼續性，只要試圖影響公共事務之執行、公共政策之決定或政府官員之選定，皆屬於政治參與的範疇。相對地，「民眾參與」所指涉之範圍較小，較偏向特定公共事務、遵循合法參與途徑、較少涉及政治性活動（如示威抗議）³⁴。而就「國民意志的形成程序」與「國家意志形成程序」的區分而言，

國民意志有其獨立性，國民係藉其政治自由來參與、影響全體國民意志的形成，進而形塑、影響政治意見試圖影響國家決定；民眾參與則是私人對國家意志形成程序

（Staatswilliensbildungsprozeß）的影響，使一般民眾得以直接參與政府機關做成公權力決定的過程³⁵。並且在此區分下，民眾參與和選舉、不斷地自由參與形成全體國民意志，共同構成國民參與國家事務之三部曲³⁶。因此，應可再進一步確定民眾參與之內涵：在對象上係針對特定具體的政府決策；在主體上則係個別人民或團體以自己作為參與主體，而非藉由政治活動形塑集體意志；在方式上則係藉由決策過程所賦予的制度化管道，在法制度下直接影響政府決策，而相對於在制度外以間接方

33 李麗霞（1987），〈政策過程中民眾參與之角色──以杜邦事件為個案分析〉，中興大學公共政策研究所碩士論文，頁6。

34 GOODIN, ROBERT E.& KLINGEMANN, HANS-DIETER, A NEW HANDBOOK OF POLITICAL SCIENCE,

O^XFORD,332-33(1998). 轉引自：徐之道（2005），〈環境影響評估法中之民眾參與〉，中正大學

法律學研究所碩士論文，頁7。

35 陳愛娥（1999），〈代議民主體制是民主原則的不完美形式？──加強、補充代議民主體制的可能途徑〉，《中央警察大學法學論集》，4 期，頁 26。

36 Walter Schmitt Glaeser, …die Antwort gibt das Volk, in: P. Badura/R. Scholz (Hasg.), Wege und Verfahren des Verfassungslebens: FS für Peter Lerche, 1993, S. 320; Ulrich Karpen, Plebiszitäre Elemente in der repräsentativen Demokratie, JA 1993, S. 112; Otto Depenheuer, Burgerverantwortung im demokratischen Verfassungsstaat, VVDStRL 55/1996, S. 120. 轉引自：陳愛娥（1999），〈代議民主體制是民主原則的不完美形式？──加強、補充代議民主體制的可能途徑〉，《中央警察大學法學論集》，4 期，頁 26。

(35)

式試圖對政府決策予以事實上的影響。

在名詞方面則如前所述，在各領域間常因不同觀察角度使用不同用語，而略顯紛雜。如英語文獻中常使用者，即有民眾參與（citizen participation）、民眾涉入（citizen involvement）、民眾行動（citizen action）、公眾參與（public participation）、公眾涉入

（public involvement）、社區涉入（community involvement）等用語³⁷。就字面而言，

差異主要在於主體指涉範圍（民眾／公眾／社區），以及對介入決策行為的描述（參與／涉入／行動）。因此亦有學者認為，前述名詞間僅為語意上的混淆，所指涉內涵並無明顯差異³⁸。

而德國學界多使用之用語，為人民參與或公眾參與（ Bürgerbeteiligung;

Öffentlichkeitsbeteiligung），且亦有定義上之差異與應使用何者為是之爭論³⁹。其中學者 Ziekow 使用人民參與一詞，並定義為人民透過任何形式參與國家或地方自治團體等高權主體決定過程⁴⁰；Hoffmann-Riem 及 Rubbert 則亦使用人民參與一詞，但定義上則進一步將人民再區分為利害關係人（Btroffene）、關係人（Interessierte）或熱心公益者（Engagierte）外，並將人民參與理解為由前述人員直接參與行政決定程序

41；而亦有學者採取與 Hoffmann-Riem 及 Rubbert 相同之定義，但在名詞上卻選擇使用公眾參與一詞⁴²。對於人民參與或公眾參與名詞上的選擇，Ziekow 係認人民參與

37 朱斌妤、韓婷婷（2007），〈民眾參與環境影響評估因素：一行為意圖模型分析〉，《空大行政學報》，18 期，頁 27 註 3；徐之道（2005），〈環境影響評估法中之民眾參與〉，中正大學法律學研究所碩士論文，頁6。

38 JAMES L.CREIGHTON,THE PUBLIC PARTICIPATION MANUAL, 33 (1981).

39 陳信安（2015），〈計畫行政程序中之公眾參與──以德國法制為中心〉，《輔仁法學》，50 期，頁 283-284。

40 Jan Ziekow, Neue Formen der Bürgerbeteiligung? Plamung und Zulassung von Projektn in der parlamentarischen Demokratie, Gutachten D zum 69. Deutschen Juristentag, 1 Aufl., 2012, S.

13. 轉引自：陳信安（2015），〈計畫行政程序中之公眾參與──以德國法制為中心〉，《輔仁法學》， 50 期，頁 283。

41 “Die unmittelbare Mitwirkung von Betroffenen und/oder Interessierten und Engagierten am Entscheidungsverfahren der Verwaltung.” Wolfgang Hoffmann-Riem/Susanne Rubbert, Atomrechtlicher Erörterungstermin und öffentlich: zum Verhältnis von BürgerBeteiligung und Öffentlichkeit, 1. Aufl., 1984 S.1. 轉引自 Alexander Kurz, Juristische Aspekte der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Planung und Genehmingung umweltrelevanter Großvorhaben, 1. Aufl., 1991, S.11 Fn.26.

42 Alexander Kurz, Juristische Aspekte der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Planung und Genehmingung umweltrelevanter Großvorhaben, 1. Aufl., 1991, S.11.