第二章 民間參與公共建設與 BOT 架構
第一節 民間參與公共建設之簡介
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第二章 民間參與公共建設與BOT架構
本章擬探究我國促進民間參與公共建設法令所訂履約監督管理手段 及政府促進事項，並藉由蒐集聯合國公告之法律指南及鄰近國家日本、韓 國之促參相關立法。
第一節 民間參與公共建設之簡介
臺灣於 85 年，高速鐵路建設計畫為我國首件採取民間投資參與的國 家公共建設，迄今已約 30 年。其目的是政府希望藉由民間參與興建公共 建設，引進民間企業經營理念，改善公共設施服務品質；另一方面，亦為 減輕政府財政負擔，擴大公共建設內需投資以提振經濟景氣。
我國針對民間參與公共建設之法制，首於 83 年所公布施行之「獎勵 民間參與交通建設條例」（以下簡稱獎參條例），其立法背景係因為當時 規劃高速鐵路建設計畫其建設投資金額龐大，依傳統建設方式單獨仰賴國 家預算來支應難以成就，因此仿效其他國家，藉由政府與民間共同參與之 合作模式，有效動員及運用民間資源，克服國庫財力限制，以加速交通建 設之推動，該條例成為政府以 BOT 方式興辦交通建設之主要依據。獎參 條例雖已頒布，但因政府與民間均缺乏實際操作經驗，故在高速鐵路及中 正機場捷運 BOT 案中，皆面臨落選廠商質疑計畫周延性及甄審公平性問 題。
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其後，於 89 年立法通過促參法，其乃為落實獎參條例，並擴大民間 參與公共建設之適用範圍（如住宅、工業區、環保設施等），以健全民間 參與公共建設之法制基礎，兼顧維護公共利益與促進民間推動的機制。此 外，「促進民間參與公共建設」的方式多樣，依照其特性，除 BOT 之外，
還有 BTO、ROT、OT 及 BOO 等不同方式。
壹、獎參條例之架構
獎參條例整體架構分為 6 章，第一章總則、第二章用地取得與開發、
第三章融資及稅捐優惠、第四章申請與審核、第五章監督與管理、第六章 附則。本文茲將獎參條例適用範圍及有關監督與管理手段，整理如下：
一、適用範圍
獎參條例之目的為「為獎勵民間參與交通建設，提升交通服務水準，
加速社會經濟發展8」，故制度設計上限於八項重大交通建設，依據獎參條 例第 5 條：「本條例之獎勵，以下列重大交通建設之興建、營運為範圍：
一、鐵路。二、公路。三、大眾捷運系統。四、航空站。五、港埠及其設 施。六、停車場。七、觀光遊憩重大設施。八、橋梁及隧道。」
獎參條例規定民間機構參與交通建設之方式如下：
1. 「由政府規劃之交通建設計畫，經核准由民間機構投資興建及營運 其一部或全部者9」，「特許期限屆滿時，依原許可條件有償或無 償概括移轉予主管機關10」。此模式為 BOT 模式。
2. 「由政府興建完成之交通建設，經核准由民間機構投資營運其一部
8 獎勵民間參與交通建設條例第 1 條：「為獎勵民間參與交通建設，提升交通服務水準，加速社 會經濟發展，特制定本條例。」
9 獎勵民間參與交通建設條例第 6 條第 1 項第 1 款。
10 獎勵民間參與交通建設條例第 45 條：「本條例所獎勵之民間機構於第七條所定許可經營期限
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或全部者11」，特許期限屆滿時，依原許可條件有償或無償概括移 轉予主管機關。此模式為 OT（Operate-Transfer）模式。
3. 「由民間機構自行規劃之交通建設計畫，經政府依法審核，准其投 資興建營運者12」，特許期限屆滿時，依原許可條件有償或無償概 括移轉予主管機關。此模式亦為 BOT 模式，與第 1 款之差異在於 規劃為政府或民間。
二、監督與管理手段
（一）收費費率標準與其調整時機及方式核定權
對於交通建設之營運費率或稱收費費率之訂定，獎參條例有別於鐵路 法及大眾捷運法之規定「國營鐵路運價率之計算由交通部擬定」13，「大 眾運輸系統運價率之計算由中央主管機關擬定」14，而獎參條例第 40 條開 放由民間機構於投資申請時擬定收費費率標準與其調整時機及方式，經費 率委員會審議後由主管機關核定15，採此方式乃為兼顧民間機構之營收及 公共利益，蓋民間參與交通建設營運其專案之成本與收益之平衡，是決定 參與與否最主要關鍵。
獎參條例給予民間機構費率擬定之權利之同時主管機關保留核定權，
以確保其費率擬定之合理性。
11 獎勵民間參與交通建設條例第 6 條第 1 項第 2 款。
12 獎勵民間參與交通建設條例第 6 條第 1 項第 3 款。
13 鐵路法第 26 條第 1 項：「國營鐵路運價率之計算公式，由交通部擬訂，報請行政院送請立法 院審定之；變更時亦同。」
14 大眾捷運法第 29 條第 1 項：「大眾捷運系統運價率之計算公式，由中央主管機關擬訂，報請 行政院核定；變更時亦同。」
15 獎勵民間參與交通建設條例第 40 條：「本條例所獎勵交通建設之營運費率，民間機構得參照 下列因素，於投資申請案財務計畫內，擬訂收費費率標準與其調整時機及方式：一、規劃、
興建、營運及財務等成本支出。二、營運及附屬事業收入。三、許可年限。四、權利金之支 付。五、物價水準。六、市場競爭。七、其他有關因素。前項民間機構擬訂之收費費率標準 與其調整時機及方式，應依法報請主管機關核定後公告實施。主管機關為前項核定時，應經 各該費率委員會審議。」
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（二）特許權不得轉讓
特許權授予是經過嚴謹的申請與審核過程，由甄審委員會就申請人之 興建或營運能力、公司組織健全性、財務計畫可行性…等，依公平公正之 原則，擇優評審，並由最優申請人與主管機關進行議約後簽約，故獎參條 例第 42 條規定「民間機構依本條例取得興建、營運交通建設之權利，不 得轉讓、出租或為民事執行之標的」，目的在於確保主管機關對特許公司 之資格能有效掌控。
（三）停止興建或營運許可
獎參條例所訂定之監督管理手段，主要沿襲大眾捷運法第 38 條第 3 項「大眾捷運系統營運機構，如有經營不善或其他有損公共利益之重大情 事者，主管機關應命其限期改善，屆期仍未改善或改善無效者，停止其營 運之一部或全部」，不同於大眾捷運法規定僅適用於營運期間，獎參條例 第 43 條16規定擴及於興建或營運期間，如有施工進度嚴重落後，工程品管 重大違失、經營不善或其他重大情事發生，主管機關得於民間機構逾期不 改善或改善無效者，停止其興建或營運一部或全部。
停止民間機構興建或營運一部或全部後，認定缺失確已改善，主管機 關應限期令其繼續興建或營運；或民間機關亦得向主管機關申請繼續興建 或營運17。惟當停止營運期間，主管機關應採取適當措施，繼續維持運輸 服務，不使中斷，必要時，並得予以強制接管營運，其接管營運辦法另訂 於「民間參與交通建設接管營運辦法」。
16 獎勵民間參與交通建設條例第 43 條：「本條例所獎勵之民間機構，於興建或營運期間，如有 施工進度嚴重落後，工程品管重大違失、經營不善或其他重大情事發生，主管機關得為下列 處理：一、限令定期改善。二、逾期不改善或改善無效者，停止其興建或營運一部或全部。
三、受停止興建或營運處分六個月以上仍未改善者，廢止其興建或營運許可。前項之處理於 情況緊急，遲延即有損害重大公共利益或交通安全之虞者，得令其停止興建或營運之一部或 全部。依第一項、第二項停止其營運一部或全部或廢止其營運許可時，主管機關應採取適當 措施，繼續維持運輸服務，不使中斷。必要時，並得予以強制接管營運，其接管營運辦法，
由交通部另定之。」
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（四）廢止興建或營運許可
民間機構受停止興建或營運處分 6 個月以上仍未改善者，主管機關得 廢止其興建或營運許可。
獎參條例第 43 條所定「廢止」興建或營運許可，其係將興建或營運 許可定性為行政處分，合法行政處分經廢止後，原則上自廢止時起或自廢 止機關所指定較後之日起，失其效力。
當廢止營運許可時，主管機關應採取適當措施，繼續維持運輸服務，
不使中斷，必要時，得予強制接管營運；其必要且堪用之營運資產及興建 中之工程，主管機關得強制收買之18。
貳、促參法之架構
促參法於 89 年公布實施至今，除機關權責變更外並無任何實質條文 的修正，直到 104 年始有較大規模的促參法部分條文修正案通過並公布，
本文先整理促參法之架構，於後文中說明本次修法中重要的修正條文內 容。
促參法整體架構分為 6 章，第一章總則、第二章用地取得與開發、第 三章融資及稅捐優惠、第四章申請與審核、第五章監督與管理、第六章附 則。其編章節與獎參條列相同，條文制定亦多參考獎參條例，相較於獎參 條例，促參法之立法特色19包括：
1. 通案立法方式：一體適用各種產業、部門及建設計劃，並保持條文
18 獎勵民間參與交通建設條例第 44 條第 1 項：「本條例所獎勵之民間機構，經廢止興建或營運 許可者，其因本條例規定取得之土地地上權及租約應予終止；其必要且堪用之營運資產及興 建中之工程，主管機關得強制收買之。」
19 參照財政部推動促參司民間參與公共建設資訊網站，網址：
http://ppp.mof.gov.tw/PPP.Website/AboutMe/Info1.aspx。
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的彈性，擴大政府承辦人員行政授權。
2. 民間最大的參與：採「促進」之意，不僅民間可參與之公共建設範 圍廣泛、參與方式多樣化，另開放民間自行規劃申請參與公共建設，
提供民間發掘商機、發揮創意之投資機會。
提供民間發掘商機、發揮創意之投資機會。