第二章 文獻探討
第二節 氣候談判主要爭議及各國立場
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第二節 氣候談判主要爭議及各國立場
壹、政策爭議的本質
Dessler 與 Parson（2006, p. 19）指出，所有的政策論辯（policy debate）都可 以歸納為「事實性宣稱」（positive claim）與「規範性宣稱」（normative claim）
兩種論述。「事實性宣稱」探求的是爭議的實然面（the way things are），就全球 暖化議題而言，有關全球暖化的真實性辯論、可能成因及後果、未來氣候模式的 預測，以及因應成本估算等，都屬於「事實性宣稱」的範疇。「規範性宣稱」關 注的則是爭議的應然面（how things should be），諸如減量責任歸屬、公約擬定原 則、基金設立和運用等原則性的討論，屬於「規範性宣稱」的範疇。
純「事實性宣稱」的論述，可以從科學證據中找到共識，進而解決爭端；然 而科學知識卻無助於解決「規範性宣稱」的爭議，因為這些爭議往往牽涉到人的 偏好與價值觀、不同的道德哲學，或是互相衝突的利益或政治意識型態，沒有絕 對的對錯可言（Dessler & Parson, 2006, pp. 20-21）。換句話說，「規範性宣稱」的 爭議內涵通常是零和（zero-sum）遊戲，一邊得利，另外一邊就會失利（p. 37）。
全球氣候談判的爭議與衝突，同樣具有「事實性宣稱」和「規範性宣稱」兩 種特質；其中最棘手的，就是有關原則、倫理上的討論，這也是全球氣候談判之 所以困難重重的主要原因（葉保強，2004）。
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貳、全球氣候談判的主要爭議
綜合國內外學者看法，研究者將後京都全球氣候談判的爭議，歸納為科學、
制度設計與經濟三個類別。科學爭議包括全球暖化科學知識的複雜度及不確定性，
以及隨之產生的爭論；政治爭議則牽涉減量責任歸屬、額度分配等原則性問題，
以及經濟、技術援助的規則討論；至於經濟爭議，則是指國家的減量能力及成本，
以及減量對經濟發展的損害等。
一、科學爭議
儘管全球暖化的「人為性」已得到相當肯定，但全球暖化的科學知識始終存 在不確定性。氣候科學是一套相當龐雜的知識體系，牽涉到大氣、物理、化學、
數學、地質、海洋、生物等學科，因此幾乎不可能準確預測氣候系統的長期變化
（李河清，2004；Schenck, 2008）。至於不同減量目標及因應措施所需的成本、
預期的成效等，也存在預測結果大相逕庭的評估模式，沒有共識可言（Schenck, 2008）。
在氣候科學不確定性高的情況下，爭議容易藉由政治人物的刻意塑造而產生
（Desser & Parson, 2006, p. 36; Schenck, 2008）。Desser 與 Parson（2006, p. 40-42）
認為，由於現狀（status quo）在政策論辯中占有優勢，加上大多數民眾對科學只 有一知半解，科學不確定性常淪為保守黨派製造爭議、反對結構性改變的政治工 具，或是政治人物擬定政策時的藉口。
為避免科學不確定性造成爭議，《聯合國氣候變化綱要公約》明文規定科學 不確定性不應成為締約國延遲採取減量措施的藉口（UNFCCC 3.3, 1992）。Morris
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指出，這個規範是以「預警原則」（precautionary principle）6為基礎，也就是說，
為防止毀滅性災難發生，各締約國無論如何皆有責任穩定大氣中的溫室氣體濃度
（Morris, 2000; Schenck, 2008）。
儘管如此，Schenck（2008）卻指出，某些締約國反對在科學證據和成本評 估皆不明確的情況下進行減量，因為減量不僅所費不貲，更不能保證成效。這些 國家堅持制定政策前必須盡量謹慎，以「最佳的科學理解」（best possible scientific understanding）為判斷依據，以免最終白費功夫。顯然「預警原則」的採用與否 是一種行動與不行動的風險權衡，只要不採取行動的利益大於實行減量的利益，
「預警原則」便可能被刻意忽略，而科學知識自然成為延遲行動的藉口（Morris, 2000; Schenck, 2008）。換句話說，科學不確定性無論是真實存在，或是做為一種 政治藉口，都是導致氣候談判產生爭議的重要根源。
二、制度設計爭議
全球氣候政策的設計，必須顧及政策的「公平性」（equity），其中包括減量 責任分擔、考量各國減量能力等（李河清，2001；李河清、羅永青，2004）。此
「公平性」的考量，正是導致全球氣候談判毫無共識的重要因素，因為隨著國家 的立場和利益不同，對「公平性」也會產生不同定義。以下將探討全球氣候談判 幾項最具爭議性的制度設計原則，以及不同國家的意見分歧；這些原則共可歸納 為：「共同但有差別的責任」（common but differentiated responsibilities）、「環境正 義」（environmental justice），以及「世代正義」（intergenerational justice）三類。
6 「預警原則」（Precautionary Principle，簡稱 PP）最廣義的定義，即為「採取行動以預防傷害」
（take action to prevent harm）；其中又分為「強預警原則」（strong PP），即除非確定行動不會造 成傷害，否則不採取行動；以及「弱預警原則」（Weak PP），即缺乏完全確定性（full certainty）
不應成為不預防有害行為的藉口。《聯合國氣候變化綱要公約》規範的預警原則屬於後者。詳見 Morris（2000）。
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（一）共同但有差別的責任：「歷史責任」與「汙染者付費」原則
制度設計的第一項原則，即在依照不同國家對全球暖化造成的貢獻進行責任 分攤；然而減量責任分攤並不容易取得國家間的共識。首先，大氣中溫室氣體濃 度在任何地方都相同，不因各地區排放量而異（李河清，2001）；即使一國排放 量大幅減少，只要其他國家持續增加，就會抵消該國的減量成果。在國家間彼此 不信任的情況下，沒有人願意成為先驅，讓其他國家「搭便車」（free-riding），
無償享受自己的減量成果（游維倫，2004；葉保強，2004；Schenck, 2008）。此 外，全球受到氣候變遷衝擊的程度不同，而俄羅斯、加拿大等寒冷國家甚至能因 全球溫度上升而獲利，因此減量意願更低（Schenck, 2008）。儘管政治現實如此，
UNFCCC 仍規範所有締約國皆需承擔「共同但有差別的責任」（UNFCCC 3.1, 1992）；只不過「共同」和「差別」的分野和定義究竟為何，公約卻未明確說明，
因此長久以來一直是全球氣候談判的爭議焦點（Schenck, 2008）。
公約「共同但有差別的責任」之立論基礎，在於「歷史責任」（historical responsibility）及「污染者付費」（polluter pays）兩大原則（Harris & Yu, 2005;
Schenck, 2008）。溫室氣體在大氣中的生命週期長達百年（李河清，2001），因此 當今的全球暖化現象，主要是已開發國家自工業革命以來排放的溫室氣體所致；
這些國家基於百年來汙染地球的「歷史責任」，在溫室氣體減量上責無旁貸。因 此 UNFCCC 規定，已開發國家必須負擔較大減量責任，率先採取行動減少溫室 氣體排放（UNFCCC 3.1, 1992）。
儘管上述既定的「共同但有差別的責任」在 1990 年代有其正當性，在後京 都時期卻逐漸受到「污染者付費」原則挑戰（Schenck, 2008）。中國、印度、巴 西等發展快速的開發中國家，近年溫室氣體排放量快速增長，中國甚至已在 2007 年超越美國成為年排放量第一大國；國際能源總署（International Energy Agency，
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簡稱 IEA）更估計，從現在起到 2030 年的全球溫室氣體累積，有高達 97%來自 開發中國家（International Energy Agency, 2009a）。因此在後京都時期，以美國為 首的已開發國家開始呼籲開發中國家承擔更多責任，否則無法有效解決全球暖化 問題（施奕任，2009；Schenck, 2008）。另一方面，開發中國家卻仍舊堅持既有 的差異性責任原則，認為要求其分擔已開發國家的「歷史責任」並不公平，且有 損國家經濟發展（李河清、羅永青，2004）。
因此，公約定義模糊的「共同但有差別的責任」原則，究竟該如何修正以符 合現狀（或不需修正），自然成為哥本哈根氣候談判的爭議焦點。此減量責任的 矛盾特性，即為制度設計的第一項爭議來源；氣候談判中有關基準年與減量方式 的制定及計算、溫室氣體減少數量多寡、受到國際監督與否，以及彈性機制的運 用等議題（林子倫，2009；Whalley & Walsh, 2009），以及不同的規則和制度背後 特殊的利益考量，皆可說是由此原則衍伸出之相關爭議。
（二）環境正義
儘管防止氣候系統遭到人為破壞是世界各國共同的責任，然而隨國家發展程 度不同，因應全球暖化的經濟能力及技術水準也有很大差異（Schenck, 2008）；
此外，全球暖化對各地區帶來的衝擊亦有強弱之別，普遍而言又以開發中國家，
特別是非洲國家、太平洋熱帶小島及亞洲沿海地區最嚴重（陳鴻達，2004a；曾 鏡濤，2007）。因此，除依照溫室氣體貢獻程度分擔減量責任外，要設計出公平 的氣候政策，仍須考量不同國家的技術研發能力、經濟發展水準、受衝擊的嚴重 程度，以及環境「脆弱性」（vulnerability）等種種不公平的現實因素（李河清、
羅永青，2004；陳鴻達，2004a）；這些議題的重點在於保障一個全球平等的生活 環境，因此屬於環境正義的範疇。
在 UNFCCC 和《京都議定書》時期，環境正義的焦點在提供開發中國家及
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低度開發國家足夠的經濟及技術援助，協助其提升溫室氣體減量的能力（李河清、
羅永青，2004；UNFCCC, 4.3, 1992）；此時環境正義的討論與減量責任密切相關，
因為公約與議定書的制度設計，就是為了讓開發中國家吸取已開發國家的經驗和 技術，追尋更乾淨、更有效率的永續發展模式（李河清、羅永青，2004）。《峇里 島路線圖》制定後，國際社會開始關注全球暖化對世界各國不平等的衝擊，環境 正義的討論也因此拓展至「調適」面向；例如「綠色氣候基金」的設計，就是為 了協助特別脆弱的國家，使其有能力應付氣候衝擊（林子倫，2009；UNFCCC, 2009）。
然而要求已開發國家釋出善意，無償援助開發中國家的想法有些過於樂觀。
已開發國家身為聯合國會員國，已有責任撥出部分款項彌平全球貧富差距，因此 要求這些國家針對氣候問題付出「額外的」（additional）金錢，必然會遭致反彈；
至於各類提高能源使用效率、減少浪費的技術，更是已開發國家維持領先地位的 關鍵（Schenck, 2008）。換言之，除非付出金錢與技術有利可圖，例如開拓全球 潔淨能源市場（Schenck, 2008; Whalley & Walsh, 2009），或是作為規範開發中國 家減量的籌碼（林子倫，2009），否則已開發國家不願意無償援助開發中國家。
至於各類提高能源使用效率、減少浪費的技術，更是已開發國家維持領先地位的 關鍵（Schenck, 2008）。換言之，除非付出金錢與技術有利可圖，例如開拓全球 潔淨能源市場（Schenck, 2008; Whalley & Walsh, 2009），或是作為規範開發中國 家減量的籌碼（林子倫，2009），否則已開發國家不願意無償援助開發中國家。