媒體如何框架氣候談判爭議：哥本哈根峰會之跨國新聞分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞研究所碩士論文指導教授：徐美苓. 博士. 媒體如何框架氣候談判爭議？哥本哈根峰會之跨國新聞分析. 研究生：謝孟哲中華民國 100 年 6 月.

(2) 國立政治大學新聞研究所碩士論文指導教授：徐美苓. 博士. 媒體如何框架氣候談判爭議？政治大 * 立哥本哈根峰會之跨國新聞分析. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：謝孟哲中華民國 100 年 6 月 *. 本論文榮獲吉星福張振芳伉儷文教基金會 2010 年李瞻教授新聞研究論文獎.

(3) 謝誌在這濕熱的六月溽暑，上演將近三年的「研究人生」殺青了！說貣來還比夜市人生早了一些！其實早在梅雨該來卻不來（推測與全球暖化有關）的五月天，我已開始構思通往畢業之門的這最後一哩究竟該如何走：要寫一篇文情並茂、每讀一次尌痛哭流涕一次的感性文章？還是要學暢銷書作者故作瀟灑、暗藏玄機，僅以「To Michael」之類的文字含糊帶過？想著想著我才恍然大悟，這竟然是本書唯一允許「我」（而非「研究者」）出現的兩頁！我無法鉅細靡遺敘述寫一本論文有多難，因為只有曾經踏入火坑的生還者才知道。這段期間每天必須面對的壓力，除了 word 檔內字型大小 12、新細明體、 1.5 倍行距、與前後段距離各 1 行的 87127 字外，還包括了自己的錯誤期待（我要兩年畢業），以及這個社會錯誤的期待（你要兩年畢業）。我必須承認，這些錯誤一點也不美麗！謝天謝地，我總算撐過來了。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 首先感謝我的論文指導教授徐美苓老師；這三年來老師不斷給予我增進並證明自己能力的機會：兩年半的研究助理、碩班傳理課助教、德國波昂研討會、李瞻論文獎學金；以及最重要的，這一整本的碩士論文。在研究的道路上受挫折時我偶爾會懷疑自己，然而如今我可以自豪的說：「我不後悔花三年讀完政大新聞所。」這多半要歸功於老師。. y. Nat. 接著感謝同國科會研究計畫、也是我論文口試委員之一的楊意菁老師；幾次. sit. n. al. er. io. 政大／世新一貣開會練習編碼的畫面，明明很累卻最讓我印象深刻；謝謝老師對我論文的大力支持和肯定。感謝另一位口試委員林子倫老師，老師無論在墨西哥坎昆開會時，或我的論文上都著實讓我獲益良多。同時也感謝卲星福張振芳伉儷文教基金會對此論文的支持。. Ch. engchi. i Un. v. 感謝 97 新聞所和政大傳院的每一位同學，大家同是天涯淪落人的處境總讓我在最淒慘的時候感到欣慰，因為你們全都跟我一貣慘！特別感謝李雅雯，妳在研究助理工作和論文上的幫助都是不可或缺的關鍵，「政治賽局」的提議可說是畫龍點睛，那個框架的靈魂與妳同在；感謝劉于甄身先士卒跑在前頭，妳的進度總讓我在自慚形穢後產生前進的動力；感謝搞笑電影同好翁書婷，從論文發想成形之初尌時常關心它的進展；感謝科學傳播好夥伴曾薏珊當我的小幫手；感謝陳宜君和我打賭五月底前畢業，雖然最後我們都輸了。感謝王靜嬋、張佳如、戴宜庭、陳家倫、王麗晶、張瑋、邱煜婷、卞宗瑩、黃于庭等同學（依學號先後牌列），和大家一貣唱歌吃飯看電影、拼命讀 reading 準備導讀、趕期末報告，或在研究室寫論文之餘的閒聊都讓我記憶猶新。感謝世新助理易佳玲教我計算信度。感謝陳彥榕和王思涵在普立茲工作坊期間作夥當伴遊，那幾天無疑是三年來少數讓我回味無窮的時光！感謝傳院 429 專案研究室和.

(4) 大勇樓 409 研究室各種軟硬體設施（包括人）的相伴。感謝王念綺和劉倚帆。感謝政大新聞所每一位曾經教過我的老師；特別感謝方孝謙老師和柯裕棻老師，在此對你們致上本人崇敬之情（希望這個詞夠委婉）。感謝過去外文系和台大的老朋友與同學；大家基本上都相當遵守研究生禮貌運動，沒有在聚會時頻頻詢問「你啥時要畢業？」少數沒有遵守的，你們的無禮雖破壞了聚會氣氛，卻或多或少提升了我的寫作效率（？）。感謝可愛又優秀的新朋友 TAISErs，雖然你們大多讓我感受到青春後浪的強勁推力。感謝三年來一直同甘共苦的好友鄭欣娓；感謝朱利真的督促；感謝 VESTA 的朋友們，每年暑假的菲律賓志工團是我研究人生中難得可以不用大腦、只用身體付出勞力，強身健體又兼具調劑身心的難得機會（雖然無法減肥）。感謝我的家人在這段期間內提供各種支持和鼓勵，讓我能全心全意當一個米蟲般的研究生而無後顧之憂；如果可以的話，還真想永遠這樣下去。感謝阿嬤和. 政治大爸媽沒有咄咄逼人催促我畢業；感謝謝孟潔每個月發零用錢給我；感謝謝孟倫外立交替代役抽到斐濟，讓我有機會以攜母探親為名行畢業旅行之實。. ‧ 國. 學. 最後，感謝其他族繁不及備載的各路好友們相挺。. ‧. 原來不用偉大到得奧斯卡獎，也有資格發表落落長的感言！三年的時光此刻正如人生跑馬燈般，快速閃過我眼前（不是出車禍！）；儘管畢業的超快感稍縱即逝，但共同成尌這快感的人太多了，僅將這「甜美的剎那」獻給以上所有人。. n. v ni. 民國 100 年 6 月 30 日. Ch. engchi U. er. io. sit. y. Nat. al. 政大傳院 429 專案研究室.

(5) 中文摘要人類社會造成全球暖化問題的科學事實已逐漸受到科學界肯定，而國際社會自 1992 年《聯合國氣候變化綱要公約》簽署以來即開始著手因應全球暖化問題，至今已邁入第 17 年。其中在 2009 年舉辦的哥本哈根峰會，由於背負著產出延續《京都議定書》的新氣候協議之重責大任，是全球氣候談判最受矚目的一年；知名經濟學家 Nicholas Stern 更稱之為「二次戰後最重要的一次會議」。然而哥本哈根峰會最終仍因不同國家間巨大的利益分歧，未能達到當初期待的目標。新聞媒體是公眾理解全球暖化議題最重要的管道；若從建構論角度觀之，媒. 治政體更是各類政治行為者論述競爭的場域，反映了社會上某種文化價值或意識型態。大立因此不同國家媒體框架哥本哈根峰會的方式，很可能反映了一個國家及其社會、 ‧ 國. 學. 乃至於公眾理解氣候變遷議題的觀點，進而左右其對氣候政策的支持態度。本研. ‧. 究主要之研究目的，即為透過跨國新聞框架分析，了解新聞媒體在特定國家情境. sit. y. Nat. 的影響下，有關哥本哈根峰會報導的論述特色，進而思考媒體在再現全球暖化這. io. n. al. er. 個全球性議題上的角色。. i Un. v. 本研究以哥本哈根峰會最受矚目的美國和中國，以及台灣本土報紙作為研究. Ch. engchi. 對象，採取 van Gorp 的新聞框架分析取徑，針對《紐約時報》、《人民日報》及《聯合報》自 2009 年 10 月至 2010 年 2 月共五個月份的相關報導進行歸納及演繹兩階段的新聞框架分析。首先在歸納階段，研究者在大量反覆閱讀、推敲新聞文本後，共找出環境保護、經濟發展、政治賽局，以及國族主義四個新聞框架，以及與每個框架相對應的框架化裝置及推理裝置，作為建構框架的要素。在演繹階段，本研究則採用內容分析法，逐一測定四個新聞框架在三報所有文本中的分布狀況，以及新聞性質和新聞消息來源與框架之間的關聯。最後則整併上述結果，並納入不同國家的氣候談判立場及社會文化脈絡，以論述的方式探討不同國家框架哥本哈根峰會的相同和相異之處。.

(6) 研究發現，三國媒體框架哥本哈根峰會的方式與其國家氣候談判立場及國情大致相符：《紐約時報》大多將哥本哈根峰會框架為各類政治行為者之間的政治角力，反映國內政治化的氣候懷疑論述，同時模糊了美國的國家角色及應承擔的氣候責任。《人民日報》多將峰會框架為經濟發展問題，或是刻意強調國家立場、讚揚國家表現的國族主義論述；此論述特色符合國家以開發中國家自居、強調經濟發展權利的立場堅持。《聯合報》同樣主要將峰會框架為與台灣無關之國家間的政治角力，否則即為以順應時勢或掌握外交機會為題旨的國族主義論述；此若即若離的論述特色反映了台灣弱勢的國際地位，以及國家深怕遭到國際制裁或孤立的特性。. 政治大以上研究發現也促使研究者思考不同媒體在報導氣候談判及全球暖化議題立. ‧ 國. 學. 時扮演的角色。《紐約時報》的政治賽局論述雖與美國社會中的質疑聲浪有關，然而媒體強調平衡報導的新聞產製規範亦是導致爭議爭議被放大的關鍵。《人民. ‧. 日報》向來是為中國政府喉舌的傳聲筒，此體制特色造成該報新聞論述大幅偏袒. sit. y. Nat. 國家立場，顯示中國公眾對氣候變遷議題的理解很可能也有所偏向。《聯合報》. n. al. er. io. 的新聞論述則出現斷裂的現象，其中台灣角色和哥本哈根峰會之間僅存在提升外. i Un. v. 交地位一項連結，恐怕難使公眾重視此議題；此外，媒體的哥本哈根峰會新聞和. Ch. engchi. 國內全球暖化論述也並無緊密關聯，因此顯得片斷、無脈絡可言。研究者最後提出國內新聞實務的改善空間，認為在當今媒體主流論述以強調個人層面之節能減碳為主的狀況下，媒體對氣候談判的關切應可作為將全球暖化新聞提升至國家及國際政策層次的機會，如此方能促進國內公眾更加關注全球暖化議題。. 關鍵字：全球暖化、氣候變遷、哥本哈根峰會、新聞框架分析.

(7) 目錄第一章緒論............................................................................................................ 1 第一節第二節. 研究背景................................................................................................ 1 問題意識及研究目的............................................................................ 2. 第二章文獻探討 .................................................................................................. 5 第一節全球暖化與全球氣候談判.................................................................... 5 壹、從科學到政治........................................................................................ 5 貳、全球氣候談判進程................................................................................ 7 第二節氣候談判主要爭議及各國立場.......................................................... 12 壹、政策爭議的本質.................................................................................. 12 貳、全球氣候談判的主要爭議.................................................................. 13. 政治大參、各國立場及政策脈絡.......................................................................... 21 立第三節氣候談判與媒體.................................................................................. 28 ‧. ‧ 國. 學. 壹、全球暖化與媒體.................................................................................. 28 貳、氣候報導與社會結構.......................................................................... 31 參、新聞框架理論...................................................................................... 33 肆、小結...................................................................................................... 38 第四節研究問題.............................................................................................. 39. sit. y. Nat. io. al. er. 第三章研究方法 ................................................................................................ 40. v. n. 第一節內容分析.............................................................................................. 40 壹、樣本選取.............................................................................................. 40 貳、類目建構.............................................................................................. 42 參、信度檢測.............................................................................................. 44 第二節新聞框架分析...................................................................................... 46 壹、歸納階段.............................................................................................. 46 貳、演繹階段.............................................................................................. 49 第三節. Ch. engchi. i Un. 分析架構.............................................................................................. 51. 第四章分析結果 ................................................................................................ 52 第一節新聞基本資料內容分析結果.............................................................. 52 壹、新聞報導量分布.................................................................................. 52 貳、新聞性質分布...................................................................................... 53 參、新聞消息來源...................................................................................... 54 第二節新聞框架分析結果概述...................................................................... 57.

(8) 壹、歸納結果：框架矩陣.......................................................................... 57 貳、演繹結果.............................................................................................. 61 第三節框架的運作策略及其文化脈絡.......................................................... 68 壹、環境保護框架...................................................................................... 68 貳、經濟發展框架...................................................................................... 78 參、政治賽局框架...................................................................................... 91 肆、國族主義框架.................................................................................... 101. 第五章討論與結論.......................................................................................... 110 第一節研究結果摘述.................................................................................... 110 壹、美國《紐約時報》............................................................................ 111 貳、中國《人民日報》............................................................................ 113 參、台灣《聯合報》................................................................................ 116 第二節研究意涵與建議................................................................................ 118. 政治大壹、研究意涵............................................................................................ 118 立貳、研究限制及未來研究建議................................................................ 120 ‧. ‧ 國. 學. 參、台灣新聞實務上的檢討與建議........................................................ 123 參考文獻.................................................................................................................... 126 附錄一：本研究引用新聞一覽表............................................................................ 136 附錄二：哥本哈根峰會新聞內容分析編碼表........................................................ 139 附錄三：哥本哈根峰會新聞內容分析編碼須知.................................................... 141. n. Ch. er. io. 圖目錄. sit. y. Nat. al. i Un. v. 圖 2-1：新聞媒體的論述過程 ................................................................................... 35 圖 4-1：三報哥本哈根峰會報導量分布 ................................................................... 53. engchi 表目錄. 表 3-1：內容分析各項目之信度一覽表 ................................................................... 45 表 3-2：新聞框架分析開放式編碼範例 ................................................................... 48 表 3-3：研究問題及回應策略 ................................................................................... 51 表 4-1：三報哥本哈根峰會新聞性質分布（%）：依新聞來源分類 .................... 54 表 4-2：三報哥本哈根峰會消息來源引述（%） .................................................... 55 表 4-3：美、中、台三國哥本哈根峰會新聞框架矩陣 ........................................... 59 表 4-4：三報哥本哈根峰會報導框架分布（%） .................................................... 61 表 4-5：三報哥本哈根峰會新聞框架與新聞性質交叉分析（%） ........................ 63 表 4-6：三報哥本哈根峰會新聞框架與新聞消息來源交叉分析（%） ................ 65.

(9) 第一章. 緒論. 第一節研究背景人類社會自工業革命以來大量排放溫室氣體，造成全球暖化問題的科學事實已逐漸受到科學界肯定。儘管科學限制和不確定性無法完全消除，自從 1992 年《聯合國氣候變化綱要公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，簡稱 UNFCCC）簽署以來，全球氣候建制在經過《京都議定書》（Kyoto Protocol）、《峇里島路徑圖》（Bali Roadmap）的發展後，至今已經邁入「後京都. 政治大的首要目標，就是制定出取代或延續《京都議定書》的新氣候公約，規範人類社立時期」1（林子倫，2009；Boston, 2008；Freestone, 2009）。現階段全球氣候談判. ‧ 國. 學. 會日益增長的溫室氣體排放（Freestone, 2009）。2009 年底舉行的哥本哈根氣候峰會，正是因為背負了此項嚴峻的任務，被知名經濟學家 Nicholas Stern 稱為「二. ‧. 次戰後最重要的國際會議」（莊蕙嘉，2009 年 12 月 4 日）。. y. Nat. er. io. sit. 儘管肩負重任，哥本哈根氣候峰會最後卻未能完成這項目標。仔細分析問題癥結，可發現後京都氣候談判在本質上即存在許多難解的爭議，諸如減量目標多. n. al. Ch. i Un. v. 寡、減量時程表及制度設計、已開發國家與開發中國家的責任分配、遵約制度規. engchi. 劃等，因此很難形成全球一致的共識（林子倫，2009；Boston, 2008; Whalley & Walsh, 2009）。王京明（2009）更進一步指出，全世界依照地理環境、經濟結構、開發水準，以及受全球暖化衝擊的嚴重程度，至少就有已開發國家、中國及 77 國聯盟、小島國家聯盟、拉丁美洲國家，以及石油輸出國家等幾個陣營；每個陣營各自擁有不同的社會文化脈絡及政治、經濟利益考量；此利益分歧是全球氣候談判進展得如此緩慢的主要原因。然而無論全球氣候談判的結果如何，若要落實. 1. 「京都議定書」將 2008 至 2012 年定為全球溫室氣體第一承諾減量期，其法律約束力也僅只於此；2012 至 2020 年則為第二承諾減量期，學界普遍以「後京都時代」稱之。 1.

(10) 為可實行的國家政策，最終仍須仰賴各國公眾對氣候政策的支持，通過國內立法程序（葉保強，2004；Howard-Williams, 2009）。. 在缺乏直接生活經驗的前提下，大眾媒體自然成為公眾理解氣候變遷議題最重要的管道（Dirikx & Gelders, 2009）。過去研究指出，媒體報導除對公眾的全球暖化風險判斷及重要性認知有決定性的影響外（Corbett & Durfee, 2004; Zehr, 2009; Zia & Todd, 2010），更可能進一步改變公眾對國家氣候政策的支持態度（Carvalho, 2007）。換言之，無論是反映國際情勢與權力關係（Carvalho, 2007; Good, 2008），或是形塑民眾的認知與態度，不同國家媒體框架哥本哈根峰會的. 政治大. 方式，很可能反映了一個國家及其社會、乃至於公眾理解氣候變遷議題的觀點，. 立. 學. 體再現之間的關連性。. 第二節. 問題意識及研究目的. Nat. y. ‧. ‧ 國. 進而左右其對氣候政策的支持態度；因此觸發本研究深入探討氣候談判爭議與媒. er. io. sit. 全球暖化問題大約在 1990 年前後，從科學議題逐漸進入政治範疇，成為國際政治的一環（李河清，2004；林子倫，2008）。與此趨勢呼應，媒體的氣候論. n. al. Ch. i Un. v. 述也從最初的科學報導，逐漸轉變為解決方案的討論，因此不免觸及到政治、經. engchi. 濟、道德等層面（Carvalho, 2007）。換句話說，近年來媒體的氣候論述不僅拓展了廣度，深度也較過去增加許多（Zehr, 2009）。為呼應媒體論述的轉變，研究者認為，全球暖化的「爭議性」（controversy）研究，應該跳脫過去科學傳播的範疇，將國家的政治及社會脈絡納入討論（Carvalho, 2007; Good, 2008），如此才能確實反映氣候變遷議題的全貌。. Pan 與 Kosicki（1993）認為，新聞媒體是論述競爭的場域。文本除了受到媒體組織及新聞工作者的影響外，更與外在市場、政治權力密切相關，形成特定的新聞框架（潘忠黨，2006）。因此若從建構論（constructionism）的觀點理解新聞 2.

(11) 媒體，則新聞文本可說是各種利益和權力相互角力後產生的結果，無可避免帶有某些文化價值（Gamson & Modigliani, 1989; van Gorp, 2007a）。. 儘管媒體向來以監督、制衡政府的「看門狗」（watch dog）自居，卻有不少學者指出，由於媒體報導總是偏向維護現狀（status quo）和體制的穩定，反而接近為既有體制站哨的守門狗（李金銓，2007；Durfee, 2006; Howard-Williams, 2009; Trumbo & Shanahan, 2000）。研究者發現，在氣候議題的再現方面也找得到類似現象：雖然全球暖化與依賴化石燃料的經濟結構有直接關聯，過去研究卻發現美國主流媒體很少批判既有政治、經濟體制；而媒體報導更是明顯偏向小布希政權. 政治大. 和石化產業（McCright & Dunlap, 2000, 2003）。此偏向除來自新聞媒體「平衡報. 立. 導」原則外（Boykoff & Boykoff, 2004），也與傳統石化產業和保守黨派政治人物. ‧ 國. 學. 的投資或經濟利誘有關（Carvalho, 2007; Lahsen, 2005; Zehr, 2009）。. ‧. 若將視野再擴大至國際場域，可發現新聞媒體無論是基於銷售考量，或是國. Nat. sit. y. 族主義思維的影響，勢必會以符合本國政治、經濟與文化脈絡的方式產製新聞，. n. al. er. io. 吸引閱聽人關注（陳韜文、李金銓、潘忠黨、蘇鑰機，2002）。換句話說，閱聽. i Un. v. 人最終接觸到的訊息，已是社會中不同行為者相互競爭、妥協，再經過媒體框架. Ch. engchi. 後的結果（Gamson & Modigliani, 1989; van Gorp, 2007a），反映了某種社會脈絡或意識型態（Carvalho, 2007）。. 有鑑於此，本研究最主要的目的，即在透過分析新聞媒體對哥本哈根氣候峰會的報導，了解媒體在報導氣候談判的諸多爭議與衝突時，所採用的報導策略或新聞框架，以及背後的文化脈絡。本研究的重點包括：不同國家的媒體框架哥本哈根峰會的方式是否有所差異？與氣候談判相關的特定議題在不同新聞文本中如何在框架化的過程被刻意強調、或是忽略？媒體報導究竟反映了哪些政治行為者的聲音和利益？和國內的政治、經濟、文化脈絡有何關聯？ 3.

(12) 全球氣候談判正朝向「後京都」階段前進，其中居於世界領導地位、同時被要求背負最大溫室氣體減量責任的美國，以及當今年排放量世界第一的開發中國家中國，無疑是其中最關鍵的角色（林子倫，2009；Whalley & Walsh, 2009）。這兩個國家基本上代表著全球氣候談判中，已開發國家及開發中國家兩大陣營的對立觀點（Boston, 2008），因此兩國媒體框架此議題的方式，可說是氣候談判爭議的縮影，是本研究最主要的研究對象。. 最後將焦點轉移至本土，台灣雖然不是全球氣候談判會議的實質參與者，國家發展卻與此國際事件息息相關。全球氣候談判對國內氣候政策的推進始終有明. 政治大. 顯的引領作用（林子倫，2008）；此外，馬英九政府更將加入《聯合國氣候變化. 立. 綱要公約》視為國家重要的外交與氣候政策，而包括前台北縣長周錫瑋在內的多. ‧ 國. 學. 位台灣官員，也以非政府組織觀察員的名義參加哥本哈根會議。在媒體報導方面，. ‧. 則有《聯合報》等幾家平面及電視媒體前往採訪。因此儘管國家在國際氣候談判場合不具份量可言，此議題在國內仍有一定重要性，受到大眾媒體不少關注。有. y. Nat. er. io. sit. 鑒於此，台灣媒體再現氣候談判議題的方式同樣是本研究關注的焦點；事實上，分析台灣媒體的報導毋寧是了解台灣社會及公眾如何理解此一全球性議題的機. n. al. Ch. i Un. v. 會，因為媒體論述很可能反映了國家特殊的國際地位，以及在此處境下面對氣候變遷議題的態度。. engchi. 總而言之，透過分析、比較三國的新聞報導框架，研究者最終之目的，還是. 希望能夠回歸台灣本土，了解台灣媒體的氣候報導存在哪些問題、受到哪種立場或觀點的影響，與本土的社會文化脈絡如何產生關聯？氣候變遷是全球性的現象，而全球氣候談判亦需要世界各國共同努力方可達成共識；因此，研究者認為若能對不同國家的氣候談判報導進行跨國媒體研究，將有助於思考在特定國家情境影響下. 的新聞媒體，框架氣候變遷這個全球性議題時的角色及其缺失，進而提出國內相關研究及新聞實務上的反省與建議。 4.

(13) 第二章. 文獻探討. 本章共分為三個部分。首先回顧全球氣候談判進程及哥本哈根會議的情勢。接著，研究者歸納出全球氣候談判的幾項主要爭議，並分析美、中、台三國的氣候談判立場及政策脈絡。最後則回到媒體的場域，回顧過去與全球暖化及氣候議題相關的媒體研究，並援引新聞框架理論做為研究架構，以框架的觀點分析哥本哈根峰會報導，最後提出研究問題。. 第一節. 立. 治政大全球暖化與全球氣候談判. ‧ 國. 學. 壹、從科學到政治. ‧ sit. y. Nat. 人類社會對全球暖化的關注最早可以追溯自 19 世紀末瑞典科學家 Svante. er. io. Arrhenius 在 1986 年發表的研究。該研究是全球第一個指出人類大量使用化石燃. al. iv n C hengchi U 學證據陸續出爐，但全球暖化的真實性和人為性，始終存在極大爭議（施奕任， n. 料（fossil fuels）可能加劇全球暖化的研究。此後，雖然全球溫度正在上升的科. 2009）。. 1980 年代末期，科學家逐漸達成共識，而國際社會也開始正視全球暖化問題。聯合國在 1988 年成立「跨政府氣候變遷小組」（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱 IPCC），結合全世界相關學門的科學家，評估與全球暖化有關的科學研究，並定期發表評估報告；目的就是為了提供聯合國及各國政府擬定溫室氣體減量規範、制定相關政策的科學後盾（李河清，2004）。. IPCC 成立迄今，總共發表了四次科學評估報告。其中最重要的研究成果， 5.

(14) 就是確立了全球暖化的「人為性」。根據 IPCC 在 2007 年發表的評估報告，20 世紀中期以來的全球溫度上升，「幾乎可以確定」是人類溫室氣體排放濃度增加所致（IPCC, 2007）。這份報告也針對全球溫度增高、海平面上升、冰層溶解、降雨分布不均及颶風增強等現象提出解釋，並評估全球暖化對環境、經濟、社會等層面可能造成的衝擊，提出因應策略及政策建議。顯然自 IPCC 成立以來，全球暖化已逐漸從純科學問題，跨足到政治、經濟、社會場域。. 李河清（2004）指出，IPCC 明顯具有協助議題浮現、界定問題、塑造觀點、設定議程、促成議定書條文擬定的功能。換句話說，IPCC 扮演了將科學知識轉. 政治大. 換為政治現實的角色。有了 IPCC 的科學背書，聯合國得以將全球暖化問題納入. 立. 政治議程，進一步制定全球溫室氣體減量規範，約束世界各國的溫室氣體排放。. ‧ 國. 學. 儘管科學界的質疑並未從此消聲匿跡，全球暖化的爭論焦點，已逐漸擴張至政治. ‧. 層面，也就是誰應該負起減低溫室氣體排放的責任。. Nat. sit. y. 2009 年 11 月，英國東安格利亞大學（East Anglia University）氣候研究中心. n. al. er. io. （Climate Research Unit）電子郵件信箱遭駭客入侵，上千封英、美知名氣候學者. i Un. v. 間往來的信件及文件曝光，遭氣候懷疑論者（climate skeptics）指控其透過操控. Ch. engchi. 及扭曲數據、使用未經證實的資料、刻意隱藏部分資訊，以及干預同儕審查等方式誇張全球暖化的嚴重性（Christoff, 2010; Leiserowitz, Maibach, Roser-Renouf, Smith & Dawson, 2010; Ravindranath, 2010）。「氣候門」（Climategate）事件爆發後，氣候科學社群備受質疑，隨後 IPCC 第四份評估報告亦被指出誇大喜馬拉雅冰山融化、亞馬遜雨林乾旱及荷蘭海平面上升的嚴重程度，被聯合國要求重新審查（Leiserowitz et al., 2010; Ravindranath, 2010）。. 然而，除動搖科學社群的權威性外，「氣候門」風波更大幅降低了公眾對全球暖化的信任程度與支持意願，進而影響後京都氣候談判的進展（Leiserowitz et 6.

(15) al., 2010）。換言之，全球暖化科學不確定性的爭論，影響的範疇並不只科學界，而是與政治高度相關的政治化論述；其中最具代表性者，即是至今已有 16 餘年歷史的全球氣候談判；以下簡單回顧其進程。. 貳、全球氣候談判進程一、聯合國氣候變化綱要公約時期：1992 至 1997 年全球氣候談判始於 1992 年聯合國環境與發展大會（United Nations. 政治大合國氣候變化綱要公約》。該公約至今仍是全球氣候談判及氣候政策遵循的重要立. Conference on Environment and Development，俗稱「地球高峰會」）上提出的《聯. ‧ 國. 學. 原則，1994 年正式生效成為國際公法，至今已有 194 國簽署（UNFCCC, 1992）。. ‧. 《聯合國氣候變化綱要公約》承認全球暖化的人為性，明確指出締約國有責任將大氣中溫室氣體濃度穩定在「氣候系統不致於被人類進一步破壞」的程度內. y. Nat. er. io. sit. （UNFCCC, 1992）。此外，公約依照世界各國發展程度，分為附件一（Annex I）及非附件一（non-Annex I）國家，必須負擔「共同但有差別的責任」（common but. n. al. Ch. i Un. v. differentiated responsibility）：附件一國家為已開發國家及經濟快速轉型國家，2應. engchi. 該致力於將溫室氣體排放穩定在 1990 年的水準，並提供資金、技術給開發中國家協助其面對全球暖化問題；非附件一國家則為開發中國家及低度開發國家，在不危害經濟發展的前提下，應權衡國家能力進行減量（UNFCCC, 1992）。. 由於 UNFCCC 只是初步的法律規範架構與原則性的宣示，並沒有強制執行減量的條文，因此公約生效後，全球氣候談判便朝向制定議定書或其他具法律效. 2. 包含澳洲、奧地利、白俄羅斯、比利時、保加利亞、加拿大、克羅地亞、捷克共和國、丹麥、歐盟、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、義大利、日本、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、盧森堡、摩洛哥、荷蘭、紐西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯邦、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、烏克蘭、愛爾蘭、美國等。 7.

(16) 力的文書發展，以實際規範全球溫室氣體排放（賴麗瑩，2000）。經過 1995、1996 兩年氣候談判會議的努力，全球第一個具約束力的溫室氣體減量公約雛形，終於在 1997 年出現。二、《京都議定書》時期：1997 至 2007 年 1997 年聯合國在日本京都舉行第三次締約國大會（Third Conference of the Parties，簡稱 COP3），協商已開發國家具體的溫室氣體減量目標，以及如何實踐、計算減量等相關事項（賴麗瑩，2000）。最後締約國正式通過《京都議定書》，將. 政治大. 往後的氣候談判目標轉移到實踐《京都議定書》的相關協商之上。. 立. 研究者將《京都議定書》協商重要內容整理如下（李河清，2001；李河清、. ‧ 國. 學. 羅永青，2004；賴麗瑩，2000；UNFCCC, 1997, 2001）：. ‧. （一）管制氣體：包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、. Nat. er. io. sit. y. 氫氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）、六氟化硫（SF6）六種。. al. iv n C h e n g c h i U1990 年基準上減少 5.2%。減或共同的方式，將溫室氣體排放總量在 n. （二）減量時程及目標：所有附件一國家必須在 2008 至 2012 年間，以個別. 量目標依各國過去排放量及減量潛力而異。3. （三）溫室氣體減量允許使用彈性減量機制：包括排放交易（emission trade, ET）、附件一國家共同減量（joint implementation, JI），以及清潔發展. 3. 如歐盟 15 國及東歐 12 國須在 1990 年的排放基準上減量 8%；美國 7%；日本、加拿大、匈牙利、波蘭 6%；克羅埃西亞 5%；俄羅斯、烏克蘭、紐西蘭、挪威、澳洲、冰島等國由於預期排放量不升反降，無須做出任何程度的減量（賴麗瑩，1998）。. 8.

(17) 機制（clean development mechanism, CDM）、植林減量等幾種。4. （四）簽署與生效：一旦簽署國家超過 55 國，且其中附件一國家在 1990 年的溫室氣體排放總量超過所有附件一國家的 55%後，議定書將在 90 天後生效。. （五）遵約機制（compliance mechanism）：為使議定書被確實遵守，公約締約國在 2001 年擬定遵約機制。根據該機制，在 2012 年未能達到減量目標的國家，除必須在下個減量期補足外，還必須增加減量 30%；此. 政治大. 外，該國參與排放交易機制的資格將被撤回。. 立. ‧ 國. 學. 雖然聯合國在 1997 年通過《京都議定書》，但由於議定書存在不少爭議，加上美國新任總統小布希（George W. Bush）在 2001 年時公然反對簽署，一直到. ‧. 2005 年俄羅斯加入後才達到生效門檻，正式成為國際公約（施奕任，2009；賴. er. io. sit. y. Nat. 麗瑩，2000）。. 首先，賴麗瑩（1998）及葉保強（2004）皆指出，《京都議定書》規範的減. n. al. Ch. i Un. v. 量目標不足以穩定大氣中的溫室氣體濃度。也就是說，議定書充其量只是一個開. engchi. 端，若要有效降低大氣中溫室氣體濃度，日後必須制定更嚴格的目標。另一方面，《京都議定書》的差異性減量制度也遭致許多批評。李河清與羅永清（2004）即指出，議定書規定之減量目標完全是政治協商的結果，未能充分反映各國履行能力與成本。此外，《京都議定書》並未要求中國、印度等發展快速的開發中國家進行減量，是美國強烈反對簽署的主要原因（李河清、羅永青，2004；施奕任， 4. 「排放交易」（ET）是一國將多餘的溫室氣體排放額度以交易的方式轉換到減量不足的國家，只有《京都議定書》的附件 B 國家之間才可進行交易。「共同減量」（JI）為附件一國家以資金或技術提供另一個附件一國家進行溫室氣體減量計畫，兩國可同時取得溫室氣體減量成效；限公約附件一國家才可執行。「清潔發展機制」（CDM）與共同減量類似，但可跨越公約附件一國家，是唯一納入非附件一國家的機制。植林減量指的是「碳匯」，也就是將 1990 年後種植（或砍伐）森林所吸收（或釋放）的二氧化碳納入計算。這些彈性機制並非沒有爭議，詳見李河清（2004b）、賴麗瑩（2000）。 9.

(18) 2009；林子倫，2009）。最後，《京都議定書》只談溫室氣體減量，卻未針對已經發生的災害制定調適及因應措施，等於忽視了國際正義的問題（葉保強，2004）; 因為對貧窮國家而言，後者反而更為迫切。. 換句話說，在超強缺席、多強與小國合作的情勢下，《京都議定書》僅具有指標性意義（李河清、羅永青，2004）。議定書規範的第一承諾減量期將在 2012 年結束，加上中國、印度等開發中國家排放量急遽上升（International Energy Agency, 2009a），勢必會被要求負擔更多減量責任（林子倫，2009；曾鏡濤，2007）。因此下一階段的溫室氣體減量，將存在更多挑戰有待各國進一步協商。. 立. 三、後京都時期：2007 年至今. 政治大. ‧ 國. 學. 2007 年第十三次締約國會議（COP13）中，規劃出後京都時期的氣候政策. ‧. 藍圖，稱為《峇里島路徑圖》（Bali Roadmap，或稱為 Bali Action Plan）。根據規劃，各締約國必須在 2009 年哥本哈根氣候峰會（COP15）上完成新氣候公約談. y. Nat. er. io. sit. 判，並兼顧「減量」（mitigation）和「調適」（adaptation）兩大原則，減少溫室氣體排放、協助窮國加速技術轉移，並提供財務援助（詹中原，2008）。因此「減. n. al. Ch. i Un. v. 量」、「調適」、「創新與科技轉移」（innovation and technology transference）和「金. engchi. 援與投資」（finance and investment）被稱為《峇里島路徑圖》的四大支柱（Boston, 2008; Whalley & Walsh, 2009），決定了後京都氣候談判的走向（林子倫，2009）。. Whalley 與 Walsh（2009）指出，美國自 2009 年政權交替後，反對《京都議定書》的堅持已經鬆動。新任總統歐巴馬（Barack H. Obama）上任後不僅宣示國家減量目標，更積極透過多種管道和各國進行氣候會談，顯示美國有意在全球暖化議題上重拾領導者角色（林子倫，2009）。同時，中國 2007 年前後陸續發佈一連串因應全球暖化的國家政策（呂嘉容，2009），更在 COP15 召開前首度公布國家減量目標，在開發中國家中具有領導作用（Whalley & Walsh, 2009）。顯然美 10.

(19) 國與中國的立場和態度轉變，是影響 COP15 走向的關鍵（林子倫，2009）。. COP15 在 2009 年 12 月 7 日正式開幕，一直延長至 19 日才落幕。在談判未果的情況下，最後美、中、印、南非、巴西五國緊急召開秘室會議後，由歐巴馬主導的《哥本哈根協議》（Copenhagen Accord）在大會中以加註5（take note of）方式通過（張楊乾，2009 年 12 月 20）。研究者將主要結論整理如下（UNFCCC, 2009；張楊乾，2009 年 12 月 20 日；趙家緯，2009 年 12 月 20 日）：（一）已開發國家須在 2010 年 1 月 31 日前提出明確減量目標，努力減少溫. 政治大原則下，須提出國家減量行動方案。世界各國須將全球溫度上升控制立. 室氣體排放。開發中國家在不違背永續發展（sustainable development）. ‧ 國. 學. 在 2oC 以內。. （二）已開發國家必須在 2010 至 2012 年湊足 300 億美元的「哥本哈根綠色. ‧. 氣候基金」（Copenhagen Green Climate Fund），協助發展中國家因應. Nat. sit. y. 全球暖化，並以最脆弱的國家為優先；至 2020 年前，基金將增為每. n. al. er. io. 年 1000 億美元。基金運用以「減量」和「調適」並重為原則。. Ch. i Un. v. （三）2015 年時，將依照各國減量進展及最新科學證據，衡量是否調整. engchi. UNFCCC 的終極目標，將全球溫度上升幅度調降為 1.5oC 內。由於拉丁美洲國家強力反對，這份協議最後並未納入正式談判文件，並撤下文件編號及 UNFCCC 圖樣。因此，哥本哈根氣候峰會可說是在爭議和衝突懸而未決的狀況下落幕（張楊乾，2009 年 12 月 20 日），而新氣候公約的制定，將延遲至 2010 年的坎昆會議繼續談判。至於後京都氣候談判究竟存在哪些爭議和衝突，即是本章第二部分的回顧主題。. 5. 聯合國的表決方式採取「共識制」，也就是只要有任何一國反對提案，都不能算是通過。由於《哥本哈根協議》遭拉丁美洲國家強力反對，大會主席最後提出以會議附註（note）的方式將協議視為「會議記錄」，而非「正式談判結果」；這個提議最後得到大部分國家支持。 11.

(20) 第二節. 氣候談判主要爭議及各國立場. 壹、政策爭議的本質. Dessler 與 Parson（2006, p. 19）指出，所有的政策論辯（policy debate）都可以歸納為「事實性宣稱」（positive claim）與「規範性宣稱」（normative claim）兩種論述。「事實性宣稱」探求的是爭議的實然面（the way things are），就全球暖化議題而言，有關全球暖化的真實性辯論、可能成因及後果、未來氣候模式的. 政治大. 預測，以及因應成本估算等，都屬於「事實性宣稱」的範疇。「規範性宣稱」關. 立. 注的則是爭議的應然面（how things should be），諸如減量責任歸屬、公約擬定原. ‧ 國. 學. 則、基金設立和運用等原則性的討論，屬於「規範性宣稱」的範疇。. ‧. 純「事實性宣稱」的論述，可以從科學證據中找到共識，進而解決爭端；然. Nat. sit. y. 而科學知識卻無助於解決「規範性宣稱」的爭議，因為這些爭議往往牽涉到人的. n. al. er. io. 偏好與價值觀、不同的道德哲學，或是互相衝突的利益或政治意識型態，沒有絕. i Un. v. 對的對錯可言（Dessler & Parson, 2006, pp. 20-21）。換句話說，「規範性宣稱」的. Ch. engchi. 爭議內涵通常是零和（zero-sum）遊戲，一邊得利，另外一邊就會失利（p. 37）。. 全球氣候談判的爭議與衝突，同樣具有「事實性宣稱」和「規範性宣稱」兩種特質；其中最棘手的，就是有關原則、倫理上的討論，這也是全球氣候談判之所以困難重重的主要原因（葉保強，2004）。. 12.

(21) 貳、全球氣候談判的主要爭議. 綜合國內外學者看法，研究者將後京都全球氣候談判的爭議，歸納為科學、. 制度設計與經濟三個類別。科學爭議包括全球暖化科學知識的複雜度及不確定性，以及隨之產生的爭論；政治爭議則牽涉減量責任歸屬、額度分配等原則性問題，以及經濟、技術援助的規則討論；至於經濟爭議，則是指國家的減量能力及成本，以及減量對經濟發展的損害等。一、科學爭議. 立. 政治大. 儘管全球暖化的「人為性」已得到相當肯定，但全球暖化的科學知識始終存. ‧ 國. 學. 在不確定性。氣候科學是一套相當龐雜的知識體系，牽涉到大氣、物理、化學、. ‧. 數學、地質、海洋、生物等學科，因此幾乎不可能準確預測氣候系統的長期變化（李河清，2004；Schenck, 2008）。至於不同減量目標及因應措施所需的成本、. y. Nat. n. al. er. io. 2008）。. sit. 預期的成效等，也存在預測結果大相逕庭的評估模式，沒有共識可言（Schenck,. Ch. engchi. i Un. v. 在氣候科學不確定性高的情況下，爭議容易藉由政治人物的刻意塑造而產生（Desser & Parson, 2006, p. 36; Schenck, 2008）。Desser 與 Parson（2006, p. 40-42）認為，由於現狀（status quo）在政策論辯中占有優勢，加上大多數民眾對科學只有一知半解，科學不確定性常淪為保守黨派製造爭議、反對結構性改變的政治工具，或是政治人物擬定政策時的藉口。. 為避免科學不確定性造成爭議，《聯合國氣候變化綱要公約》明文規定科學不確定性不應成為締約國延遲採取減量措施的藉口（UNFCCC 3.3, 1992）。Morris. 13.

(22) 指出，這個規範是以「預警原則」（precautionary principle）6為基礎，也就是說，為防止毀滅性災難發生，各締約國無論如何皆有責任穩定大氣中的溫室氣體濃度（Morris, 2000; Schenck, 2008）。. 儘管如此，Schenck（2008）卻指出，某些締約國反對在科學證據和成本評估皆不明確的情況下進行減量，因為減量不僅所費不貲，更不能保證成效。這些國家堅持制定政策前必須盡量謹慎，以「最佳的科學理解」（best possible scientific understanding）為判斷依據，以免最終白費功夫。顯然「預警原則」的採用與否是一種行動與不行動的風險權衡，只要不採取行動的利益大於實行減量的利益，. 政治大. 「預警原則」便可能被刻意忽略，而科學知識自然成為延遲行動的藉口（Morris,. 立. 2000; Schenck, 2008）。換句話說，科學不確定性無論是真實存在，或是做為一種. ‧ 國. 學. 政治藉口，都是導致氣候談判產生爭議的重要根源。. ‧. 二、制度設計爭議. y. Nat. er. io. sit. 全球氣候政策的設計，必須顧及政策的「公平性」（equity），其中包括減量責任分擔、考量各國減量能力等（李河清，2001；李河清、羅永青，2004）。此. n. al. Ch. i Un. v. 「公平性」的考量，正是導致全球氣候談判毫無共識的重要因素，因為隨著國家. engchi. 的立場和利益不同，對「公平性」也會產生不同定義。以下將探討全球氣候談判幾項最具爭議性的制度設計原則，以及不同國家的意見分歧；這些原則共可歸納為：「共同但有差別的責任」（common but differentiated responsibilities）、「環境正義」（environmental justice），以及「世代正義」（intergenerational justice）三類。. 6. 「預警原則」（Precautionary Principle，簡稱 PP）最廣義的定義，即為「採取行動以預防傷害」（take action to prevent harm）；其中又分為「強預警原則」（strong PP），即除非確定行動不會造成傷害，否則不採取行動；以及「弱預警原則」（Weak PP），即缺乏完全確定性（full certainty）不應成為不預防有害行為的藉口。《聯合國氣候變化綱要公約》規範的預警原則屬於後者。詳見 Morris（2000）。. 14.

(23) （一）共同但有差別的責任：「歷史責任」與「汙染者付費」原則. 制度設計的第一項原則，即在依照不同國家對全球暖化造成的貢獻進行責任分攤；然而減量責任分攤並不容易取得國家間的共識。首先，大氣中溫室氣體濃度在任何地方都相同，不因各地區排放量而異（李河清，2001）；即使一國排放量大幅減少，只要其他國家持續增加，就會抵消該國的減量成果。在國家間彼此不信任的情況下，沒有人願意成為先驅，讓其他國家「搭便車」（free-riding），無償享受自己的減量成果（游維倫，2004；葉保強，2004；Schenck, 2008）。此外，全球受到氣候變遷衝擊的程度不同，而俄羅斯、加拿大等寒冷國家甚至能因. 政治大. 全球溫度上升而獲利，因此減量意願更低（Schenck, 2008）。儘管政治現實如此，. 立. UNFCCC 仍規範所有締約國皆需承擔「共同但有差別的責任」（UNFCCC 3.1,. ‧ 國. 學. 1992）；只不過「共同」和「差別」的分野和定義究竟為何，公約卻未明確說明，. ‧. 因此長久以來一直是全球氣候談判的爭議焦點（Schenck, 2008）。. Nat. sit. y. 公約「共同但有差別的責任」之立論基礎，在於「歷史責任」（historical. n. al. er. io. responsibility）及「污染者付費」（polluter pays）兩大原則（Harris & Yu, 2005;. i Un. v. Schenck, 2008）。溫室氣體在大氣中的生命週期長達百年（李河清，2001），因此. Ch. engchi. 當今的全球暖化現象，主要是已開發國家自工業革命以來排放的溫室氣體所致；這些國家基於百年來汙染地球的「歷史責任」，在溫室氣體減量上責無旁貸。因此 UNFCCC 規定，已開發國家必須負擔較大減量責任，率先採取行動減少溫室氣體排放（UNFCCC 3.1, 1992）。. 儘管上述既定的「共同但有差別的責任」在 1990 年代有其正當性，在後京都時期卻逐漸受到「污染者付費」原則挑戰（Schenck, 2008）。中國、印度、巴西等發展快速的開發中國家，近年溫室氣體排放量快速增長，中國甚至已在 2007 年超越美國成為年排放量第一大國；國際能源總署（International Energy Agency， 15.

(24) 簡稱 IEA）更估計，從現在起到 2030 年的全球溫室氣體累積，有高達 97%來自開發中國家（International Energy Agency, 2009a）。因此在後京都時期，以美國為首的已開發國家開始呼籲開發中國家承擔更多責任，否則無法有效解決全球暖化問題（施奕任，2009；Schenck, 2008）。另一方面，開發中國家卻仍舊堅持既有的差異性責任原則，認為要求其分擔已開發國家的「歷史責任」並不公平，且有損國家經濟發展（李河清、羅永青，2004）。. 因此，公約定義模糊的「共同但有差別的責任」原則，究竟該如何修正以符合現狀（或不需修正），自然成為哥本哈根氣候談判的爭議焦點。此減量責任的. 政治大. 矛盾特性，即為制度設計的第一項爭議來源；氣候談判中有關基準年與減量方式. 立. 的制定及計算、溫室氣體減少數量多寡、受到國際監督與否，以及彈性機制的運. ‧ 國. 學. 用等議題（林子倫，2009；Whalley & Walsh, 2009），以及不同的規則和制度背後. Nat. er. io. sit. y. （二）環境正義. ‧. 特殊的利益考量，皆可說是由此原則衍伸出之相關爭議。. al. iv n C hengchi U 度不同，因應全球暖化的經濟能力及技術水準也有很大差異（Schenck, 2008）； n. 儘管防止氣候系統遭到人為破壞是世界各國共同的責任，然而隨國家發展程. 此外，全球暖化對各地區帶來的衝擊亦有強弱之別，普遍而言又以開發中國家，特別是非洲國家、太平洋熱帶小島及亞洲沿海地區最嚴重（陳鴻達，2004a；曾鏡濤，2007）。因此，除依照溫室氣體貢獻程度分擔減量責任外，要設計出公平的氣候政策，仍須考量不同國家的技術研發能力、經濟發展水準、受衝擊的嚴重程度，以及環境「脆弱性」（vulnerability）等種種不公平的現實因素（李河清、羅永青，2004；陳鴻達，2004a）；這些議題的重點在於保障一個全球平等的生活環境，因此屬於環境正義的範疇。. 在 UNFCCC 和《京都議定書》時期，環境正義的焦點在提供開發中國家及 16.

(25) 低度開發國家足夠的經濟及技術援助，協助其提升溫室氣體減量的能力（李河清、羅永青，2004；UNFCCC, 4.3, 1992）；此時環境正義的討論與減量責任密切相關，因為公約與議定書的制度設計，就是為了讓開發中國家吸取已開發國家的經驗和技術，追尋更乾淨、更有效率的永續發展模式（李河清、羅永青，2004）。《峇里島路線圖》制定後，國際社會開始關注全球暖化對世界各國不平等的衝擊，環境正義的討論也因此拓展至「調適」面向；例如「綠色氣候基金」的設計，就是為了協助特別脆弱的國家，使其有能力應付氣候衝擊（林子倫，2009；UNFCCC, 2009）。. 政治大. 然而要求已開發國家釋出善意，無償援助開發中國家的想法有些過於樂觀。. 立. 已開發國家身為聯合國會員國，已有責任撥出部分款項彌平全球貧富差距，因此. ‧ 國. 學. 要求這些國家針對氣候問題付出「額外的」（additional）金錢，必然會遭致反彈；. ‧. 至於各類提高能源使用效率、減少浪費的技術，更是已開發國家維持領先地位的關鍵（Schenck, 2008）。換言之，除非付出金錢與技術有利可圖，例如開拓全球. y. Nat. er. io. sit. 潔淨能源市場（Schenck, 2008; Whalley & Walsh, 2009），或是作為規範開發中國家減量的籌碼（林子倫，2009），否則已開發國家不願意無償援助開發中國家。. n. al. Ch. i Un. v. 此外，諸如基金的來源為何、由哪些已開發國家各出多少錢、應該分配到哪些開. engchi. 發中國家才符合環境正義等問題，也是後京都氣候談判必須處理的重要爭議（Schenck, 2008）。. （三）世代正義. 世代正義原則的核心精神，在於保障人類後代的利益和福祉，使其能夠享有與當代相同的生存環境（Schenck, 2008）。考量到此跨世代的精神，《聯合國氣候變化綱要公約》規範，「締約方應在公平基礎上…，為人類當代及後代利益保護氣候系統」（UNFCCC 3.1, 1992）。然而世代正義原則在本質上存在極大爭議：減 17.

(26) 量成本與目標在後京都時代只會更嚴苛，因此要求當代負擔巨額減量成本，甚至犧牲生活品質，卻只能在後代反映其成效，對許多國家而言並不符合效益（楊任徵，2000；Schenck, 2008）。顯然全球暖化議題「跨世代」（intergenerational）的特性，也是締約國不願減量的原因之一。. 如上述，溫室氣體減量成果實際上是一種「延遲的報酬」（delayed awards），和平均二至四年的政治週期並不相符；政治人物為了政績，通常不願在氣候議題上做出承諾（李河清，2001）。另一方面，雖然全球暖化的衝擊是相當劇烈、未知的（游維倫，2004；李河清，2004），但在短短幾年內，可能只是溫度上升攝. 政治大. 氏 0.1 度的微小變化而已（李河清，2001）；既然無法察覺立即、具毀滅性的威. 立. 脅，許多國家基於政治考量，並不認為有減量的必要（Schenck, 2008）。此外，. ‧ 國. 學. 以美國為首的部分國家堅持，未來極有可能出現新的減量技術，因此延後行動反. ‧. 而更符合成本效益（Schenck, 2008）。. Nat. sit. y. 由此可見，要求締約國基於世代正義，為後代環境犧牲當代的利益追求並不. n. al. er. io. 容易。Schenck（2008）更進一步指出，公約並未明確定義何謂世代正義，導致. i Un. v. 各國依照自己的利益產生相互衝突的詮釋。開發中國家堅持，「世代正義」是指. Ch. engchi. 已開發國家在現在彌補過去對大氣造成的危害（Schenck, 2008）；已開發國家卻宣稱，開發中國家現在無限制的排放會破壞後代生活環境，違背「世代正義」原則（李河清，2001；游維倫，2004）。各自詮釋的結果，更加劇了不同國家在哥本哈根氣候談判上的分歧。. 綜合以上敘述，可發現「共同但有差別的責任」、「世代正義」以及「環境正義」原則，是在談論全球氣候建制及全球暖化的責任歸究問題時，不可或缺的三大面向。這些原則即屬於政策論辯中的「規範性宣稱」，隨國家立場和利益考量的差異，氣候談判場域因而浮現截然不同的「公平性」定義和堅持，是後京都氣 18.

(27) 候談判最重要的爭議來源之一。三、經濟爭議經濟層面的爭議可分為兩個面向討論。首先，由於化石燃料目前仍是全球經濟發展的命脈（Schenck, 2008），因此溫室氣體減量與國家經濟發展本質上是互相衝突的。另一方面，減量表示全球經濟結構必須從根本轉變（李河清、羅永青， 2004；楊任徵，2000）；新市場及貿易體系因此浮出檯面，沒有國家希望被排除在外（Whalley & Walsh, 2009），此經濟體系的建制也是後京都氣候談判爭議的重點。. 立. 政治大. （一）減量與經濟發展. ‧ 國. 學. 一如前述，經濟發展與能源使用息息相關，管制溫室氣體排放，必然會大幅. ‧. 影響經濟、能源、交通等既有結構體系（李河清，2001），甚至衝擊人類追求發. Nat. sit. y. 展和經濟利益的價值觀（游維倫，2004）。因此要求締約國進行溫室氣體減量，. al. n. 國家而言並不公平。. er. io. 等於限制了國家經濟發展（楊任徵，2000），對發展較已開發國家落後的開發中. Ch. engchi. i Un. v. 考量到發展的必要性，UNFCCC 規範，所有締約國都有權追求經濟發展，並應共同創造出有利於各國「永續發展」（sustainable development）的國際經濟體系（UNFCCC 3.4, 3.5, 1992）。另外，開發中國家內部仍有貧窮、糧食、民生用水及空氣污染等問題待解決，氣候變遷不見得是國家最迫切需要處理的問題（陳鴻達，2004a；Schenck, 2008）。為打破此環境與經濟的二分法，公約試圖以「永續發展」原則統合這兩個衝突的問題，希望在不犧牲經濟發展的前提下，進行符合各國能力的溫室氣體減量（陳鴻達，2004a）。. 然而在缺乏明確定義下，各締約國對「永續發展」的認知有很大差距，因國 19.

(28) 家利益及發展目標而異（Schenck, 2008）。開發中國家將之解讀為一種發展權，以追求和已開發國家同樣的生活水平為目標。他們要求國家為了「求生存」（survival emissions）、消除貧窮與追求進步而排放的溫室氣體，有無可反駁的正當性，應該受到保障（李河清，2001；李河清、羅永青，2004；曾鏡濤，2007）。另一方面，以美國為代表的已開發國家高水準、高消費生活方式產生的「奢侈排放」（luxury emissions）習慣，並不容易改變或放棄（李河清、羅永青，2004；曾鏡濤，2007）；因此已開發國家同樣可能以維持經濟穩定成長為由，拒絕承擔減量責任（宋燕輝，2002；施亦任，2009）。. 政治大. 至於歐洲及部分已開發國家，由於經濟發展已趨於穩定，加上人民的環保意. 立. 識較高，對「永續發展」有不同解讀。這些國家認為，考量人類社會的永續性，. ‧ 國. 學. 國家基於「預警原則」應立即採取行動預防災難發生（Schenck, 2008）。顯然「永. 約國不同的需求，一直是全球氣候談判的爭論焦點。. Nat. sit. y. ‧. 續發展」之解讀確實會因各國發展目標與價值觀不同而異，因此要如何平衡各締. er. io. （二）全球經濟體系. al. n. iv n C hengchi U 溫室氣體減量除可能對國家經濟發展造成損害外，也與全球經濟體系有關。要有效降低大氣中溫室氣體濃度，必須對既有經濟體系做出系統性的變革（楊任徵，2000），因此提升能源效率和使用各種再生能源將是必然的結果（Schenck, 2008）。另一方面，《京都議定書》設計的彈性減量機制，除給予已開發國家減量的彈性空間外，更拓展了廣大的清潔發展機制及碳交易市場；這些新市場由於牽涉到各國的商業利益及政治現實，以及減量的實際成效，在國際間很難取得共識（賴麗瑩，2000）。. Schenck（2008）指出，各國在採取減量行動前，會先衡量行動的潛在利益及所需的成本。已開發國家由於能源使用效率相對較高，也有足夠成本投資替代 20.

(29) 能源技術，將市場拓展到開發中國家，因此減量意願較開發中國家高（Schenck, 2008）。另一方面，開發中國家為避免遭到國際經濟制裁或孤立，必須積極爭取加入新經濟體系（陳鴻達，2004b）；這些國家以公平和正義為由，要求已開發國家無償提供技術和資金，提升自己的技術和經濟實力（Schenck, 2008）。換句話說，在後京都時代，誰都不願成為新經濟體系的輸家，因此氣候爭議也與經濟體制的規劃有關。四、小結. 政治大自立場及利益考量下，形成對立的南北政治（李河清、羅永青，2004；林子倫，立. 綜上所述，後京都氣候談判的爭議實際上可大略分為南、北兩大陣營，在各. ‧ 國. 學. 2009；施奕任，2009；賴麗瑩，2000；Schenck, 2008）。北方泛指美國、歐盟等已開發國家，由於歐盟始終支持較嚴格的溫室氣體減量，而美國卻是目前唯一未. ‧. 簽署《京都議定書》的國家，因此其態度可說是影響後京都氣候談判的關鍵（林. sit. y. Nat. 子倫，2009；施奕任，2009）。另一方面，南方指的是以中國為首的 77 國集團，. er. io. 其中除印度、巴西等開發中大國外，亦包含了非洲國家、小島國家等受全球暖化. al. iv n C hengchi U 著「發展權」及「共同但有差別的責任」的共同立場（陳鴻達，2004a）。 n. 衝擊最劇烈的低度開發國家；這些國家雖然各有不同發展目標，但基本上仍堅守. 參、各國立場及政策脈絡. 此部份將進一步探討，在全球南北對立的情勢之下，美、中兩國的氣候談判立場與政策脈絡，以及台灣在面對氣候談判時所扮演的角色。一、美國美國最初視全球暖化為待進一步研究的純科學議題，因此國家 1970 年代起 21.

(30) 開始推動研究法案、設立研究機構，加強全球暖化相關的科學研究，以擬定最有效率的因應方案。7由於初期涉及的實際利益較少，加上透過科學研究對美國的生態脆弱性有更深入的理解，因此全球氣候談判初期，美國參與《聯合國氣候變化綱要公約》及《京都議定書》建制的態度頗為積極（施奕任，2009）。. 然而此積極態度在 2001 年前後出現很大的轉變，當時新上任的總統小布希公開發表聲明退出《京都議定書》，放棄了柯林頓時期主導全球氣候談判的企圖（宋燕輝，2002；李河清，2004；施奕任，2009；Harrison, 2007）。美國退出議定書的理由有三：首先，美國認為科學社群對於全球暖化的人為性仍有疑慮，而. 政治大. 《京都議定書》的減量目標顯然是政治妥協的結果，不具科學基礎。其次，議定. 立. 書並未規範中國、印度等開發中國家的減量責任，有失公平。最後，落實《京都. ‧ 國. 學. 議定書》會損害美國的經濟和國家利益，可能導致電價飆升、生產力下滑、生活. ‧. 水準下降及失業潮等負面影響（宋燕輝，2002；施奕任，2009；Harrison, 2007）。以上幾個原因至今仍是美國未簽署《京都議定書》的主要理由。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 事實上，小布希的反對態度在柯林頓時期即可看出端倪（宋燕輝，2002）。. i Un. v. 柯林頓政府在進行《京都議定書》協商時曾要求必須達到：目標可行且符合成本. Ch. engchi. 效益、無限制的彈性減量機制，以及開發中國家「有意義的參與」（meaningful commitment）三項要求（Harrison, 2007）。換言之，美國在氣候變遷議題上的立場始終相當一致，不僅堅持開發中國家必須參與，更希望在科學證據明確及不損害經濟發展的前提下採取行動（施奕任，2009）。Harrison（2007）指出，為迎合國內石化和能源產業，小布希政府終究放棄主導國際氣候談判，轉而透過國內能. 7. 如 1978 年的「國家氣候計畫法案」（National Climate Program Act）、1989 年的「全球變遷研究計畫」（U.S. Global Change Research Program, USGCRP）、1990 的「全球變遷研究法」（Global Change Research Act）、「國家科學技術會議」（The National Science and Technology Council, NSTC）、「地球與環境科學委員會」（Committee on Earth and Environmental Sciences, CEES）、1991 年的「全球氣候變遷國家行動計畫」（the National Action Plan for Global Climate Change）、1992 年的「能源政策法」（Energy Policy Act），以及 1993 年的「氣候變遷行動計畫」（Climate Change Action Plan）；詳見宋燕輝（2002）、施奕任（2009）。 22.

(31) 源政策及單邊外交實現國家氣候政策（宋燕輝，2002；李河清、羅永青，2004；施奕任，2009）。. 美國自 2001 年後的氣候政策可大致分為以下幾個方向（宋燕輝，2002；林子倫，2009；施奕任，2009；Harrison, 2007）。首先，美國制定「潔淨天空與全球氣候變遷法案」（Clear Sky and Global Climate Change Initiatives）做為《京都議定書》的替代方案，確保美國能在發展經濟的前提下有效降低溫室氣體排放。8此外，美國將氣候政策重心放在科學研究和推動技術創新之上，期望透過科學研究和技術研發，從提高能源效率和再生能源的角度回應全球暖化問題。9另外在國. 政治大. 際談判方面，小布希政府雖然退出《京都議定書》，但仍未放棄氣候外交政策。. 立. 美國自 2001 年後即積極與中美洲國家及日本、義大利、中國等國家進行國際合. ‧ 國. 學. 作和對話，希望在能源、科技和科學層面取得領導的角色。. ‧. 2009 年歐巴馬上任後，對全球氣候談判的態度有顯著轉變。儘管國會仍由. Nat. sit. y. 保守黨派控制，堅持拒絕簽署《京都議定書》，但歐巴馬政府除繼續與中國等多. n. al. er. io. 個國家展開雙邊談判外，更召開「主要經濟體能源與氣候論壇」（Major Economies. i Un. v. Forum on Energy and Climate），邀請總排放量涵蓋全球 80%以上的 17 個主要經. Ch. engchi. 濟體，定期進行氣候會談（林子倫，2009；Whalley & Walsh, 2009）。美國新政府在後京都時期重新主導全球氣候談判的決心，被視為影響哥本哈根峰會走向的關鍵之一（Boston, 2008）。. 8. 這個法案刻意迴避《京都議定書》的強制性減量，提出「溫室氣體強度」（green gas intensity）的概念，以降低「每 GDP 內含有的溫室氣體強度」取代議定書規範的「溫室氣體總量」；如此一來就能在不損害經濟發展的前提下進行減量。詳見施奕任（2009）。 9. 小布希上任後，將過去的科學研究計畫整合為三個研究法案：「美國氣候變遷研究法案」（the U.S. Climate Change Research Initiative, CCRI）、「國家氣候變遷科技法案」（the National Climate Change Technology Initiative），以及「晴朗天空與全球氣候變遷法案」（Clear Sky and Global Climate Change Initiative），分別著重於科學、能源科技，以及國家氣候政策等三個面向。並成立「氣候變遷科技整合內閣委員會」（Cabinet Committee on Climate Change Science and Technology Integration, CCSTI），整合上述三個研究計畫的成果。詳見宋燕輝（2002）、施奕任（2009）。 23.

(32) 二、中國中國的立場與美國截然不同。儘管近年來經濟實力逐漸雄厚，但國家內部仍有貧窮、水及空氣汙染等問題待解決，全球暖化並非最迫切的問題（呂嘉容，2009； Whalley & Walsh, 2009）。此外，在《聯合國氣候變化綱要公約》及《京都議定書》規範下，中國不僅毋需承擔量化的減量責任，更可獲得國際金錢和技術援助，提升因應全球暖化的能力（呂嘉容，2009）。換言之，由於在氣候談判初期處於優勢地位，中國始終相當支持全球氣候建制。另一方面，中國大陸受到全球暖化的潛在影響非常大，但環境的適應性卻相對較低（于宏源，2009）；中國沿海地區. 政治大. 是全球海平面上升最嚴重的區域之一，加上沙漠化、乾旱、洪水等問題，對中國. 立. 可能造成嚴重的衝擊（IPCC, 2007）。因此就影響面而言，中國確實有參與國際. ‧. ‧ 國. 學. 氣候制度的實際需要（于宏源，2009）。. 隨著經濟發展，中國能源需求與消費迅速攀升，重工業比重也不斷增加（于. sit. y. Nat. 宏源，2009），此趨勢導致中國的溫室氣體年排放量在 2007 年超越美國，成為世. er. io. 界第一大排放國家（International Energy Agency, 2009a）。因此在後京都時期，中. al. iv n C h e n g與cWalsh（2009）認為，在全球經濟逐（UNFCCC, 2007）。另一方面，Whalley hi U n. 國在已開發國家提供金錢、技術援助的前提下，必須開始負擔適當的減量責任. 漸邁向「綠色」（green）和「保護主義」（protectionist）的目標轉型時，中國為了在新經濟體系中占有一席之地、避免受到國際制裁和孤立，推行減量政策的意願已經比過去提高許多。. 由此可見，中國的氣候政策是以一種由外而內、從國際到國內的脈絡發展（Zusman & Turner, 2005），並在後京都時期正式成為關乎經濟、外交、能源、環境等利益的綜合性問題（于宏源，2009）。有鑑於此，中國自 2007 年起開始推行一系列的氣候政策，可分為國內與國際兩個面向討論。. 24.

(33) 國內政策方面，中國在 2007 年發佈「中國應對氣候變化國家方案」，以提高能源效率、節約能源、改善能源生產和轉換過程、處理農、林、城市廢棄物等為重點項目（呂嘉容，2009）。另外，中國更宣布「可再生能源中長期發展規劃」，希望在 2010 年時將再生能源消費比重提升至 10%、2015 年則增加至 15%（呂嘉容，2009；莊朝榮，2009；Boston, 2008）。另外，中國未來更計畫在未來十年投資 73.5 億美元，發展核能、風力、太陽能，以及生質能源等再生能源產業（International Energy Agency, 2009b）。由此可見，中國的國家減量政策基本上仍是以不影響經濟發展為原則，試圖尋找兼顧經濟成長和減量的發展模式（莊朝榮，. 政治大成長、社會發展，以及環境保護三個面向的整體國家發展計劃，以降低耗能、提立 2009）。中國的「十一五計劃」和最新公布的「十二五計劃」10，就是結合經濟. ‧ 國. 學. 高效率為目標（莊朝榮，2009；Whalley & Walsh, 2009）。. ‧. 在國際政策方面，中國自 2005 年起與美、澳、日、印、南韓等國共同成立「亞太清潔發展與氣候合作夥伴」（Asia-Pacific Partnership on Clean Development. y. Nat. er. io. sit. and Climate），針對氣候變遷問題開啟新的合作機制；此外，中國亦透過與其他國家進行多邊或雙邊談判，在技術移轉、能源、學術研究、清潔發展機制等面向. n. al. Ch. i Un. v. 尋求國際合作，提升國家減量能力11（呂嘉容，2009）。在全球氣候談判立場方. engchi. 面，中國積極促成印度、巴西等一百多個開發中國家團結，組成所謂「77 國聯盟」（Group of 77, G-77），在其中扮演領導、居中協調的角色（于宏源，2009），堅持開發中國家「共同但有差別的責任」以及已開發國家率先減量等開發中國家. 10. 中國大陸自 1950 年代開始推行為期五年的經濟發展計劃，「十一五計劃」是第十一期計劃，規劃 2006 到 2010 年的國家經濟發展和方向。其中兩項約束性指標分別是：每萬元國內生產總值能源消耗較 2005 年減少 20%；主要汙染物排放總量減少 10%。至於 2011 至 2015 年的「十二五計劃」也大致上延續了前一期計劃的精神。詳見： http://big5.china.com.cn/policy/txt/2011-03/16/content_22156007.htm 11. 如「多邊合作如碳捕捉領導人論壇」、「甲烷市場化夥伴計劃」（Methane to Markets Partnership）、 G8+5 氣候變化對話，以及「主要經濟體能源與氣候論壇」等。此外，中國亦與歐盟、印度、巴西、南非、日本、美國、加拿大、英國、澳洲等國建立氣候變遷合作機制，以雙邊合作共同面對全球暖化問題。詳見呂嘉容（2009）。 25.

(34) 的共同立場（Whalley & Walsh, 2009）。換句話說，中國雖然採取了較積極的作法面對日益升高的國際壓力，但仍未跳脫經濟發展至上的框架。三、台灣儘管台灣國際地位不高，也非《聯合國氣候變化綱要公約》和《京都議定書》締約國，但國家氣候政策發展脈絡卻與全球氣候談判關係密切。林子倫（2008）發現，台灣最初強調科學知識建構，到中期減量目標的討論，以及後期節能減碳論述的出現，都是受到全球氣候談判進程的影響（林子倫，2008）。和美國不同，. 政治大立刻成立跨部會的「全球變遷政策指導小組」（趙家緯、謝雯凱，2007）。政府積立. 台灣政府從未質疑全球暖化的科學真實性；政府甚至在 1992 年 UNFCCC 簽訂後，. ‧. ‧ 國. 1994）。. 學. 極應對的原因，可說和台灣的國際地位及角色有關（林子倫，2008；陳澤義，. 陳澤義（1994）指出，台灣是國際貿易大國，受到全球經濟體系影響很深，. y. Nat. er. io. sit. 因此相當害怕遭到經濟制裁。事實上，台灣在 1994 年便曾因犀牛角及虎骨的違法貿易和不當使用，遭美國制裁而損失慘重；因此政府對環境議題可能引起的經. n. al. Ch. i Un. v. 濟制裁特別關注（林子倫，2008）。另一方面，台灣自從退出聯合國後，便積極. engchi. 爭取加入國際組織、博取國際認同，而全球氣候談判屬於國際性事務，台灣自然不會置身事外（陳澤義，1994）。. 台灣政府在 1997 年將「全球變遷政策指導小組」升格為行政院長層級的「國家永續發展委員會」，由相關部會首長及專家學者組成，下設六個工作小組，12以溫室氣體減量和永續發展為因應全球暖化的主要策略（林子倫，2008）。另一方. 12. 目前設有「節能減碳與氣候變遷工作分組」、「國土資源工作分組」、「生物多樣性工作分組」、「能源與生產工作分組」、「交通與生活工作分組」、「科技與評估工作分組」、「城鄉發展工作分組」、「健康與福祉工作分組」、「教育與宣導工作分組」九個工作小組。詳見行政院國家永續發展委員會網頁：http://sta.epa.gov.tw/NSDN/CH/nsdn/history.htm 26.