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第參章 我國現行維護海上安全之困境 我國現行維護海上安全之困境 我國現行維護海上安全之困境 我國現行維護海上安全之困境
依前章所述，我國的海洋權益與威脅包括島嶼主權爭議（釣魚台列嶼及南海 諸島）、海洋資源維護（臺日漁場衝突）、海洋資源維護（東海油氣田爭議、各國 覬覦南海資源開發）以及周遭海域潛在國安危機（中國大陸海測、情報船在我國 周邊海域進行相關科研、海洋環境測量、海洋資源調查及軍事情蒐工作）等。然 而在面對這些問題時，我國相關對應政策往往是治標不治本，總是事情發生了才 來檢討後續的精進作為，缺乏長遠規劃，也因此民間的智庫或研究單位所提出的 建議成果，往往都能走在政府各部門之前端來作為引導的角色，而非由政府來引 導民間共同執行發掘、解決問題；所以類似海洋爭議問題每隔一段時間便不斷重 演，其原因筆者試著從以下各節來分析探討。
第一節 第一節 第一節
第一節 海洋戰略思維有待落實 海洋戰略思維有待落實 海洋戰略思維有待落實 海洋戰略思維有待落實
一一
一一、、、、重視陸權輕視海權重視陸權輕視海權重視陸權輕視海權重視陸權輕視海權
我國（臺灣地區）是一個典型的海洋國家，海岸線（含離島）長達約 1,700 餘公里；若以內水、領海及鄰接區及專屬經濟海域暫定執法線及漁業巡護南界線 計算，海域面積約達 548,898 平方公里，約為陸域領土面積的 15.25 倍，我國藍 色國土可謂浩瀚廣闊。1臺灣在過去近半世紀內，曾被稱為「拆船王國」、「遊艇 王國」、「航運大國」及國際間重要的「漁捕實體（Fishing Entity）」之一等，且至 今部分海洋產業(Ocean Industries)仍具相當優勢，2只是政府只重視高科技產業，
使得如「遊艇王國」的地位拱手讓給大陸。
雖然我國擁有廣大的海域面積，且經濟的發展亦都仰賴海上交通運輸，但長 期以來，我國一直是以陸權的思維來看待海洋之國家，對海權不是長期忽視就是 冷漠以對，相關海洋管理之政策皆附之闕如，其因主要在於兩岸軍事對峙及國際 政治環境的現實。1949 年國民政府撤遷臺灣後，為了遏制中共進犯，我政府實 施了「閉港、禁海政策」，並封鎖了大陸沿海北起遼河口，南至閩江口等沿海區
1 行政院海岸巡防署編，《2009 海巡白皮書》（台北：行政院海岸巡防署，2009 年），頁 196。
2 行政院研考會編，《2006 海洋政策白皮書》（台北：行政院研考會編印，2006 年），頁 108-117。
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域，並向全世界宣布，在上述區域「嚴禁一切外國船舶駛入、一切海外商運均停 止」，包括沿海港口、近海航道、島嶼都實施封鎖。3韓戰爆發後，國際情勢轉變 為兩大陣營對抗，美國對我國政府的「閉港、禁海」政策均公開予以支持，甚至 授意我國對意圖載運物資進入敵方陣營之外國船舶予以攔截。所以過去國家整體 發展，在軍事對抗期間，各項建設幾乎以陸域為重，在海洋的利用上僅以傳統之 漁業、航運業為主，其餘在海洋國土的研究領域上或是海洋環境保育、海洋資源 探勘、海洋科學研究、海洋教育等海洋事務發展自然受限，在資源分配不均的情 形下，「重陸輕海」、「以陸領海」等也是當時國際環境之趨使所造成。
相較於同屬島國的日本，在德川幕府末期時代發生的「黑船事件」，4打破了 日本長期鎖國的政策，日本見識到了西方國家的船堅砲利，將是仍處於中世紀發 展的農業國家最大的威脅，當時日本不但沒有蒸汽軍艦，就連木製的帆船軍艦也 沒有，因此幕府便執行一連串的措施以增強國防，其中就是急需一支強大的海 軍，於是向荷蘭訂購了三艘蒸汽軍艦，創立西式海軍，並聘請荷蘭提供師資，協 助日本設立海軍學校，也開啟了日本走向海洋國家的契機。1868 年，明治天皇 掌權，為使國家現代化，提倡了一連串新政，稱之為「明治維新」。維新以「富 國強兵」為目標，其中海權的發展最為重要，日本政府明白強大的軍隊有助其統 治，亦可防禦來自海上的侵略，因此需要強大的海軍。51872 年日本仿效英國海 軍軍制建立了現代化海軍，並引進西方造船技術提升造船能量。由於明治維新獲 得了空前的成功，日本變得更為富強，因此軍國主義思想漸漸蔓延，令日本在明 治維新後不斷對外擴張，尤其經過對中國（清政府）、俄海戰勝利之後，日本更 加確信明治維新的成功。對全世界來說，日本一個小小的島國，竟擊敗了中國甚 至是歐洲強國之一的俄國，明治維新的成功為西方帶來極大的震撼。1902 年，
英國與日本於簽訂了“英日同盟”，6並於 1905 和 1911 年續簽，這是第一次有歐 洲強國與亞洲國家簽訂協議，而日本在 1914 年因覆行“英日同盟”而參與第一
3 邱平，《走向海洋-臺灣的出路所在》（台北：新文京開發，2006 年），頁 51-53。
4 1853 年(日本嘉永 6 年)7 月，美國東印度艦隊司令培理將軍，率領四艘軍艦開到江戶灣口以 武力威脅幕府開國，這些軍艦船身都是塗上黑色的，所以日本人把這次事件稱為"黑船事件"
或“黑船來航”。
5 楊明杰，《海上通道安全與國際合作》（北京：時事，2005 年），頁 29-30。
6 參考維基百科：
http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E8%8B%B1%E6%97%A5%E5%90%8C%E7%9B%9F，上網檢視 2010 年 9 月 25 日。
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次世界大戰，更參與了戰後和會，可見日本的強國地位已被西方國家肯定。
二戰期間，日本企圖運用海權的力量建立亞洲經濟共同體「大東亞共榮圈」
來稱霸亞洲，當時建立的「聯合艦隊」更是確保擴張東亞領土、維護海上交通安 全的重要後盾。戰後，日本積極建立海上運輸、防衛能量，以維護其海上交通安 全之暢通，確保其經濟命脈，使得國家經濟能夠迅速復甦，皆有賴於日本政府的 全力貫徹，直至今日，日本海上安全能量歷經 60 餘年的發展，無論是日本海上 保安廳或是日本海上自衛隊的力量，其強大的規模均有目共睹。
我國開始轉變陸權思維朝向重視海權始於 1998 年所公布之兩部海域法案：
即《中華民國領海及鄰接區法》及《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》，該 兩部法案的頒布使我國得以主張 200 浬範圍內之專屬經濟海域。雖然我國專屬經 濟海域與鄰國海域重疊，且未經談判劃定界線，因此為防止鄰國恣意侵犯我權 益 ， 確 保 我 國 海 洋 權 益 ， 政 府 於 2000 年 成 立 「 海 岸 巡 防 署 （ Coast Guard Administration, CGA）」（以下簡稱海巡署），專責海域執法事務，至此，我國正式 朝海洋國家發展。
由於我國政治地位特殊的原因，亦非 1982 年聯合國海洋法公約簽約國，無 法與日本、菲律賓等談判專屬經濟區之劃界事宜，但為維護我漁權及海洋權益，
我國於 2003 年 11 月 7 日核定《中華民國第一批專屬經濟海域暫定執法線》作為 海巡署海域執法之依據，但並非主張我專屬經濟海域外界線之終極界線，主要目 的為：（一）防止大陸漁船越界捕魚；（二）保護我漁民在此區域不受鄰國公務船 隻騷擾；（三）維護海域秩序並彰顯我主權。但是日本政府並不承認該執法線的 存在，對於我國漁船作業，日本政府仍積極取締、干擾甚而扣押我漁船，雖然我 國海巡署在“暫定執法線”內水域已盡最大的能力落實執法與護漁之工作，但由 於能量不足，漁權衝突時常發生。
2004 年 1 月我國設立「行政院海洋事務推動委員會」，7同年 10 月完成「國家 海洋政策綱領」，作為我國整體的國家海洋政策面之指導文件，期使我國達成「生 態、安全、繁榮」的海洋國家的願景，但是整體來看，我國對於經略海洋的觀念
7 行政院海洋事務推動委員會已於 2008 年 8 月修正名稱為「海洋事務推動小組」。參閱「海洋 事務推動小組」官方網站。
http://www.cmaa.nat.gov.tw/ch/aioshow.aspx?path=29&guid=b1bf9791-d117-4a57-b192-89d3ee7689b0
&lang=zh-tw，上網檢視 2010 年 9 月 25 日。
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與投入之資源相對保守，例如就我國專屬經濟海域及大陸礁層生物及非生物資源 之探勘、開發、養護權益及其水文、海洋地質、地形等基礎資料應進行全面性調 查，積極控制、利用與管理海洋並為我所用；另外設立「行政院海洋事務推動委 員會」目的係為解決目前各海洋事務之主管機關各自為政的情形，其功能類似於 上層之統合機制，然而經實際的運作，由於該機構係任務性編組，僅具海洋事務 之協調聯繫工作，對負責各海洋事務主管機關並無政策拘束力。
二二
二二、、、、總體海洋戰略有待落實總體海洋戰略有待落實總體海洋戰略有待落實總體海洋戰略有待落實
（一）總體海洋戰略之意義
何謂“海洋戰略（maritime strategy）”？從馬漢提出「海權」理論後，百餘 年來，馬漢的海權思想一直影響著世界強權，使西方國家不斷朝向海洋發展，並 逐漸形成以海權為核心的“海洋戰略”。二戰結束以來，海洋成為美蘇雙方競爭 的舞台，形成「海洋包圍陸地」與「陸地突破海洋」的戰略對抗，直至冷戰結束，
發生大規模衝突之機率降低，國際環境由兩極軍事對抗，變成以經貿競爭為主軸 之發展趨勢，因此海洋的重要性大為提升。8根據聯合國「2007 海事回顧報告」
(Review of Maritime Report 2007)指出，全球約 90%之貿易均仰賴海上運輸達成，
2006 年全球貨櫃吞吐量達 4.4 億 TEU(20 呎貨櫃當量)，較 2005 年成長 13.4%，9未 來海上交通貿易量仍將持續成長，因此各國均瞭解欲追求國家安全與提升綜合國 力，必須靠強化海洋之管理與利用，致力維持海上交通通暢，以維護海上經貿的 安全，國家始可能永續生存發展。
馬漢雖未特別針對“海洋戰略”作出定義，但其論點卻影響深遠，尤其是海 上武力的建構－「海軍」。在當時的時空背景上，馬漢從歷史角度來分析國家權 力與海洋權力彼此密切相關，控制海洋(即本身利用海洋，並同時阻止敵方使用 海洋)最有效的方法，就是建構強大的海軍來維持海洋秩序，然而要如何維持海
馬漢雖未特別針對“海洋戰略”作出定義，但其論點卻影響深遠，尤其是海 上武力的建構－「海軍」。在當時的時空背景上，馬漢從歷史角度來分析國家權 力與海洋權力彼此密切相關，控制海洋(即本身利用海洋，並同時阻止敵方使用 海洋)最有效的方法，就是建構強大的海軍來維持海洋秩序，然而要如何維持海