減緩災害風險之土地使用管理

地震災害風險減緩策略之提出，主要在於地震發生前或發生中所作之措施 以之防範，並把災害損失降至最低，目的在於減緩地震發生時所帶來生命財產之 損失。陳亮全(2003)指出工程式之防救災措施的資源投入龐大，效果卻有限，因 此現在的災害防救理念，愈來愈強調災前的土地使用管理策略及都市成長管理，

而非遭逢災難時的救災、應變或避難設計。因此，本研究將從整合土地使用管理 與地震災害風險管理的角度，探討降低地震災害風險的效果。

一 土地使用管理之角色

都市的配置與發展、設施的區位、關鍵性建築物與公共設施、以及建成環 境的物理發展等都會影響環境災害之發生及其所造成後果的嚴重性；反之，它們 在減低可能的災害衝擊上也都扮演重要的角色。土地使用規劃、建築耐震設計的 法令與其他財稅措施都可成為災害風險減緩的土地使用管理策略，也是都市規劃 部門的重要核心任務。從整個都市規劃程序來看，災害風險減緩應該被視為正常 都市規劃的一項額外元素，也就是構成完整規劃程序的一部分，而不是規劃操作 之外的另一項獨立活動。例如，當設置一所新學校或規劃一個新的住宅區時，災 害風險應該與交通運輸、土地成本、地區環境之適宜性、公共設施服務成本、景 觀資源利用等因素一起被衡量。假如有一個基地的潛在災害程度較其他基地為 高，在其他的所有因素條件都相同時，我們將選擇災害程度較低的基地；如果不 是，可以採取較高的抗災標準來建設學校或對住宅結構賦予更嚴格的管制，但最 終的決策仍應該加入其他因素的成本與開發利潤來考量。

以土地使用管理來降低天然災害在美國已行之有年，多數美國地方政府都 有訂定綜合計畫(comprehensive plan)，綜合計畫的主要功能在於為社區的未來發

展型態、成長與活動做出願景的描述，它將潛在的自然災難納入成長管理與發展 架構當中，高風險的地震帶可能被規劃為遊憩使用或低密度使用(邱昌泰，

2000)。早在 1950 年代即以土地使用管理降低洪氾損失，如田納西河谷管理計畫。

在地震方面，美國加州地區自1971 年聖費南度地震後，州議會要求地方政府特 別注意地震風險問題，規定地方綜合計畫要涵蓋「地震安全要素（Seismic Safety Element）」，該計畫必須詳細說明對於地震風險的考量、如何預防地震與教育民 眾，針對地震災害問題進行資料蒐集與解決方案之研擬，並將之納入土地使用管 理計畫中。後來所通過的Alquist-Priolo 特別研究分區法案(Alquist-Priolo Special Studies Zones Act)，要求地方政府機構對於活動斷層帶進行最基本的管制。華盛 頓州於1990 年就通過成長管理法(Growth Management Act)，對於發展過於快速 的城市要求提出廣泛的都市發展計畫，該法要求郡與市必須針對地質災害的危險 地區進行指定與保護的行動；1991 年更全面性規定華盛頓州所有郡或市皆應明 確指出具有地質災害的關鍵地區(critical areas)（Randolph，2004）。目前已有超 過半數的州也強制地方政府必須為自然災害的減緩進行規劃（Schwab et al., 1998）。美國的土地使用計畫，已從過去消極的資訊與建築安全標準提供者，轉 為更緊密結合地震風險特質與災害防救需求的災害風險管理模式（陳亮全，

2003）。

從Fishoff et al.（1978）檢視英國目前整個關於環境風險政策立場的分析研 究結果（Walker, Pratts and Barlow, 1998），可以歸納出土地使用規劃力量可能被 用來控制環境風險的四個規劃層次，如表2-2 所示。Fishoff 等人針對 10 個不同 風險來源（或危險區域），分別統計其在四個規劃層次上是否已經建立或新近發 展，以瞭解風險的考量在土地使用規劃政策上的情形。從各個規劃層次在風險處 理的應用情形，即可以界定出土地使用規劃在風險管理上之角色地位，分述如下：

第二章 地震災害風險評估與減緩策略之探討

資料來源：Walker, Pratts and Barlow, 1998, “Risk, environment and land use planning: an evaluation of policy and practice in the UK”, in: Environment, Planning and Land Use, edited by Kivell, Roberts and Walker, p.102.

(一) 規範風險源的空間區位

對規劃而言，這是一種當已存在風險源無法有效控制、預測甚至瞭解的情 況下所必須採取的手段，通常與控制接近風險源的住宅區或高強度開發有關。例 如，位於活動斷層帶、濕地、邊坡不穩定等區域，應該限制區域內的都市發展機 能項目與強度。

(四) 提供風險暴露人口必要之防護措施

當無法調整風險暴露受體（人口或環境生態）之區位時，即可透過此一手 段來提供可用來保護人類或環境的一些限制性措施，例如強化建築設施之抗災能 力、採用污染者付費等方法。此外，也涉及到在規劃條件中要求公共性建築增加 或改變建築設計與結構，以提供某種程度之風險防護。

二 土地使用管理之工具

適當的土地使用管理可以有效地降低社會對於天然災害的暴露或傷害性，

因此能降低災害損失。土地使用規劃、建築耐震設計的法令與其他財稅措施都可 成為災害風險減緩的土地使用管理策略，也是都市規劃部門的重要核心任務。因 應災害風險所採取的減緩策略包括土地使用規劃、營建管理、政府獎勵補償、社 會等的運作機制，以下針對與都市規劃層面有密切關係的各種土地使用管理工具 進行探討，瞭解他們應如何應用於災害風險的可能減緩措施上。

(一) 土地使用規劃

土地使用的風險管理措施主要是在考量造成地震風險的自然環境條件與都 市傷害性因子，以減少都市中的人與財產暴露於高度災害的環境。French et al.(1996)在美國加州北嶺地震(Northbridge Earthquake)後的研究中發現，土地使用 規劃對於此次地震事件的損壞減低其實是存在一些效果的。他們發現雖然地區的 地質條件仍是最重要的損壞預測因子，但土地使用規劃的品質也在損壞預測上具 有統計的顯著性。因此，因應自然環境災害條件並調整都市土地使用的管理措 施，可以減少都市中的人與財產暴露於高度災害的環境。土地使用規劃方面採取 的措施，包括風險區劃設、土地使用管制等。

1. 風險區劃設

為避免在高危險的敏感地區開發，各相關土地使用管理法均有劃設風險 區，並限制其開發的型態。加州聖摩圖郡(SanMoteo)是一個活斷層與山崩災難頻 繁的地區，其根據自然環境特性劃分為「資源管理區」、「森林地保護區」及「計

第二章 地震災害風險評估與減緩策略之探討

畫農業區」三種，並且規定不同用途，居民提供安全保證（邱昌泰，2000）。台 灣位處於災害頻繁的地理區位，每個都市都有承受災害風險的潛在性；然而都市 的發展也應該能夠安全地調解其成長壓力，每一個擁有極端危險區域的行政地區 也都應該有較不危險的區域可被指定開發。災害風險區的劃設成果，可被用來做 為都市規劃者考量災害減緩的土地使用決策的一項資訊。透過所繪製的地震災害 風險分區圖，可以界定出都市範圍內可能的活動斷層位置、地表振動放大（ground motion amplification）、潛在的山崩（landslides）或落石（rockfalls）、以及土壤液 化（soil liquefaction）等的區域；即使在現今發達的科學知識分析中，此種災害 風險區的劃設仍具有很大的不確定性，但對於土地使用的區位策略考量仍然很重 要（Coburn and Spence, 2002）。透過地震災害風險區的劃設，都市規劃者得以確 認都市及其周邊地區在未來地震中可能產生嚴重地震災害的區域，因而避免建築 物興建於具有較高潛在災害的區域內。在土地使用管理策略上，具有非常高度災 害的分區可留下來做為諸如農業區、公園等開放空間使用，或是誘導都市朝相反 方向來擴張發展，藉此降低整體都市的地震災害風險。假如區位規劃是可行的，

則此種風險減緩的方法是有好處的，因為這不需要直接的資本投入就可以增加安 全；但是可能涉及到許多的間接成本，例如，一個地區的地價可能高於另一地區，

或者可能增加運輸成本或公共設施的需求。然而在許多情況下，這些成本卻可能 遠低於強化建築所需的營建成本，或受災害衝擊後所付出的直接生命財產成本以 及間接的經濟活動中斷成本。當區位選擇受到限制或者有必須在較高地震災害區 域發展的重大理由時，也可以透過要求此區位上的建築物或公共設施以較高的耐 震標準來興建，達成降低風險的目標。

2. 土地使用管制

從許多的歷史經驗可以知道，如果一個地震事件的震央正好位於一個大都 市的正下方或附近，將會產生最嚴重的地震災難，也就是說，人與建築物的集中 也隱含著高度的災害風險。都市發展本身就具有高度集中的意義，因此分散化發 展是一個風險減緩的基本策略，也就是藉由降低密度與分散設施來減低高風險發 生的機會。這可以透過土地使用管制來限制發展的密度，例如建蔽率、容積率或 高度管制等都是能夠被用來限制發展密度的經常性措施；當然，對於建成都市地 區的密度是很難改變的，未來的新興發展區比較容易限制密度。

欲降低既存都市地區的密度，根本的作法是針對具有高度地震災害風險的 區域，進行土地收購並進行建築物的拆除以創造開放空間，並將新的都市發展引