現行普通高級中學課程綱與職業學校群科課程綱要之法律位階

第一節 現行普通高級中學課程綱與職業學校群科課程綱 要之法律位階

高級中學法第 8 條第 2 項規定，各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，

由中央主管教育行政機關定之。職業學校法第 8 條第 1 項規定，職業學校之教學 科目，以實用為主，並應加強通識、實習及實驗；其課程標準、設備標準及實習 辦法，由教育部定之。因此，教育部根據高級中學法與職業學校法的授權，制定 了普通高級中學課程綱要與職業學校群科課程綱要（D2-1；D2-2）。依中央法規 標準法第 3 條的規定，無論課程標準或課程綱要，皆屬法規命令之名稱。教育部 在訂定課程綱要後，應依立法院職權行使法第 60 條規定送立法院。由於課程綱 要與學生學習和教師教學息息相關，究竟課程綱要對於學生與教師是否產生拘束 力，使其法律位階一直受到關注。本節分別從教育部的立場與專家學者的看法分 析現行普通高級中學課程綱要與職業學校群科課程綱要的法律位階。

壹、教育部立場

教育部於 1929 年公布中小學課程暫行標準後，始正式出現課程標準之名稱。

教育部將課程標準／課程綱要視為教育領域的專業用語。立法院於 2005 年針對

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課程綱要的法規定位，對教育部提出質詢。教育部為此發出新聞稿，再度澄清課 程標準／課程綱要為教育專有名詞，無涉中央法規標準法規定的法規命令名稱，

並解釋其法律定位為行政規則（D3-1；D3-2）。而監察院於 2009 年對於普通高級 中學課程綱要向教育部提出意見，其認為課程綱要的訂定屬重要行政行為，教育 部應依重要性理論，訂定更明確的規範。教育部遂委託國家教育研究院，針對高 中課程的法定位階進行研究（D1-5；D1-6）。由此可看出，教育部已從傳統認為 課程標準／課程綱要為教育專有名詞，將其法律位階視為行政規則的立場，轉向 重新思考課程綱要的法律定位。以下分別描述教育部傳統的解釋與現在的態度。

一、傳統解釋—專有名詞、行政規則

2005 年，立法院教育及文化委員會雷倩委員質詢教育部有關課程綱要法規 定位的問題，教育部立即發布新聞稿進行說明。從民初迄今，教育部即用課程標 準、課程綱要等名稱命名各級教育的課程規範（表 4-1），其為教育領域之慣用名 詞，無涉於中央法規標準法所界定的法規用語「綱要」與「標準」。為避免外界 誤解，教育部將研議更為妥適之名詞（如課程大綱、課程綱目、課程要領、課程 標準表等），並做適當調整（D3-2）。

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表 4-1

教育部百年來公布之課程綱要或課程標準

公布時間 課程文件

民國 2 年 師範學校課程標準表、中學校課程標準表 民國 11 年 初級中學課程

民國 12 年 新學制課程標準綱要

民國 18 年 小學課程暫行標準、中學課程暫行標準、高中課程暫行標準 民國 21 年 幼稚園課程標準、小學課程標準、中學課程標準

民國 25 年 中心國民學民教部課程標準、中學課程標準 民國 30 年 小學訓育標準

民國 31 年 小學課程修訂標準 民國 37 年 中學課程標準

民國 40 年 暫行各類職業學校課程標準 民國 41 年 訓育綱要、中學課程標準

民國 51 年 國民學校修訂課程標準、中學課程標準 民國 53 年 各類職業課程標準

民國 57 年 國民小學暫行課程標準、國民中學課程標準

（中央法規標準法於民國 59 年公布）

民國 60 年 高級中學課程標準 民國 64 年 國民小學課程標準 民國 72 年 高級中學課程標準 民國 75 年 高級職業學校課程標準 民國 82 年 國民小學課程標準 民國 83 年 國民中學課程標準 民國 84 年 高級中學課程標準

（行政程序法於民國 88 年公布）

民國 89 年 國民中小學九年一貫課程暫行綱要、高職新課程標準 民國 92 年 國民中小學九年一貫課程綱要

民國 93 年 普通高級中學課程暫行綱要 民國 94 年 職業學校群科課程暫行綱要

民國 97 年 普通高級中學課程綱要、職業學校群科課程綱要

資料來源：修改自教育部（2005b）。教育部針對普通高級中學課程暫行綱要相關 議題之說明。

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其次，教育部（2005a、2005b）表示各級學校課程綱要屬實質授權訂定具有 間接對外效力的裁量基準，即屬行政規則。以普通高級中學課程暫行綱要為例，

根據高級中學法第 9 條規定，高級中學教科用書，由中央主管教育行政機關審定，

必要時得編定之。教育部為依法執行上述職權，訂定課程綱要作為審定及編定高 級中學教科用書之裁量基準。因此，普通高級中學課程暫行綱要實質內容僅屬行 政程序法第 159 條第 2 項第 2 款「行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則。

此外，文中亦提到課程綱要之制定屬教育專業的決定，且世界各主要國家為 使課程革新能及時因應世界教育改革思潮與社會變遷需要，多以「行政規則」定 位課程綱要。

同時，新北市教育局於 100 學年度推動英語教學活化課程，產生是否違反國 民中小學課程綱要之爭議，教育部亦對此發函說明課程綱要在法律上的定位（葉 偉森，2010）。教育部解釋課程綱要係配合習用名稱，乃專業用語，無涉於法規 命令之名稱，且其為教育部為審定國民小學及國民中學教科圖書訂定之裁量基準。

據此，教育部表示國民中小學九年一貫課程綱要雖定位為行政規則，然其乃為執 行國民教育法等規定而定，依行政程序法第 159 條規定，對下級機關及對外發生 拘束效力，應無疑義（D1-4）。

二、現在態度—重新審視課程綱要法規定位問題

然而，2009 年監察院以（98）院台教字第 0982400361 號函示教育部以臨時 任務編組方式修訂「普通高級中學課程綱要」，其過程匆促、草率，嚴重影響學 生受教權益，並檢附調查意見。調查意見中提到高中課程綱要之訂定乃重要行政 行為，教育部允宜依據「重要性理論」原則，訂定更明確之規範。諮詢委員陳愛 娥認為問題根源在於高級中學法第 8 條規定，其違反法律明確性及法律保留原則。

高中課程綱要之訂定乃重要的行政行為，依據「重要性理論」，為確保修訂目標 的達成，課程綱要修訂目標、修訂組織、修訂程序等，均應由法律明定。以芬蘭 為例，其國家課程綱要是國家教育委員會依據 1988 年公布的基礎教育法和 1988

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年教育部訂頒的基礎教育法施行細則而制定。在基礎教育法中即對教育目標、地 方政府責任、教學使用語言、教育核心科目、課程時數分配、補救教學、評鑑和 評量、上課時間、學生的權利和義務等，皆有清楚的規範。換言之，芬蘭的國家 課程綱要具有清楚、明確的法制依據（D1-5）。

為此，教育部請國家教育研究辦理「中小學課程發展之相關基礎性研究之後 期中等教育—高中課程發展之相關研究」計畫，而探討當前高中課程之法定位階 亦為子計畫研究目的之一。該計畫研究期程為 2010 年 9 月 1 日至 2012 年 8 月 31 日，目前仍在進行中。截至第一期研究成果，國家教育研究院建議擬訂中的

「高級中等教育法」草案將予以充分考量，法律授權教育部訂定課程綱要的內容 範圍應明列包括課程目標、修訂組織、修訂程序，教學科目及學分數等（D1-6；

D1-7）。

教育部從民初即用似課程標準的名稱規範各級學校課程，可謂教育領域之專 用名詞。然而，1970 年公布實施中央法規標準法，該法第 3 條明定各機關發布 之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。即便在 中央法規標準法公布之前，教育部已用標準一詞規範各級學校課程，但在中央法 規標準法公布之後，教育部宜思考課程標準在法律上的定位。若課程標準屬命令，

在名稱的使用上並沒有問題；若課程標準屬行政規則，教育部則應更換非中央法 規標準法第 3 條提及之名稱，以避免外界的誤解。同時，課程綱要之名稱始出現 於 2000 年，教育部公布的國民中小學九年一貫課程暫行綱要。從時序上來看，

課程綱要的出現在中央法規標準法公布之後，在制定普通高級中學課程綱要與職 業學校群科課程綱要時，應參照中央法規標準法的規定。因此，就名稱的部分而 言，現行普通高級中學課程綱要與職業學校群科課程綱要屬中央法規標準法規定 之命令，將之解釋為行政規則並不適切。

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貳、學者專家看法

本研究共訪談 12 位學者專家，根據訪談結果分析，多數學者專家認為現行 普通高級中學課程綱要與職業學校群科課程綱要不適合定位為行政規則，少數學 者專家則認為維持行政規則的方式發布即可。

一、以行政規則形式訂定課程綱要不適切之原因

學者專家分別從政治因素、特別權力關係、拘束力、制定程序、法律解釋等 面向解釋高中職課程綱要以行政規則形式制定不適切的原因，以下將分別說明 之。

（一）政治因素

有學者專家表示教育部制定課程綱要，可能使之成為傳遞執政黨意識形態的 工具。若能將課程綱要原則性的內涵提升至法規命令層級，讓立法院審議，使在 野黨對於課程綱要有審議的管道，方能避免執政黨控制課程綱要。

課程綱要由教育部統一定之，臺灣兩黨政治的情勢下，執政黨永遠只會有一 個政黨，而教育部在課程綱要的訂定上，就極有可能會成為傳達該政黨治國 的背後思想。所以，若能將課程綱要原則性的內涵提升為以行政命令方式定 之，則可讓立院具有審議權，如此可能在野黨對於課程綱要有審議的管道，

如此應能制衡執政黨有過於偏頗的綱要內容。（20120604R1）

2005 年立法院質詢教育部普通高級中學課程綱要的法規定位，係因課程綱

2005 年立法院質詢教育部普通高級中學課程綱要的法規定位，係因課程綱