現行與生育醫療保障相關之政策

政府鑑於婦女總生育率快速下降，推動「人口政策綱領研修」，並於台灣經 濟永續發展會議內作成與少子化問題相關之決議，且以人口政策綱領與會議決議 為藍圖，委託國立政治大學作一研究計畫，研擬「人口政策白皮書」以為因應。

政府目前所擬定或實施之因應少子化問題之政策，不論是生育給付或醫療給付均 以能生育、已生育或已懷孕之育齡女性及兒童為主要補助對象，而難孕或不孕之 育齡男女幾不見相關政策提供醫療給付或相關補助。針對不孕育齡男女，國民健 康局似已注意到該等育齡男女所背負之經濟壓力，故欲提供人工生殖費用之補 助，以鼓勵不孕育齡男女生育²⁵⁹，然目前該不孕症治療補助尚停留在政策形成階 段，距離真正落實尚有一段差距²⁶⁰。政府已開始推動因應少子化問題之政策，足 見已正視到少子化問題所帶來之影響，但自相關計畫推動以來，生育率仍逐年降 低，並未達到舒緩少子化之目的，則其原因何在，是否仍有所不足之處，故有對 相關政策加以分析。除由跨部會合作所執行之政策外，尚有其他與生育相關之補 助措施，而該類措施對於減緩育齡男女生育壓迫上是否某程度發揮作用，及是否 仍有須再加強之部分等，亦須加以分析。

259 王昶閔，鼓勵不孕夫妻「做人」:每次五萬，政府擬補助人工生殖費，自由電子報，2010 年 2 月23 日，http://tw.new.yahoo.com/article/url/d/a/100223/78/20v2x.html，瀏覽日期:2010 年 2 月 24 日。

260 衛生署國民健康局，國民健康局對於不孕症治療補助之說明，http://www.bhp.doh.gov.tw/BHP net/Portal/PressShow.aspx?No=201002250001，瀏覽日期：2010 年 2 月 24 日。

第一項 中華民國人口政策綱領及台灣經濟永續發展會議結論

中華民國人口政策綱領²⁶¹中與生育健康相關之基本理念規定於第 2 點「強化 生育保健，提升國民體能，改善國民營養，推動身心健康，提升國民教育及品德 水準，加強文化建設，並發展多元教育，提升國民就業能力」。政策內涵則包括 有第 7 點「建構生育及養育優質環境，開創友善家庭、兼顧育兒與就業之工作條 件，並健全收養、出養制度，落實支持家庭照顧能力」、第 9 點「建構性別平等 環境，防止嬰兒性別比例失衡」、第 10 點「加強生育保健服務，預防遺傳性、傳 染性及精神性疾病，以增進國民健康及家庭幸福」，以及第 20 點「建立健康導向 之衛生及醫療體系，落實健康平等，提升醫療保健服務品質，並完善全民健康保 險」。

台灣經濟永續發展會議結論中，針對少子女化因應對策部分作出以下結論：

(一) 「政府應營造有利生育、養育、教育環境，及推動國家與社會承擔嬰幼兒 照顧責任，以利國民婚育，維持人口年齡結構的穩定」。應辦理事項與生育、醫 療保健相關者包括健全生育保健服務，提供相關減免或補助，加強生育保健教育 宣導、兒童醫療補助²⁶²、發展遲緩早期療育補助等，而其他應辦理事項則為與托 育保育等相關。(二) 「落實性別主流化，營造性別平等環境，防止嬰兒性別比 例失衡」。因而推動於「人工生殖法」明訂，除遺傳疾病之原因，實施人工生殖 不得選擇胚胎性別。

然而上述基本理念、政策內涵以及會議結論均未提及所欲保障之主體、對 象，具體內涵為何、如何實踐所揭櫫之目標、根據該政策綱領所示之目標而制定 之政策是否具有法理根據等。此外，其所提及之「建構生育及養育優質環境」及

「生育保健服務」，似乎能認為主要針對之對象應為全體育齡男女；而「建立健

261 內政部戶政司，人口政策專區，http://www.ris.gov.tw/version96/pe_001.html，瀏覽日期：2010 年3 月 20 日。

262 目前部分縣市對於設籍於該縣市之中、低收入、清寒或特殊境遇家庭之兒童及青少年提供門 診、急診掛號費、部分負擔費用住院部分負擔費用、健康檢查掛號費、健保費或早期療育費用等 補助。參照內政部戶政司，99 年各直轄市、縣(市)政府發放生育津貼及辦理相關育兒養育福利措 施一覽表， http://www.ris.gov.tw/version96/pe_002.html，瀏覽日期：2010 年 3 月 25 日。

康導向之衛生及醫療體系」應認為其保障對象除針對全體育齡男女外，尚包括其 他人民，亦即主要為落實對於全體國民健康之保障。由此可知，人口政策綱領仍 未注意到於晚婚、晚育之少子化時代，數量逐漸增加且兼受經濟、社會以及身體 因素所壓迫之難孕或不孕之育齡男女。

第二項 人口政策白皮書

行政院於 2006 年 6 月 7 日第 2992 次會議修正通過修正中華民國人口政策綱 領，並委託國立政治大學辦理「人口政策白皮書及實施計畫之研究」，並依據人 口政策綱領、台灣經濟永續發展會議及研究計畫之結論等為基礎資料，研擬因應 少子女化、高齡化及移民當前問題及未來人口結構趨勢之對策，期提高生育率，

促進人口合理成長。其中因應少子女化社會之對策中，主要乃希望建立完善家庭 政策，使國民能於家務與工作間取得平衡，以降低家庭養兒育女各項負擔，為達 此目的將目標區分為健全家庭兒童照顧體系、提供育兒家庭之經濟措施、營造友 善家庭之職場環境、改善產假及育嬰留職停薪措施、健全生育保健體系、健全兒 童保護體系及改善婚姻機會與提倡兒童公共財價值觀等七項。其中以健全生育保 健體系與醫療保障法制較為相關。

健全生育保健體系之政策目標乃為增進女性懷孕及生產過程之周全照顧，協 助家庭實現生養子女願望，禁止針對胎兒之性別歧視。基於該目標所設定之理念 則包括 1.建構優質生育保健諮詢及服務體系，讓每胎懷孕由孕前、孕期至生產 均能接受完善健康照護、2.增進對不孕症知識及預防措施之瞭解並健全法規制 度、改善不孕症就醫環境、3.加強青少年生育健康知識及人工流產輔導諮詢服 務，及 4.嬰幼兒之完善健康照護等。其中與不孕育齡男女較為相關之醫療保健 制度應屬前兩點理念，依據該兩點理念所欲建立之措施，則包括避孕相關宣導及 服務、生育保健諮詢及轉診服務、特殊群體之遺傳性及精神疾病之檢查、早期療 育、及生育保健醫療補助等服務及加強高危險群懷孕婦女及其嬰幼兒健康照護品 質，並加強對於不孕症防治之教育宣導及積極避免性別比例失衡現象並檢討選擇

胚胎之相關法制度等。政策執行之成效，據人口政策白皮書 97-98 短程總檢討報 告執行成效簡表，於健全生育保健體系部分，目前所真正落實者為提供特殊群體 生育調節補助，補助項目包括裝置子宮內避孕器、女性結紮及男性結紮等三項屬 於消極不生育之措施²⁶³，並未針對不孕育齡男女之積極需求提出不同於一般育齡 男女之保障措施。

由上述可知，目前因應少子化問題所提出之解決政策，針對不孕症仍停留於 相關知識及治療措施宣導、了解以及預防等，雖不孕症之治療宣導對於不孕育齡 男女以積極態度面對不孕問題有所助益，然而卻未思考到難以生育或無法生育之 育齡男女面臨經濟、社會以及身體問題，進而壓迫其生育自由，而由該角度出發，

提供回復其生育自由之相關權利保障。育齡男女於人生過程中不間斷地面臨各種 壓力，如就學期間之升學壓力、就業期間之就業、升遷等高度競爭壓力，面對壓 力並非所有人均能適應，適應能力較弱者，則可能因而導致難孕或不孕問題。以 現階段教育制度來看，接受高等教育人口倍增，因而延後就業時間，而最佳生育 年限卻與育齡男女之職場衝刺期重疊，加上就業環境不穩定，因此，多數育齡男 女選擇延後進入家庭或延後生育而造成不婚、晚婚以及晚生、少生、不生，甚至 不孕。婦女生育第一胎年齡逐年上升²⁶⁴，而年齡為影響生育能力之主要原因之 一，且不孕育齡男女亦逐年增加，故不孕之育齡男女之權利應予重視。

對於難孕、不孕育齡男女而言，為解決難孕、不孕須透過醫療方法解決，包 括投藥、手術以及人工生殖，而無論是何種方式，均療程繁複、時間長，甚至須 多次來回醫院。雖不孕症治療全民健康保險具有給付，但亦可能耽誤工作；而人 工生殖除須自費外，其療程較投藥、手術等治療更為複雜，因此對於育齡男女無 論於經濟、身體層面均帶來沉重壓迫。因此，在不孕症因應對策上僅提出對於不 孕症知識宣導以及改善不孕症就醫環境等抽象、模糊概念，對於應如何實施、改 善就醫環境？就醫時之請假、工時損失等勞動制度是否應納入考慮？以及如必須

263 內政部，人口政策執行成效-少子女化，http://100.moi.gov.tw/version96/slogan_effect1.html，瀏 覽日期：2010 年 3 月 25 日。

264 行政院主計處，前揭報告，註 60。

利用人工生殖時，其高昂之醫療費用政府是否應予妥善對應？等問題似乎均未一 併納入思考。

第三項 生育醫療補助措施現況

各縣市政府基於社會救助法第 16 條之規定：「直轄市、縣(市)主管機關得視 實際需要及財力，對設籍於該地之低收入戶提供下列特殊項目救助及服務：一、

產婦及嬰兒營養補助、托兒補助、教育補助...生育補助」，而對低收入戶提供各 式生育補助或營養給付其名稱不一而足，包括有低收入婦女緊急生活扶助、低收 入戶生育補助、低收入戶婦女生育補助、低收入戶戶內人口生育補助計畫、低收 入戶產婦及嬰兒營養補助等²⁶⁵。該等生育補助均具資格限制，如除須為列冊在案

產婦及嬰兒營養補助、托兒補助、教育補助...生育補助」，而對低收入戶提供各 式生育補助或營養給付其名稱不一而足，包括有低收入婦女緊急生活扶助、低收 入戶生育補助、低收入戶婦女生育補助、低收入戶戶內人口生育補助計畫、低收 入戶產婦及嬰兒營養補助等²⁶⁵。該等生育補助均具資格限制，如除須為列冊在案