瑞典高等教育外部治理及品保機制之發展

壹、高等教育外部治理之轉變

瑞典高等教育發展至今已五百多年歷史，為北歐最早設立大學的國家，自 1477 年創立第一所綜合性大學後，目前共有 61 所高等教育機構，其中分為大學、大學院 以及單科學院（single faculty institute）三類型高等教育機構（如表 5-5 所示），並以公 立高等教育機構為主。

表 5 -5 瑞典高等教育機構數（所）

類別 國立 私立

大學 14 3

大學院 22 9

單科學院 13

資料來源：Studera.nu（2009）。

關於瑞典高等教育經費方面，主要是由政府直接從公共預算中撥款支付，以 國家提供為主。所有公私立高等教育機構的學生均免學費，半數以上的博士生可獲得 經費補助。無論公、私立高等教育機構，其運作經費 80%來自於政府，其中 65%以上 是由政府直接補助。高等教育與研究經費佔所有教育的公共支出之比例約有 20％

以上（Swedish National Agency for Higher Education, 2008: 28）（如表 5-6 所示）。

表 5 -6 瑞典高等教育總支出佔所有教育公共支出之百分比 年度 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

% 21.4 20.5 20.9 21.1 21.1 21.1 21.7 21.7 資料來源：Swedish National Agency for Higher Education（2006: 80）。

瑞典政府對於高等教育機構之撥款自 1997 年至 2004 年增加 26%，可見瑞典政 府對於高等教育之重視（如表 5-7 所示），但由於外籍生數日益增加，使瑞典政府的 財政支出相對提高，近年來開始研擬針對非歐盟外籍生收取學費，將改採獎學金的方 式吸引國際學生（Regeringskansliet, 2009）。

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（Higher Education Act）之架構下，瑞典高教機構已具有相當的自主權，法律只明文 規定主要原則，細部作法則是由機構本身自主執行，即使機構所分配到的資源是由國 會（Riksdag）決定，但機構內部還可自行分配，亦自主決定組織內部工作及安排課程 等（Skolverket, 2009）。透過高等教育相關法案及政策的推行，瑞典高等教育已非 過去完全由政府/國家控制，高等教育機構與國家/政府之間的關係已產生轉變。瑞 典高等教育外部治理轉變依序分為以下三階段：

一、國家主導（1960 年代 - 1977 年）

瑞典高等教育自 15 世紀末即已建立，在 1477 年成立第一所綜合型大學─烏伯 薩拉大學（Uppsala University）。直到 1963 年「大學及大學院委員會」（University and University College Commission, U63）提出應該廣設大學的建議，同時國會也提出了

《國會調查研究》（Parliamentary Inquiry into Research），不僅促使瑞典高等教育開 始側重學術研究之發展，也讓瑞典高等教育機構數量逐漸大幅度地成長（Salerno, 2002: 19; Kalpazidou Schmidt, 2007: 531）。

但是因為高等教育的急速擴充，當時瑞典高教機構已多達四類，分別是大學

（universities）、大學院（university colleges）、研究所（institutes）及職業學校(vocational schools)。瑞典政府為了整合高等教育體系，以及達到高等教育受教機會平等之目 標，政府於 1977 年主導高等教育改革政策。首先，透過高等教育法案（1977）之

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頒布，將四種不同類型的高等教育機構整合為統一體系，稱為「högskola」。其次，

高等教育相關事務如教育經費、教學目標、設校及規則等，由瑞典國會和「教育與 科學部」（Ministry of Education and Science）管轄；高等教育課程則是統一由「瑞 典國家大學與學院委員會」（National Swedish Board of Universities and Colleges, UHÄ ）進行計畫。此外，為了回應勞力市場需求，同時將大學課程加重職業類科訓 練，讓學生具備實用技能，以便順利就業。

雖然瑞典政府希望藉由統一化，使不同類型的教育之間創造更多平等的機會，

並加以開展不同部門之間的合作（Deen, 2007: 15），但是瑞典高等教育機構之課程 安排、經費分配、人事等相關事務，皆由政府單位所掌握，呈現出國家對高等教育 發展之高度控制。

二、高教自主及績效導向（1980 年 - 1993 年）

瑞典高等教育持續進行擴張並以發展綜合型大學為目標，建立教授等級、採用 聘任制以及要求所教授從事教學、研究與行政等（Salerno, 2002: 20; 陳照雄，2007：

107），並於 1989 年開始修改對大學生之補助，增加學生的補助費用，以減輕學生 的經濟負擔。然而，瑞典社會也於此時逐漸出現要求進行教育改革之聲浪，主要是 由於社會大眾開始對於學校教育無法消除或減少來自於階級、性別或地區之社會差 異感到不滿，而且新興的新自由主義支持者，也對於效率低下、費用龐大而過於一 致的公共部門、學校校育進行嚴厲的批判（Lisbeth, 626）。在訴求改革的社會風潮 下，瑞典在 1991 年建立了非社會民主主義聯盟（non-social democratic coalition）政 府，並在 1992 年 1 月發表一份「獨立大學與大學院之備忘錄」（Memorandum on independence of universities and university colleges），為另一波大規模的高等教育改 革奠基（Salerno, 2002: 20）。

為了促進瑞典高教機構在教學與研究之靈活性，國會於 1993 通過高等教育改 革法案，並於 7 月發布新修訂的高等教育法以及《高等教育條例》(The Higher

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Education Ordinance)，在新法中賦予瑞典高等教育機構更多的獨立自主性，機構 本身可自主地調整組織架構、管理以及分配機構內部資源，進而降低了中央政 府之干預（王保進，2003：60；Kalpazidou Schmidt, 2007: 531）。此外，瑞典政府 也撤除「瑞典國家大學與學院委員會」（UHÄ），並建立了「國家高等教育署」（Swedish National Agency for Higher Education, HSV）、「大學校長室」（The Office of the Chancellor of the Universities and Colleges in Sweden, UKÄ）、「高等教育申訴委員會」

（Board of Appeal for Higher Education），不僅讓高教機構有更多規劃教學的自 由，亦有權自定學生的入學標準，同時也允許學生可自由選修課程（Deen, 2006:

16）。

然而，瑞典政府也對於高教機構經費補助政策進行修改，於 1993 年前，大 多以基本需求為依據，但自 1993 年後，改採入學學生數、各項績效指標如學生 評量成就作為依據，即是以「產出」因素做為政府補助經費的原則（Deen, 2006:

16; 陳照雄，2007：108），瑞典政府對於高等教育開始引入「以結果為本位」的 管理模式。

1993 年進行的高等教育改革，使瑞典政府降低對高等教育之控制，並賦予高等 教育機構較多的自主空間。但更值得注意的是，瑞典政府也開始將「權力下放」的 概念導入決策制訂中，並要求高等教育機構增進運作效能以及強調績效之控制，同 時訴求高等教育機構必須開始回應當地社區所需，積極發展其「服務社會」的角色

（Kalpazidou Schmidt, 2007: 531）。瑞典高等教育於 1993 年的改革之中，逐漸朝向 大眾化、大學自主、品質、創新與競爭力等重點方向發展

三、品質導向（1995 年至今）

1995 年「大學校長室」、「高等教育申訴委員會」合併至「國家高等教育署」

（HSV），由高教署（HSV）負責高等教育品質檢核、視導、授予學位、評論及分 析高等教育制度等工作。由於權力下放使高等教育機構的績效責任更加提升，高等

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教育有義務向政府、社會大眾展現其確保教育品質之過程與結果，於是政府大力推 行高等教育品質審核與評鑑，自 1995-1998 實施第一循環高等教育品質審核評鑑，

由當時 39 所高等教育機構中檢核 33 所，全國性高等教育品質保證機制才正式完 成。此外，也進行「國家高等教育入學室」（National Admissions Office to Higher Education）職責的調整，改為提供入學相關問題等諮詢服務（Salerno, 2002: 21）。

自 2000 年起，瑞典法律明文規定「學生」有權透過法律對於高等教育機構提 出訴求，並具有教育決策權，無論是全國性評鑑或一般行政、教學都必須有學生代 表參與，學生代表也具備決策權力（Swedish National Agency for Higher Education, 2006: 28），學生開始正式被視為高等教育相關事務的重要利害關係人。另外，國會 於 2001 年通過「開放高等教育」（Open Higher Education）法案，主要是推動大學 校院之擴大招生及增加入學途徑，訂下以 25 歲以下年齡層就讀大學人數為 50％之 目標，也成立招生委員會、修改高等教育法等，使得高等教育機構在制定招生規程 以及實施過程中擁有較多的彈性，並鼓勵具有工作經驗者回流高等教育繼續學習，

同年也實施高等教育「品質檢核與評鑑」，對於瑞典高等教育品質之提升，有很大 的助益（陳照雄，2007：108；劉德勝，2007：267；Salerno, 2002: 21）。

2007 年進行第三波的高等教育改革，為了不要讓高中生只選讀容易科目以及 不認真念書，只要取得 4 年工作經驗即可優先進入大學之入學方式，3 月國會通過 立法，規定進入大學的資格除了以前規定的條件外，還要再加考三科核心課程：瑞 典文、數學、英文，藉以提升大學學生品質，並且避免浪費高等教育資源。而且為 了符合「波隆納進程」精神，也參照波隆納進程及歐洲學分轉換制度（European Credit Transfer System, ECTS），進行高等教育學位和學制變革（Deen, 2007: 16; 劉德勝，

2007：268）。

綜合上述，透過對於瑞典高等教育外部治理轉變之探析，可明顯地發現瑞典政府 對於高等教育相關事務及政策，由中央集權、集中管理、統一化，逐漸在 1993 年後