研究動機與目的

大公共補助與高度自主性的高等教育自然也成為改革對象。如何讓高等教育在降低對 政府經費補助的依賴，同時能透提升國際競爭力、積極回應產業和社會需求、為經營 與辦學績效負責等，已成為現今各國高等教育變革所關注的重要焦點（戴曉霞，2007：

323-324）。

在全球化趨勢、高等教育大眾化以及新自由主義興起的影響下，高等教育受到國家 與社會更多的期待，導致高等教育的功能與角色的改變，如何維持、提升高等教育品質、

政府與高等教育之間應維持何種關係、高等教育如何積極回應社會、產業的需求等議題 成為各國高等教育改革的重要焦點。然而，這些問題皆與高等教育治理機制具有密切關 係，因此高等教育治理也逐漸成為各國高等教育政策與研究的重要議題。

第二節 研究動機與目的

本節主要說明引發本研究之動機及目的，以期能夠對於本研究之形成背景與起因有 更進一步的認識。

壹、研究動機

一、我國高等教育發展呈現外部治理型態之轉變

我國高等教育發展之變化，亦與國家、社會、經濟發展變遷有著緊密的關係。

自1949年國民政府遷台以後，透過實施「戒嚴令」來維持社會的安定，高等教育之 運作與發展同時也受政府所限制，由政府主導高等教育政策以及相關典章規則之制 定，大學校院本身並無太多自主空間。然而，自1980年代以後，我國高等教育與國 家、社會間的互動關係開始產生變化，戒嚴令的解除加上民主化浪潮，整個政治、

社會環境瀰漫一股挑戰權威、解除禁錮、熱衷參與的氛圍，雖然讓高等教育從中獲 得「鬆綁」空間，但也使得我國高等教育運作與外部治理展開大規模的變革與調整

（教改會，1996；教育部，2001）。1994年《大學法》之修訂，即是回應社會重視 校園民主與大學自治的訴求，包括大學校院之組織、人事、課程、招生、師資聘任

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等事項，均回歸學校自主運作；公立大學校長不再由教育部直接聘任，改為學校遴 選產生；校務會議為大學最高決策會議；大學評鑑工作取得法源依據等，讓大學得 到某種程度的自主空間，對於我國高等教育的運作型態產生關鍵地改變（教育部，

2001）。

自1981年以後，國內公私立大學校院由於政策上引導數量擴充，學校數與學生 數都快速成長（如表1-1所示），為了解決政府財政緊縮壓力與高等教育大量擴充 之間經費不足的困境，政府於1995年起推行「國立大學校院校務基金制度」，並於 1999年全面強制執行，使得國立大學校院預算由傳統的「公務預算制」改為「非營 業循環基金」，對於大學的財務管理課以績效責任，另外，學校自籌款占學校總收 入比例亦逐年上升，由2001年的46.48%，上升至2006年的57.83%，改變過去高等教 育依賴政府補助款為主的情形（教育部，2001；教育部高教司，2008：22）。雖然 國立大學校務基金制度之施行，賦予學校對於預算的編制與執行具有較大的自主與 彈性，但也藉此加重學校財源籌措的壓力，促使學校必須重視經營管理，注重成本 效益觀念，強化了高等教育經營績效的訴求。

表1 -1 1976-2001年國內大學校院、學生數成長表

學年度 1976 1981 1986 1991 1995 2001

大學校院數 101 104 105 123 137 154 學生數 299,414 342,528 428,576 576,623 751,347 1,187,225 資料來源：整理自教育部統計處（2009）。

此外，為因應全球化競爭趨勢以及配合政府組織改造，行政院2003年通過的《大 學法修正草案》中增列了「行政法人國立大學」專章，做為「公立大學法人化」之 依據，以增進高等教育機構的自主彈性（教育部，2003），但也引起許多大學校院 與學者的反彈與討論。雖然「行政法人國立大學」相關條款並未通過，但政府仍然 透過大學校院競爭性經費「發展國際一流大學及頂尖研究中心」之申請資格限制，

聲明申請該計畫之大學校院必須承諾優先法人化並提出計畫，藉以推動公立大學法 人化之實踐，希望透過落實大學自主管理，使大學負起辦學成效及教學控管的責任

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（吳清山、王令宜，2007：25；教育部，2008：31）。

近年來，我國高等教育的發展方向亦以追求卓越為重要目標，政府開始推動各 項高等教育追求卓越之相關計畫，並積極推行高等教育評鑑，希望透過政策的實 施、競爭性經費的投入、高等教育品質控管機制之建立，提昇我國高等教育品質的 國際競爭力。然而，在強調卓越與品質的同時，政府對於高等教育績效責任的訴求、

高等教育評鑑指標之運用、進退場機制之建立等引發了大學價值、自主性、政府角 色定位之相關討論（顏秀如，2004；陳伯璋，2005）。

探究我國高等教育政策之演變，不僅呈現我國高等教育發展與國家、社會及經 濟之間的密切關係，也顯現國家/政府對高等教育事務逐漸不再直接干預，而以「鬆 綁」使大學校院獲得較多自主空間，並調整政府在高等教育中的主導角色。然而，

政府卻也藉由一些政策與法規之執行，以監督高等教育機構運作以及教學、研究品 質與績效，國家和社會大眾對於高等教育變革的訴求似乎已不只是重視「自主」的 落實，反而有更強調品質、卓越、效率以及績效責任的趨勢，並逐漸將市場機制引 入高等教育領域中。事實上，這樣的發展呈現了一種高等教育外部治理型態的轉 變。在學術研究上，高等教育治理可區分為許多類型與模式，隨著治理模式之差異，

高等教育機構的特質、權限範圍、自主程度等也有所不同，探索高等教育治理之模 式、內涵、變化因素以及高等教育與外部環境的互動關係轉變，為本研究動機之一。

二、我國高等教育評鑑制度仍有改進空間

我國自1975年即已透過推行高等教育評鑑，以確認高等教育的辦學績效，但是 一直缺乏系統性制度規劃（教育部，2001：58）。但面對高等教育迅速擴充，高等 教育數量與品質如何並重，已引起社會大眾的關切，而且世界各國亦以「追求卓越、

提升品質」為高等教育的重要目標，並將教育評鑑視為提升教育品質的重要策略（郭 昭佑，2007：5）。因此教育部於2005年委託台灣評鑑協會進行全國性大學校務評 鑑，促使我國高等教育評鑑進入變革時期，但是變革過程中也引發許多爭議和探討。

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教育部於2005年與國內大學校院共同出資成立「財團法人高等教育評鑑中心 基 金 會 」 （ Higher Education Evaluation and Accreditation Council of Taiwan, HEEACT），透過專業評鑑機構負責我國高等教育評鑑的相關工作。於同年12月28 日發布的修正《大學法》中，再次修訂、增添與大學評鑑相關的規定，並直接將大 學評鑑結果作為補助大學校院之經費補助增減的基礎。另外，在2007年發布的《大 學評鑑辦法》，除了確立我國高等評鑑機制之具體法源，當中也明訂以評鑑結果作 為大學校院「退場機制」之參考依據，但是政府將評鑑與退場機制相互結合，引起 了許多大學校院與學者的反對。

即使我國高等教育評鑑運作，已由教育部主導轉為委託專業評鑑機構進行第三 者評鑑，讓政府退為「監督者」的角色，但是《大學評鑑辦法》卻明訂以評鑑結果 作為大學校院「退場機制」之參考依據，可見政府在高等教育事務中仍具強勢主導 地位。雖然我國現行的高等教育評鑑制度是參考美國「認可制」之作法，但是政府 與高等教育之間仍具有國家管理的色彩，使得認可制著重自願性、自我評鑑的精神 似乎減弱許多，也致使我國高等教育評鑑之運作備受爭議（潘慧玲，2005）。事實 上，美國認可制的形成與發展有其特殊的歷史、文化與民族性之脈絡因素，而且如 何建立完善的高等教育評鑑制度來維護、提升高等教育品質，已是各國高等教育變 革的重要焦點。 因此藉由探討高等教育評鑑內涵以及他國高等教育評鑑經驗，並 配合我國高等教育體系的特質與文化，以尋求高等教育評鑑機制改進的途徑，為本 研究動機之二。

三、歐洲品質保證機制漸受國際重視

相較於美國高等教育評鑑的認可制，品質保證制為歐洲國家高等教育評鑑的重 要特色，主要國家如英國、法國、荷蘭皆以建立高等教育品質保證機制為其高等教 育品質把關。近年來，歐洲高等教育品質保證的作法也開始受到重視，其主因在於 歐洲國家經過半世紀的努力與整合，於1993年正式成立「歐洲聯盟」（European Union, EU），匯集了歐洲成員國家的力量，以龐大的政治、經濟實力影響著全世界的發

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展。但有鑑於成員國之間教育制度差異大、知識經濟發展以及全球化競爭等因素，

使歐洲各會員國開始關心高等教育的品質與水準（楊瑩、楊國賜、張倍禎，2006）。

為了促成歐洲各國在高等教育品質保證上的相互合作，歐盟於2000年設置了「高等 教育品質保證網絡」（European Network for Quality Assurance, ENQA），肩負建立 歐洲品質保證架構的責任（呂美嫻，2006：34）。除了歐洲國家外，目前亦有許多 國際組織致力於教育品質保證機制之推廣，以及促進跨國品質保證合作和交流，例 如「高等教育品質保證國際網絡」（International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education, INQAAHE）及「亞太品質網絡」（Asia-Pacific Quality Network, APQN）。

其實歐洲高等教育品質控管最早是由高等教育機構自主管理，但今日歐洲各國 Economic Forum, WEF）所提出的《全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report），2002年至2008年丹麥、芬蘭、挪威及瑞典都有極佳的表現，如表1-2所示。

表 1 -2 北歐四國 2003-2008 年在 WEF 之全球競爭力排名

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此外，WEF於2006年起加入教育指標，除了以統計資料比較各國就學率指標

此外，WEF於2006年起加入教育指標，除了以統計資料比較各國就學率指標